不確定時代下的台海情勢

董立文
中央警察大學公共安全系教授

壹、前言

2017年的東亞局勢,隨著美國總統川普的上台,黃海、東海與南海磨擦的加劇,以及中共十九大的權力替換,整體形勢陷入高度的不確定性與複雜的境地;另一方面,兩岸關係正處於「冷和僵持、各行其是」的階段。整體而言,中共藉由收緊台灣的國際空間、拉攏台灣民間社會,在政治上打擊民進黨政府。一方面,中共是把民進黨與台灣(民間社會)區隔開來,大量公布對台人民的便利待遇,努力把兩岸關係內政化;另一方面,在國際對台緊縮,例如拒絕台灣參加世衛大會會議、要求我駐外使館遷館或關館、巴拿馬斷交等,簡言之,中共刻正實施「外緊內鬆」的策略。

本文將先概要的觀察今年以來兩岸關係的互動過程,然後討論東亞局勢變化對中國的影響,繼之分析中共十九大的問題,最後評估未來的兩岸關係。

貳、兩岸關係的僵持與互動

2017年1月20日召開的「2017年對台工作會議」,中共中央政治局常委俞正聲的講話要點為:定調「2017年兩岸關係和台海局勢更加複雜嚴峻」,首次提出「習近平總書記對台工作重要思想」,以及擬定今年的對台工作重點是:「團結台灣所有認同兩岸同屬一個中國的政黨、團體和組織,同兩岸同胞一道,維護『九二共識』政治基礎,持續推進兩岸民間各領域交流合作,促進兩岸經濟社會融合發展,不斷擴大兩岸基層民眾和青年的參與度和獲益面。研究出台便利台灣同胞在大陸學習、就業、創業、生活的政策措施,積極支持台商台企在大陸更好發展,依法維護台胞權益」。

其後,中共對台官員的政策講話,大致不超出這個方向與範圍,3月4日至13日「兩會」期間,中國充斥「對台強硬」的宣傳,諸如「劉國深:未來大陸對台政策更具剛性」、「嚴峻:政府報告涉台內容口氣之重少見」、「陸學者:李克強報告凸顯反獨訊號強烈」等新聞,散布於兩岸媒體,其中,須注意的是「王毅:台灣與他國建交沒有正當性」這篇報導,王毅說,「世界上只有一個中國,台灣是中國的一部分。這不僅僅是一個歷史事實也是國際共識,更是由聯合國決議等一系列國際文書所確立的一條準則。」他表示,台灣與任何國家建立或保持外交關係,「都缺乏國際法依據,都沒有正當性,也必然是沒有前途的」。王毅的說法不僅是在威脅要搶我國邦交國,更攸關5月間我國能否出席世界衛生大會的首發訊號。

3月中旬,我陸委會表達善意說「兩岸關係就是兩岸關係」,兩岸協定不是「國際協定」,以及我外交部說兩岸關係不是「外交關係」之後,3月29日國台辦新聞發佈會有了正式回應,但其回答相當僵硬與死板,沒有善意回應。

蔡英文總統於4月27日接受路透社專訪,以及5月3日接受聯合報專訪,提出「新情勢、新問卷、新模式」的兩岸關係互動新主張。蔡總統強調,在這種變動中的情勢,台灣與中國大陸要共同來維持一個和平穩定的狀態,這是雙方需要努力的,而且需要有一些結構性的合作關係。再度對北京釋出善意,但中共仍堅持:「台灣當局只有承認九二共識、認同一個中國,才是化解當前兩岸關係僵局的唯一出路。」

5月24日全國台企聯成立十周年慶祝大會上,中共中央總書記習近平的賀信、全國政協主席俞正聲的講話與張志軍的講話,以及5月10日與25日國台辦記者會的內容。整體而言,近期中共對台政策的重點與趨勢有二項分別是:中共對我政府的表態宣傳「便利台灣同胞政策措施」;顯然,在國台辦主任與國台辦發言人的層次,對我政府的發言口氣強硬批評嚴厲。但是,在總書記習近平那裡,卻語氣平和,甚至在給「台企聯成立十周年慶祝大會的賀信」中,只輕描淡寫的提了「堅持一個中國原則」,而沒有談「九二共識,反對台獨」。此外,在中共官方網站所公布的俞正聲講話中,提了一次「堅持九二共識,堅決反對台獨」的這兩個堅持之外,其餘都在談關於台商的正面積極的話。而在台灣媒體廣為流傳的「變相台獨」此一說法,在中共官方網站所公布的俞正聲講話中並沒出現。

