「新生國家理論」的提倡――續篇

許世楷/靜宜大學教授

前言

為了要實現台灣的獨立建國,在這裡提出以「新生國家理論」為基礎的一套建國戰略。所謂戰略是,指為了要達成特定目的,站在較長期、總合的觀點所選擇制定的整套過程、手段的計劃。

有關台灣的理論的兩個標準

建立有關台灣的理論,我認為:第一、所言必須合理,即所說合乎邏輯、合乎道理,以此訴之於他人的理性,才能使理性的他人不得不首肯贊同。第二、在合理的言論幅度內,要採納較有利於台灣人利益的解釋。因為我是台灣人,雖然我是不敢採納有利於台灣人的不合理的主張,但若是一樣的是合理的,我一定要選擇對台灣人有利的解釋。貫徹這兩個標準,可以保障這裡所談「新生國家理論」客觀上的理論品質,也可以衛護到台灣人應有的利益。

第一章 「新生國家理論」――續篇

事實上的獨立國家

四月二十七日,在台北,由台灣心會舉辦的「日華和平條約五十週年」座談會中,我提出「『新生國家理論』的提倡」一文(註1:『總合周刊Taiwan News』第27期2002年5月2日83頁所收)。認為「日華和約」沒有改變締約前未定的台灣國際地位,槓上了「一個中國」、「兩個中國」論者的台灣歸屬中國的解釋,引起廣泛關心(註2:網站Google『台灣心會』「台灣地位未定論再生波瀾」、「News and Current Affairs-港台新聞記事」、「政治新聞」、「新聞看板」、「人民網-海峽兩岸-大陸傳真」2002年6月)。

「新生國家理論」界定一九九○年代以前溯至一九四九年,台灣是一個「獨立的政治實體(independent political entity)」;一九九○年代以後到現在是「事實上(de facto)的獨立國家」;未來還必須經過:(1)放棄「中華民國」、以及(2)向國際社會清楚表明獨立建國的意志(註3:美國前亞太助理國務卿羅德Winston Lord表明過,美國從來沒有聽說,台灣當局表示台灣要獨立。這是在談一個國家獨立時的主觀要件),才能成為「法理上(de jure)的獨立國家」。而這兩個手續,我認為可以「以台灣名義申請新加入聯合國」的一個動作同時完成,這是此後我們應該努力的方向。

「中華民國」問題

關於台灣目前的國際地位,民進黨關係者,包括新政府最高層人士也說:「台灣是一個獨立的主權國家,國號為中華民國。」(註4:「美國有線電視新聞網」2002年5月25日播出「亞洲內幕」專訪節目中陳水扁總統的回答。)這若指的是:「台灣是事實上獨立的主權國家」,即其原意與我所主張者相差無幾,但是講的不夠清楚;若指的是「法理上獨立的主權國家」,即其意思與我所主張者大相徑庭。不但如後述,在「中華民國」存亡、台灣人獨立建國的主觀上意志等解釋都會有疑點,更有在現實國際政治上與中國=China混淆不清的問題。在政治運動上更給與大聲不慚地說著「捍衛中華民國」的「中華民國人」鼓勵,也就是等於給統派加油。並且在政治運動上釀成保守現狀的氣氛,永遠解脫不了「中華民國體制」的危機社會現狀,等於是坐以待斃。

與之相反,現在台灣是「事實上的獨立國家」,這個說法,不但道理上很中肯地劃清台灣於中國領土之外,在政治運動上亦具有其內發的動態性,非將「中華民國體制」的危機社會現狀解體,推進到「台灣體制」不可的好處。

危機社會

台灣社會含有隨時發生根本變化的「統一」危機因素,所以被歸類為是一種「危機社會」。(註5:淺井信雄『アジア情勢を讀む地圖』東京、新潮社、2021年、201頁談到「台灣是無限地不確實的存在,是一個國家麼?」)台灣目前的繁榮,即社會上的個人自由、經濟上的生活富裕、政治上的自治民主等水準都排在世界各國的前頭,但是現今台灣的國際地位遠不如開發中的一個稀少人口小島國家。因為這些小島國家的前途至少在心理上是永遠的,且通常也沒有如中國這樣的鴨霸鄰國,要用武力來挑戰這些小島國家的主權,以合併之,這些小島國家的前途遠較台灣安定。