張志軍的講話重點,即便對我政府有諸多不實指控,但恐嚇之意不強,頂多只有「動盪不安」這句話帶有威嚇,意即中共對我政府的政治、外交、經濟與軍事施壓手段的確存在,但在政策上還沒到公開宣示的階段。

其次,張志軍詳細說明了關於「增進兩岸同胞福祉和親情的承諾」的「八個方面的工作進展」,包括:(一)關於實現台灣居民與大陸居民、台資企業與大陸企業基本一致的待遇問題;(二)關於切實保障台商合法權益問題;(三)關於支援台資企業轉型升級問題;(四)關於解決台資企業融資難、融資貴問題;(五)關於幫助台資企業參與「一帶一路」建設;(六)關於支持台資企業與大陸當地企業優勢互補、合作共贏;(七)關於支援台資企業拓寬發展領域,逐步打通內銷市場;(八)關於支持台灣青年來大陸發展問題。

最後,張志軍提出對台商的「五點希望」分別是:(一)堅定在大陸發展的信心;(二)維護兩岸關係和平發展大局;(三)熱心服務台商台企;(四)關心幫助年輕一代;(五)善盡企業社會責任。

在國台辦發言人的層次,則無論是在「批判我政府」或在「講成績」的部分都有擴大與宣染。首先,針對蔡總統「新情勢、新問卷、新模式」的「三新」的兩岸互動主張,安峰山的回應是「兩個不會改變」:堅持一個中國原則,反對「台獨」分裂的堅定決心和意志不會改變,同時堅定維護兩岸關係和平發展,造福兩岸同胞的誠意和善意也不會改變。其次,強調要想改變目前兩岸關係的狀況,只有明確回答兩岸關係的性質這個根本問題,認同兩岸同屬一個中國,這樣兩岸雙方才談得上良性互動,兩岸關係也才能持續健康發展。要打破目前這個僵局,解開這個結,關鍵就是重回兩岸同屬一中的共同政治基礎上來,除此別無他途。換言之,對我蔡總統的新主張,仍採取視若無睹、聽若罔聞的態度。

6月17日至23日中共舉辦第九屆海峽論壇堅持「民間性、草根性、廣泛性」定位,圍繞「擴大民間交流、深化融合發展」主題,精心籌畫和設計三十多項相關活動,體現出三大特點:圍繞工、青、婦「三大品牌」,姓氏宗親、同鄉社團、民間信仰、大陸配偶等「四大紐帶」,文化、教育、醫療、法律、工商等「五大領域」和農、漁、水利、鄉鎮村裡、社區協會、公益慈善等「六大基層組織」設計活動等。

在北京強調台北政府尚未完成「答卷」的階段,中共對台政策不僅在聽其言更會觀其行。此時,北京對台灣新政府尚未「定性」與「定調」,不僅領導人、涉台官員、主要官媒,尚未公開點名批判蔡英文總統,習近平在去年11月11日也強調,「台灣任何黨派、團體、個人,無論過去主張過什麼,只要承認『九二共識』,認同大陸和台灣同屬一個中國,我們都願意同其交往」。

十九大前後中共對台工作將繼續堅持體現一個中國原則的「九二共識」,堅決反對和遏制任何形式的「台獨」分裂行徑。展望十九大,北京認為由於民進黨政府破壞了兩岸關係和平發展的政治基礎,兩岸關係趨於複雜嚴峻,兩岸關係中的不確定因素和風險明顯增加。

對北京而言,對台政策不僅在對內展現「維護國家主權和領土完整」,而且對台展現「維護兩岸關係和平發展和台海和平穩定」。換言之,中共在兩岸關係上繼續走和平發展道路的大方向沒有改變,今後仍將以最大誠意、最大努力來保持台海地區的和平穩定。此乃習近平為自身歷史定位著眼於實現「兩個百年目標」和中華民族偉大復興的國家總體發展目標上的戰略決策,這也是盡力避免兩岸走向戰爭邊緣的務實展現。

最後,對北京而言,兩岸關係愈是複雜嚴峻,越是要加大推動兩岸民間各個領域交流合作的力度,以促進兩岸經濟社會融合發展,為最終實現兩岸和平統一築牢基礎。當前兩岸關係的複雜嚴峻,但並沒有動搖中共在對台工作上的戰略自信和戰略定力。因此,中共將持續拉攏廣大台灣同胞和所有認同兩岸同屬一個中國的台灣黨派和團體。因為大陸方面堅信,兩岸關係的發展,根基在基層,動力在民間。台灣島內「台獨」分子越是企圖弱化和切割兩岸民眾聯繫,中共越是要與之進行堅持鬥爭。有關「推進兩岸經濟融合發展」的基礎上,增加了推進「兩岸社會融合」的新內容,這使兩岸的融合面大為擴展,不再僅僅侷限於經濟物質層面,而是擴展到包括文化思想、制度管理等內容在內的社會領域。

值得注意的是,總書記習近平在對台政策上表態不多,少數的幾次談話仍維持平和語調,沒有對蔡總統定性定調。俞正聲去年批判了「柔性台獨、文化台獨」,今年又提出了「變相台獨」,無論這是指誰,各種台獨越來越多,與中共宣傳對台政策成就總是矛盾的,可以確定的是政協主席俞正聲在兩岸關係上,扮演黑臉,殆無疑義。

國台辦扮演強硬派角色,過去八個月來沒有任何變化,甚至我方學者赴陸參訪時,中共無論是官員或是學者第一句話均強調:中共對台政策沒有改變,無論在十九大之前或之後,然後也幾乎不約而同地提及「九二共識」及其「核心意涵」方是兩岸重新交流的政治基礎所在。

不過,大部分涉台學者表示他們目前觀察認為,蔡英文政府目前並沒意願改變當前的對陸政策,或改變當前的兩岸關係型態,言下之意是蔡英文政府滿意於現在的兩岸情勢。因此,大陸方面對此也不急或不相應,甚或「不理會」台灣(政府),一方面似乎肯定蔡英文總統對兩岸關係的拿捏分寸,但另一方面又將所有目前兩岸關係的官方中斷壓力置於她一人身上。因此,中共目前的對台策略是框住「蔡英文政府」不能「獨」,全力拉攏台灣的民間社會;但中共內部似有不同意見。無論是我方學者去大陸所聽所聞,或是大陸學者來台表態,普遍均表達擔憂兩岸關係越走越僵,似不太贊成國台辦全面緊縮與封殺民進黨的方式來應對未來。

叁、東亞局勢變化對中國的影響

大陸學者在判斷「中國的外交形勢」時,用「北穩、南和、東緊、西動」來形容之,意思是北方穩定,南方和緩,東方緊張,西方變化。但本文認為,其實應該是「北穩、南動、東急、西緊」,這是指北方的中、俄關係穩定;南方的中、印關係及中國與東南亞關係發生變化;東方的朝鮮半島緊張局勢正處於臨界點上;西方新疆與中亞國家的「三股邪惡勢力」的串連處於緊繃的狀態。

進一步的看,中國目前陷入四海動盪的格局中,這是指中國周邊沿海包括黃海、東海、台海與南海爭議等問題,或是談判的和平機制停擺及不順暢,而讓區域的穩定局勢陷入高度的不確性,例如六方會談停開、中日會談滯礙與兩岸制度化協商管道停擺;或是衝突升高而陷入軍備競賽的螺旋中,例如北韓的一再試射飛彈、美國在南韓部署「薩德」系統(THAAD,終端高空防禦飛彈)、釣魚台的武裝對峙與南海各國的軍事整備等。