這個繁榮和國際社會上地位不穩的鉅大落差,是中國合併台灣的一貫侵略政策所帶來的,台灣被認為是危機社會的原因就在此。

台灣的各種民意調查常常顯示「維持現狀」最高,但是維持現狀若是指什麼都不變,即危機社會的「統一」因素也依然存在,等於是「坐以待斃」。維持現狀應該是指維持現在台灣沒有和中國合併的狀況,而要把這個狀況安定下來,如此即有必要著手消除「統一」因素,以降低危機,以安定現狀,轉換為正常社會,而不是什麼都不變(註6:許世楷『台灣前途危機管理』前衛出版社2001年12月9-10頁)。

台灣的國際地位未定

五十年前的一九五二年四月二十八日,中華民國與日本的全權委員簽署了『中華民國與日本國間和平條約』,八月五日互換批准書、生效。該和約是為了終止中華民國與日本的戰爭狀態、並再開兩國關係而訂。其交涉經過艱辛費了六十七日,因為當時中華民國已經退據台灣,所以關於和約的適用範圍成為最大爭議,最後以『換文』規定:「本約各條款,關於中華民國之一方,應適用於現在在中華民國政府控制下或將來在其控制下之全部領土」,而妥協(註7:外交部編『中外條約輯編』台灣商務印書館1958年248-254頁)。

另一個有關連的爭議是,中華民國要求日本在條約中表明將台灣交給中華民國,但是日本堅持依照『舊金山和約』只記載放棄台灣,這爭議反而突顯了台灣國際地位的未定狀態(註8:日中貿易促進議員連盟『有關「日、台條約」的國會審議』1969年290頁『日本國との平和條約』第二章第二條第二款)。在批准的過程中,日本政府委員也在其國會說明:「如再三報告,日本在(舊金山)和平條約放棄對台灣、澎湖島的一切權利、權限,這個台灣、澎湖島歸屬於那裡,是聯合國應該決定的…此次日華條約締結的想法基礎是,對於台灣、澎湖島,中華民國政府現實上支配的事實…領土的最終歸屬還未決定」(註9:前舉『有關「日、台條約」的國會審議』40頁)。彭明敏、黃昭堂也在其共著認為華日和約沒有變動台灣國際地位未定的狀態(註10:『台灣の法的地位』東京大學出版會1976年156-167頁)。這一點在一九七二年中日邦交正常化共同聲明、七八年中日和平條約中,日本都照樣堅持。

分裂國家理論

關於台灣的前途有「兩個中國」論,是說第二次世界大戰後中華民國已經分裂為「在台灣的中華民國」與「在中國大陸的中華人民共和國」兩個獨立國家,是將台、中關係從「一個中國」的國內問題思考方式予與提升而國際化,這點是有利於台灣的看法。但是這個「分裂國家理論」按照東西德的例,必須互相承認、同時加入聯合國,不然就如南北越不至征服跨對方不罷休。這個模式在第一步要踏出去時,要承認、或要征服就一百分之一百被控制在中國的意願上,而我們都曉得要中國承認台灣是一個國家,目前是不可能的。

並且此理論邏輯上承認分裂前台灣屬於中國,增加中國反過來要合併台灣的藉口,不利於台灣。「新生國家理論」從頭就劃清台灣與中國的領土關係,沒有「一個中國」、「兩個中國」糾纏不清的台灣、中國領土問題。

其實「一個中國」、或以分裂國家國家理論為基礎的「兩個中國」等論,都是以國共內戰為背景的思考模式,現在政黨輪替實現,國共內戰一方的國民黨下野,台灣土生的政黨民進黨執政,更是應該脫離舊思考模式。

國民黨政權只是佔領台灣

中華民國的國民黨政權,以及中華人民共和國政府都認為,根據一九四三年的開羅宣言、四五年的波茨坦宣言,台灣「歸還」為中國領土。中華民國的國民黨政權更是規定,四五年十月二十五日國民黨政權台灣省行政長官兼警備總司令陳儀接受日本台灣總督兼第十方面軍司令官安藤利吉的投降,那一天台灣正式歸還中國,十月二十五日為「光復節」。但是陳儀佔領台灣,是根據盟軍最高總司令麥克阿瑟(Douglas MacArthur)分配各國軍隊受降佔領地區的「一般命令第一號」中,對蔣介石軍的佔領授權,而不是領土的變更授受。此由同一命令中,也有蘇聯佔領滿州、北朝鮮等指令,但並無領土變更隨著而來的看法、或事實發生,可見一斑(註11:前舉『有關「日、台條約」的國會審議』285-288頁「連合國最高司令官總司令部指令第一號1945.9.2」其添附書為「一般命令第一號」。)

其實開羅、波茨坦兩宣言是第二次世界大戰中,英、美、中、後來加上蘇聯的盟軍中一部份國家的片面期約,互相對將來的約束。雖然經過日本簽署投降文書,承認接受該兩宣言,但是其內容的實現必須等到正式和平條約的規定,即必須視舊金山和約、華日和約、中日和約的規定而定。但是這些和約都由日本有意的迴避了清楚記述將台灣歸屬於中國,日本只是說到放棄台灣為止。

關於開羅、波茨坦兩宣言沒有在戰後的任何和平條約中實現,可以以「情況變更的原則(clausula rebus sic stantibus)」來說明。即理論上所有的契約、或條約都隱含有「若是情況這樣存續的話」的前提,所以若是締約當時的社會情況變更,契約、或條約會失去拘束的根據。尤其是在富於動態的國際社會中,對應著國際政局的變化而產生的條約的拘束性與可變性的問題,常常成為爭議。但是第二次世界大戰後美蘇的兩極化國際政治出現、整個中國共產主義化,可以說是真正的東亞情況的大變更,尤其是中國當局者由國民黨變換為共產黨的情況根本變更,阻止了將台灣交給中國的大戰中期約──開羅、波茨坦兩宣言的實現(註12:也有如沈建德「通航會比香港還慘」〔『台灣日報』美國版、2002年7月14日所收〕對「開羅宣言」提出其存在的合法性質疑者)。

新生國家理論

舊金山和約、華日和約、中日和約都沒有規定台灣主權的歸屬,所以我們可以主張第二次世界大戰後台灣的國際地位未定,不屬於包括中國的任何國家。在台灣的國民黨政權只不過是受盟軍命令實行佔領,而更特別的歷史偶然是該佔領政權一九四九年以後變成失去祖國的亡命政權。由這一個在台灣、與中國隔絕的獨立的政治實體漸漸成長為新誕生的現今的事實上的獨立國家,此論對照於「分裂國家理論」我命名之為「新生國家理論」。

四九年以來台灣的國民、領土範圍一定,在這國民、領土上面有一個事實上不受外界指令,獨立而現實上有效統治台灣的政府,形成「獨立的政治實體」。再經過一九○○年代的民主化,所有民意代表、總統都由國民直接選舉,符合國際潮流國民主權的實質漸顯,台灣從主權未定的「獨立的政治實體」,成為一個國民主權漸露的「事實上的獨立國家」。

第二章 以台灣名義申請新加入聯合國

放棄「中華民國」

台灣我認為還須要經過:第一、放棄「中華民國」,因為一九七一年聯合國大會的二七五八號決議,否決蔣介石的國民黨政權代表中華民國,指明中華人民共和國政府為唯一合法代表,所以國際上認為「中華民國」已經滅亡,「中華民國」由中華人民共和國繼承。

主張「兩個中國」者說:台灣「歸還」給舊「中華民國」,後來舊「中華民國」分裂為「在台灣的中華民國」、以及在大陸的中華人民共和國兩個國家。兩國論的危險性,就在於中華人民共和國不承認「中華民國」仍存在,主張「中華民國」的一切由其繼承。而這一種說法卻是符合國際上主流的想法,台灣的外匯存底在外國不敢以「中華民國」的名義存款,就是懼怕以該名義存款,很可能會給中華人民共和國政府繼承過去。外匯都不敢以「中華民國」名義存款,台灣本身怎麼可以冒大險存放於「中華民國」名義底下?