更重要的是,中、印之間的陸界衝突浮上檯面,有一特殊的意涵,眾所周知,從1979年中共進行改革開放,與之並行的是,中共開始進行陸地疆界的談判,無論是用甚麼方法,持平的說,中共解決了陸地疆界的紛爭,進而保障了改革開放經濟建設的發展。只要想想中共建國後,在週邊陸疆的韓戰、中蘇珍寶島戰爭、中印戰爭與中越戰爭,拖累中國現代化發展的代價,就知道陸疆的和平對中國有多重要。現在的情勢似乎改觀,中、印之間的陸界衝突不只是一個軍事對比的問題,而是發展的問題,何況後面還牽涉到全球的大國博弈。

前中共總書記江澤民曾經說過:「對美外交是重中之重」,中共判斷,無論是中國的週邊情勢或全球情勢,背後都有美國因素,且是最重要的變數。因此,穩定中美關係的大局,應該是習近平的政策優先選項。2016年12月2日,美國當選總統川普與台灣總統蔡英文通話,打破了美國近四十年來的對台政策慣例,應該是「川蔡通話」開啟了中共的「川普震盪」,中共官方的回應開始全力的對川普「淡化爭議、管控分歧、表達期望」,連帶也試圖避免把中、美爭議帶進兩岸關係。從2月10日的「川習通電」開始,中共就在營造「中、美穩定;中、美友好與中、美合作的形象」。

中共外交部長王毅期望:「中美關係不會走入『修昔底德陷阱』。當今世界事務已如此複雜多樣,不可能僅靠一個國家承擔提供所有國際公共產品的責任,唯有開展國際合作才是可行選擇,所以中美關係也不會面臨『金德爾伯格陷阱』。中方有信心通過與美方加強對話協作,避免重蹈歷史覆轍。

無奈,事與願違,「川習會」後,第一次中美外交安全對話零成果慘澹收場,第一次中美經濟貿易對話不歡而散,緊接著的「川習二會」,相信是中國外交上的心頭大患。

美、中關係方方面面,簡單的說,美國的全球戰略目標與中國崛起的趨勢,構成一對戰略性、結構性、利益性矛盾,集中體現為「七T二H」(Taiwan、Tibet、Trade、Tech、TMD、Terrorism、Treason、High Seas、Human Rights)的九大問題的衝突。今天只聚焦在中共對台政策中的美國因素問題,美國因素到底是中國統一的阻力?還是助力?這個問題一直是中共對台政策中最大的盲點。

傳統的中共對台政策把國家統一問題視為內政,當然不希望美國的干涉,1997年江澤民訪問美國時,改變了這個政策取向,轉而承認美國在兩岸關係中的影響力,並要求美國協助中國的統一。江澤民對美外交方針:「增加信任,減少麻煩,發展合作,不搞對抗」。2005年胡錦濤對美外交方針「加強對話,擴大共識,增進互信,深化合作,全面推進二十一世紀中美建設性合作關系」。

2009年「胡六點」重提久違的「統一是中國內部事務,不受任何外力干涉」,一改1997年之後中國「經美制台」的對台策略,甚至正式向美國喊話:「中國統一,不會損害任何國家的利益,只會促進亞太地區和世界繁榮穩定」。

2017年川習會,中共的定調重點是「互利合作,在相互尊重的基礎上管控分歧」,但是,習近平的對美外交16字方針尚未出現。而習如何定位美國因素到底是中國統一的阻力或是助力?也不清楚。

例如,2013年09月21中國外長王毅訪美表示,「多年來,台灣問題始終是中美關係中損害互信、干擾合作的一項負資產。如果美方能夠順應兩岸關係和平發展的大勢,切實理解和尊重中國反對分裂,致力於和平統一的努力,那麼台灣問題就會從中美關係的負資產變成正資產,從消極因素變成積極因素,就能為中美關係長期穩定發展提供保障,為中美開展全方位合作開闢前景。」