而且國際上「中華民國」易於被混淆為中國,不能突顯台灣的存在,不利於台灣的外交。

第二、台灣人必須向國際社會清楚表明獨立建國的主觀上意志,才能成為完整的「法理上的獨立國家」。其實以上兩個手續可以用「以台灣名義申請新加入聯合國」,一個動作完成之。

若是採取「新生國家理論」,即台灣踏出國際空間的第一步,中國控制的份量從「分裂國家理論」時的一百分之一百驟降為只佔一百九十二(世界上的國家總數)分之一,且不給予中國侵略台灣的口實。

「新生國家理論」的重要根據是舊金山和約、以及華日和約的台灣歸屬未定規定,我們應該站在合理的解釋、有利於台灣的解釋,以「新生國家理論」來開拓出我們的前途。

以台灣名義申請新加入聯合國

「台灣獨立建國」是,台灣自從現在的「事實上的獨立國家」提升達到「法理上的獨立國家」境界時,算為成功。為此,台灣需要「以台灣名義申請新加入聯合國」,即總統、或外交部長代表台灣寫一封台灣申請加入聯合國的信,送達聯合國大會議長、或祕書長。這一瞬間,等於台灣公開向國際社會表明,有意志獨立建國,而其國號是「台灣」,不是「中華民國」,這是第二次世界大戰後新誕生的國家──新生國家「台灣」。

對我們的這一個申請,中國敢報以武力犯台麼?聯合國的最高目的是維持和平,我們申請參加這一個和平維持機構,中國竟敢在眾目睽睽之下遽然報以兵刃?當然我也贊成須要慎重選擇申請的時期,但是不可以永遠不敢。

新加入須要經過安全保障理事會提案於大會,經過大會審議通過。但是中國是安全理事會的常任理事國,常任理事國有否決權,即只要有任何一個常任理事國的反對,議案就不能通過,如是台灣的申請加入案,就會因為中國的存在很困難在安全理事會通過,被提案於大會。不過規定「安全理事會的表決」的聯合國憲章第二十七條第三款規定:「安全理事會的決定,應包括常任理事國同意投票的九理事國的贊成投票,但關於第六章、及第五十二條第三款的決定,紛爭當事國應放棄投票」。第六章是「紛爭的和平解決」的規定,只要中國主張台灣是中國的領土,就可適用中國是紛爭當事國應該放棄投票的規定。中國若不主張台灣是其領土,也就沒有反對台灣加入聯合國的道理。

其實,現在國際活動空間狹小有限的我們,是有必要另闢有效的國際活動新戰場,而如果能在國際政治頭等舞台的聯合國得此戰場,是無話可說的。我們在法理上、憲章規定上,在國際社會的輿論上,都是可以找得出活路的,只要我們有決意,都應該可以突破。而我國能參加聯合國,更是台灣國家安全上的一大保障。但是阻礙問題的嚴重性反而不在於外交,是在於內政。

國家認同的危機

今年六月,立法院行使對考試院正副院長、考試委員、大法官、監察委員同意權時,那些統派立法委員站在認同中國人立場,質問站在認同台灣人立場的候選人對於「中華民國」的忠誠度,實在使人心痛。統派立法委員藉口對幻想虛構的「中華民國」的認同,實際上建立對中國的忠誠心,以此斥責認同台灣,但是因為認為「中華民國」與中國相差無幾,而不能很自然地認同「中華民國」,對「中華民國」不能抱有強烈忠誠心的候選人。很顯然候選人對台灣的認同、忠誠心毫無疑問,反而是質疑的統派立法委員對台灣無認同、對中國抱有忠誠心,卻經由捍衛「中華民國」極端扭曲模糊化其居心所在。

可見台灣的認同問題焦點在於「中華民國」,說「中華民國」就是台灣,捍衛「中華民國」就是忠誠於台灣,其實「中華民國」是China,與中國、與中華人民共和國相差無幾,捍衛「中華民國」的心理隨時可以轉換為忠誠於中國、忠誠於中華人民共和國。六月立法院會期完了,組成團體訪問北京的立法委員,為何那麼多?