但須注意,2012年2月,國家副主席習近平訪美,提出中美軍事三大障礙,「美國對台軍售、美國軍機就近偵察以及美國對中的歧視性法律」,這應該是習近平對美外交的目標。但是,對習近平而言,今年最重要的政治議程,是保證十九大的順利舉行,為此主動安排「川習會」並對美讓步,為了保證「川習會」的和諧,中共自己都不願意讓台灣議題影響到中美關係的大局。但即使中美關係回到既有架構,中共還是非常憂慮對台軍售與南海議題上,美國態度轉趨強硬。中共須應付川普帶來的新問題與不確定性。就兩岸關係的美國因素而言,未來中共關注重點將是美國的對台軍售、美台官方關係與軍事關係的發展。

肆、中共十九大的問題

中共的十九大即將召開,國內外都聚焦在總書記習進平是否能夠鞏固權力。目前看來,習近平的權力尚未鞏固,或是最低限度,尚未鞏固到習近平理想的狀態。關於習近平權力是否鞏固的問題,可以從兩個層面來看:第一個層面、從職務優勢來看,總書記握有政策、人事與意識型態的主導權,就此而言,如同學者所言,習掌控大局;第二個層面,如果權力鞏固指的是擁有一言九鼎、一錘定音的地位,那麼顯然,習近平尚未有此威權。無疑的,在中共黨史上,習近平是掌握最多權位的第一人,但這究竟意味著他的權力鞏固?還是權力脆弱?這是一種邏輯上的矛盾,若習全力鞏固,他為什麼還要從「習核心」追求「習思想」進而「習主席」?

習近平上臺已經五年,面對中國大陸千頭萬緒的經濟與社會問題,然而習近平執政的主軸卻是「搞政治」(反腐敗)、樹立「習核心」,而習近平執政五年的主要政績即為完成「十三把刀」,這是指習自己史無前例的身兼了十三個職位:總書記、國家主席、中央軍委主席、中央外事工作領導小組、對台工作領導小組的組長之外,還自創並兼任中共全面深化改革領導小組、中央網路安全和資訊化領導小組、中央財經領導小組、深化軍改領導小組、中央統戰工作領導小組組長、國家安全委員會主席與軍委聯指總指揮、中央軍民融合發展委員會主任。

個人認為,習近平權力布局的最大挑戰,來自於在中共目前的權力結構中,「習派」的人太少了。

首先,現任政治局委員中,按照年齡仍有資格入常,由小到大分別為:李源潮、許其亮(軍)、孫春蘭(女)、栗戰書、劉奇葆、張春賢、韓正、王滬寧、汪洋、孫政才、胡春華、趙樂際。亦即如要照年齡畫線,維持常委七人,就要從這十二人中選出五人,如果要考慮隔代接班,就必須納入年紀最小的胡、孫兩人,習近平只剩三個常委的選擇。此外,十八屆政治局將有十一人屆齡退休,未來須補缺十一人。

顯然,這十二個有資格進入中央政治局常委會的政治局委員,以及有機會進入政治局委員的現任中央委員裡,習近平所喜歡的人太少,或是只有栗戰書一人是「習派」,因此,習近平必須想方設法拉下某些政治局委員,讓習所喜歡的人能夠快點從中央委員升至政治局委員,甚至能夠入常,從這樣看,習近平的時間已經非常緊迫。扣掉孫政才,有資格進入常委會的還有十人,除了栗戰書之外,還有九個人不是「習派」,即便蔡奇、陳敏爾取代另兩人順利進入政治局,但要再跳上政治局常委的難度很高,更別提376名中共中央委員與候補委員中,「習派」的人更少。

其次,不是把人調進去,那個地方就算是你的地盤,中共的「條條與塊塊」,無論是中央部門或是地方省分,每一個政治地盤都是一種派系結構,下面還有一大堆的副部長、副市長、秘書長與副祕書長等等,一把手進去後,順利的話也要兩年才轉的動那個地盤。

更重要的是,由於習近平上任後才開始找自己的班底,因此所謂的「習派」是指舊識或同學同鄉、「閩江舊部」、「之江新軍」與「浦江舊部」,乃至於「神秘舊部」、「歸順」、「打進習朋友圈」、「被習賞識」的人等,都是從習近平個人在各地的從政經驗發展而來。問題就在,這些臨時湊合出來的團隊能否信任?

例如,去年新上任的天津市委書記李鴻忠,據說被拔擢的理由是:中共十八大以來,第一個公開將習近平稱為「習核心」的省委書記。這個理由也太廉價了。

習自己就曾親口說:「黨內存在野心家、陰謀家…『兩面人』的問題。很會偽裝,喜歡表演作秀,表裡不一、欺上瞞下,說一套、做一套,台上一套、台下一套,當面一套、背後一套」。習說這段話的意思,就是指中共黨內有人表面是服從習近平,但所作所為都是「打著習近平名號反習近平」。

就十九大的政治局常委會而言,「習派」的人數不夠填補空缺,該怎麼辦?除了破格提拔之外,還有三種考慮方式:一是留任王岐山;二是減少常委會人數為五人(一與二可以同時並存);三是廢除常委制,恢復黨主席制。第一,留任王岐山的機率不高,王論輩分與資歷,是習近平的盟友與長輩,不是「習派」。現在,中紀委已經是「第二個黨中央」「欽差大臣兼東廠總督」,再讓王歧山延任,無論擺在哪個位置,他肯定比周永康的政治能量還要大。何況還有郭文貴事件的衝擊。

第二,會不會減少常委會人數呢?這個可能性是存在的,中共黨史上是有五人的前例,但若是五人,則不會有培養第六代接班人的空間存在,這對習近平是好是壞,還很難說。就看這次北戴河會議,中共的領導階層如何決定,按照往例,北戴河會議將討論接班的規則,而不討論人選的問題,是「少進多出」降至五人,還是「少進少出」的留任若干人維持七名,或是「多進多出」五人下五人上維持七名?我們拭目以待!

第三、廢除常委制,恢復黨主席制。對習近平而言,難度最高,可能性最低,因為這是推翻中共整體為了「撥亂反正」文化大革命所訂下的「祖宗家法」,換言之,就是推翻鄧小平第二代人的政治遺產。

預測中共高層政治人事,對每一個從是中國研究的人來說,本來就是一件非常困難的事情,再加上過去近五年習近平主政下,對中共政治運作所做的變革,事實上已經對研究中共人事變遷的學者造成更嚴苛的挑戰,過去的研究成果未來還能不能用、要如何用?是現在擺在學者面前的大課題。

伍、結論

從兩岸關係本身來看,今年3、4、5、6月份是最緊繃的時期,歷經李明哲事件、拒絕台灣參加世衛大會會議、要求我駐外使館遷館或關館、巴拿馬斷交等,但從7月至今,兩岸關係相對平穩,一方面蔡總統於8月8日遠景基金會舉辦的「2017亞太安全對話」致詞時,特別向中國喊話,強調政府維持兩岸現狀的決心,但這無法由單方做到,需要兩岸雙方共同努力,也表達台灣將持續積極協助維護亞太區域安全及和平的決心。另一方面,北京對台動作與表態也處於相對冷靜的階段,估計這是進入十九大的敏感與謹慎的反應。

其次,從東亞局勢來看,前述的四海動盪的格局不但沒有改變,隨著北韓第六度的核試爆,朝鮮半島的局勢正達到中國外交部所說的「臨界點」;而美國國防部已經公布今年對南海自由航行的時程表,顯示,南海緊張情勢也會升溫,而對中國來說,即將到來十一月份的「川習二會」,才是重大的外交挑戰,何況伴隨著APEC領袖會議的「安習會」,中、日關係也面臨轉折點。

最後,針對十九大對兩岸關係的影響,第一,習近平無論權力鞏固到什麼階段,都不會直接衝擊兩岸關係;第二,十九大後,中共對台工作小組副組長俞振聲與國台辦主任張志軍都會下台,這兩位是過去兩年扮演對台政策強硬派的代表。在中共對台工作體系中兩個重要職務會有新人取代,目前無法判斷誰將接任,但可以確定,新人一定會有新思想與新作為,但無法肯定是往緩和或是緊繃的方向發展,必須看十九大政治報告之後,才能判斷。

Share.