今年三月,中天電視台報導一項民意調查說:想「我是台灣人」的人有百分之五十幾,「我是台灣人也是中國人」的人百分之三十幾,「我是中國人」的人百分之九。台灣一九四九年以來就是獨立的政治實體,十幾年來民主化,已經成為事實上的獨立國家,這兩年來又有台灣出生的民進黨新政府出現,為什麼「我是台灣人」只維持一半多一點?「我是台灣人也是中國人」在國家的認同上,應該也算是「中國人」,與「我是中國人」合算也快有一半,為什麼?我認為維持中國人認同最大的結構在於「中華民國」體制,而「中華民國」教育體制更是促進中國人認同的核心機制。我們看到才沒有幾個月前,行政院長在立法院表明要更改國小教科書「我國的首都是南京」的記載。這一種培養「我是中國人」的教育體制,附隨著「中華民國」體制存在至今(註13:許世楷「台灣人のアイデンティティー形成と展望」『世界周報』2002年5月7日18-21頁所收。)

台灣會不會獨立建國?我認為最重要的一點是,台灣人的意願如何?而台灣人的獨立建國意願是建立在台灣人的認同上面。所以決定台灣前途的一項重要因素,是台灣住民對「台灣人」、或「中國人」的認同的競爭,而每年生產的「台灣人」、或「中國人」的數額的相對消長,會成為決定台灣前途重要原因。居然生產「中國人」的核心結構是「中華民國」體制,而且如前述為台灣獨立建國也有必要放棄「中華民國」,我們就必須解體「中華民國」,為此,我們必須著手制定新憲法。

第三章 制定台灣新憲法

制憲、或修憲

為了要清楚合法化台灣住民對台灣的認同,為了要能有力推動台灣住民對台灣的認同,歸根究底就有必要廢棄中華民國憲法,制定合乎台灣體制的新憲法,這也是我十幾年來的一向主張(註14:許世楷『台灣新憲法論』台北、前衛出版社、1991年;許世楷『台灣憲政根本問題』台北、前衛出版社、1998年)。

為什麼要主張採取制憲而不是修憲?第一、憲法對象的巨大變更,一九四六年憲法制定當時的實行對象是:包括外蒙古的大中國,其土地、人口顯然不同於台灣;而對象的社會性格也是識字率極低、大眾媒體不普及、交通運輸不發達的農業社會、大陸國家,與現在的教育普及、大眾媒體交通運輸極度發展的工業社會、志向海洋國家的台灣完全不同。

第二、制定中華民國憲法當時的政黨勢力在國民大會的分布,因為共產黨的杯葛,國民黨盡佔優勢,國民黨的政治意識形態突出於憲法,以三民主義的主張為基本,如國民大會、五權分立的規定,比比皆是,不適於為一國的憲法。

第三、該憲法依據的重要原理,即三民主義基本理論之一的政權、治權分開,以國民大會代替人民行使政權的構想破產。國民大會的主要功能有兩項,是總統選舉、和修改憲法。在交通不方便、識字率不高、大眾媒體不發達的制憲當時中國,或許以國民代表代替國民參與總統選舉,還有一點道理。但是在今天的台灣──交通發達一天可以東西南北來回好幾趟,教育普及,大眾媒體報紙、電台、電視台林立,不但國內甚至世界每一個角落發生的事情,一瞬間就傳播全台灣,國民的知識程度、資訊來源都足夠,無需國民代表代替國民選舉總統。事實上一九九六年以來台灣直接選舉總統,頗順利無問題。

至於修改憲法,現在規定由立法院提案,國民大會通過,其實修改為立法院提案,公民投票通過更為理想,所以為了修改憲法也無國民大會存在的必要。

五權憲法規定異於世界潮流的三權分立,最近甚至從國民黨裡面也有廢止監察院、考試院的聲音出來。其實兩院的功能不能全廢,但是不必以五權分立,即各對抗制衡於立法、行政、司法三權的形態保留。經過這一次監察、考試委員的立法院同意權行使的醜態百出,更加有理由檢討這兩院存在的意義。

第四、現行中華民國憲法的修改手續為:(1)由立法委員四分之一即一百二十五人的四分之一以上,就是三十二人以上提議,(2)立法委員四分之三即一百二十五人的四分之三以上,就是九十四人以上出席,(3)出席委員四分之三以上即九十四人的四分之三以上,就是七十一人以上投贊成票,立法院的憲法修改提案就成立,該提案就須提請國民大會複決。在國民大會須:(1)國民代表三百人的三分之二以上,即二百○一人以上出席,(2)出席代表四分之三以上,即一百五十一人以上贊成,該憲法修改案就通過(註15:「中華民國憲法第二十七條、第一百七十四條、第六次增修條文第一條」)。

可見修改憲法很困難,尤其是在目前的無黨過半的狀況下要在立法院、國民大會結合四分之三以上多數是難上加難,除了較技術性的,如修改增減立法委員數額等,還有可能通過,但若是增減太多、或涉及意識形態問題的就很困難通過。所以我們若是主張修改憲法中有關中華民國教育體制的部份,不能期待其能修改通過,倒不如主張制憲。依據國民主權原理,主張公民投票決定召開制憲會議制定新憲法草案,然後再經過公民投票通過之較容易。

正名運動

今年五月十一日正名運動台北大遊行相當成功,其中一個原因是運動主旨單純明快,就是提倡一切名稱去中國化、入台灣化。這個運動的推行,可以達到提高台灣住民對台灣的認同,更進一步可以實現廢除中華民國憲法,制定台灣新憲法,以至於培養成功當局者易於「以台灣名義申請新加入聯合國」的政治環境,使得提升台灣進入「法理上的獨立國家」境界,達到台灣獨立建國的目的。

正名運動的正名應該包含下列三個意義:第一、回復原名,事物總是有其來歷,保存其歷史性與認同有密切關係,例如將台中市的「台中公園」與突如其來的「中山公園」,對台中市民的親切感相比就清楚。第二、依照多數人民的嗜好選擇命名很要緊,這樣多數人民才會覺得這裡是屬於自己的地方,對這個國家增加認同感,例如對台中公園,多數台中市民不管其被改名為「中山公園」與否,還是很親切地稱呼它是「台中公園」,這就是市民的嗜好選擇。第三、要脫去與「中國」的混淆,要脫離過去的政治意識形態,如「中山公園」、中山路、中正路之類的廢棄,其實「中華民國」也是屬於這一類。

正名運動有另一須要考慮的問題是,過去有很多運動經過中央即台北的再三動員以後,地方能量沽渴以至於運動衰微。地方不能只是應付奔走於支援中央的動員,應該也要有其確實與地方相連結的活動,以開發培養地方的能量,例如「台中公園正名運動」的效果就在於此。並且落實在地方的運動也會影響到現實政治力量,如選舉等,而增加實際的力量。

結論

「新生國家理論」可以劃清、降低與中國不必要的混淆、糾纏;

「以台灣名義申請新加入聯合國」,可以提升台灣自「事實上的獨立國家」進入「法理上的獨立國家」的境界;為要如此,必須加強台灣住民對台灣的認同,「制憲運動」是其根本;但是目前可以以「正名運動」為出發點,而此運動必須留意於結合地方脈動,開發培養運動能量,以期待其持續到建國成功的那一天。

本論文最具有特色的部份在於「新生國家理論」,強調台灣是在第二次世界大戰後,新誕生出來的新生國家,而不是從中國分裂出來的國家。第二次世界大戰以後台灣正式脫離日本的領土,但是不曾正式屬於包括中國的任何國家的領土。因緣際會,先是形成「獨立的政治實體」,後來發展為「事實上的獨立國家」,現在仍停留於此階段,將它提升為「法理上的獨立國家」,才是台灣獨立建國的完成。

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