亞洲的霸權、結盟與權力移轉:中國崛起、美國「重返」與台灣的抉擇

譚慎格(John J. Tkacik)
前美國傳統基金會研究員
前美國國務院情報研究局中國研究中心主任

東亞及西太平洋地區正面臨「權力的轉移」(power transition)。美國扮演支配力強大的維持現狀國家,中國則擔任一個對抗支配強權的挑戰者。

美國採取「重返」姿態來應對中國的挑戰。而相較於增加原有的國防預算與人力,美國的「重返」傾向於將伊拉克及阿富汗的預算及人力資源,藉由再分配的方式移轉至太平洋地區。除此之外,「空海一體戰」的新概念讓五角大廈將過去著重於中東地區地面部隊的金錢及人力再分配至著重空海戰的(以及科技密集的)太平洋海上威脅。然而,無論如何,在蕭條的經濟及「對戰爭感到疲乏」的全體選民(似乎更關心於經濟而非全球危機)的壓力下,華府仍必須面對嚴厲的財政限制。

的確,美國、日本、澳洲及其他亞洲民主國家應對這次「權力轉移」的能力將會取決於他們抗衡中國崛起的聯合軍力、經濟及工業強度。對我而言,攸關美國「重返」最終是成功還是失敗的關鍵,明顯取決於美國與其盟國及夥伴國在亞太區域採取一致性抗衡戰略與共同實行抗衡戰略的能力。在這當中,台灣的角色是至關重要的。台灣未來會選擇加入民主連線,還是選擇加入中國,將可能決定最終的結果。

在今天早上,我希望檢證中國在亞洲追求「霸權」的本質,以及美國「重返亞洲」的「抗衡」特質。並且檢驗台灣的可能角色-亞洲民主國的「抗衡者」還是中國的「扈從者」。

權力轉移理論與中國

根據權力轉移理論,綜觀歷史,當一個不滿現狀的崛起國家(rising power)的實力已經達到支配強權的綜合國力8成時,這個不滿現狀的崛起國家便可能會使用武力來滿足自身需求。從過往歷史來看,此不滿現狀的崛起國家也會設計用來追求本身需求的「戰略」。通常(但並非總是),挑戰者會尋求霸權地位,而挑戰者針對追求霸權地位所設計的戰略往往包含經濟、工業、貿易、財政、社會、資訊/媒體、文化、宣傳及建立封鎖等各種面向,來支撐挑戰者成為一個具強大支配力的軍事強權。另一方面,維持現狀國家(status quo power)通常會藉由組織或強化同盟關係來抗衡(balance)崛起中國家,以避免挑戰者最終引發武力衝突。

在上個世紀,美國取得霸權地位並於90年代爬到世界頂點,到達所謂的「單極時刻」(unipolar moment)。雖然美國於二戰時期被迫承擔霸權地位,但在冷戰時期,美國的「戰略」(若我們將它稱為戰略的話)是種圍堵政策(containment)而非企圖追求全球霸權的謀略。美國冷戰時期的戰略是種「抗衡」戰略,其重點置於如何避免蘇聯在歐亞大陸取得霸權地位,並且阻止蘇聯的影響力擴展至整個世界。

當抗衡國家沒有發覺或不相信敵方擁有追求霸權的企圖心時,「抗衡」在面對「霸權」時便會出現致命的缺陷。對於這點,中國的當代領導人能夠理解,這幾乎是一種直覺性的本能。然而,美國領導人從來不特別喜愛什麼政策,但卻獨鍾於「抗衡」戰略,因此現在的國際環境正處於危機爆發點上。崛起中的強權-中國,已經到達假定的目標,亦即支配強權的經濟及軍事綜合實力的80%,並在不依賴任何軍事同盟或承諾之下持續擴充中國在目前國際關係體系下的現存結構。

中國的霸權戰略的源流之深可比擬中國精深博遠的文化傳統。回顧中國的戰國時代,中國內部各個小國藉由「合縱連橫」的結盟方式相互競爭。維持現狀的小國藉由「合縱」的方式「抗衡」更強大的對手。另一方面,崛起強國「秦」則全心投入長達數十年的「權力轉移」,藉由加強內在經濟及軍事實力以及與其他小國的「連橫」,追求縱橫中國本土的霸權。我認為由於小國對於過去周朝或周朝以前的王朝霸權體系的記憶已逐漸模糊,導致小國「合縱」的戰略目標僅僅限於抗衡強鄰而已。秦國,另一方面,追求的是大統一的帝國。聖母大學教授許田波教授相信秦國對於霸權的追求帶來戰略的一致性,相對的,採取「合縱」的小國們就只是種被動的反應而已。

由於秦國追求的是霸權而並非抗衡,因此秦國沒有依賴盟友以取得勝利的意願,也不願與其他國家共同分享中國中央國家體系之內的權力。相反的,秦國在「富國強兵」的戰略下專注於提升自我內在力量。因此根據此戰略而來的觀點,就是秦國西北邊界區域必須率先強化國家力量,從改善國內肌弱體質開始,進而增強其軍事力量。同樣的道理,大約過去十年前中華人民共和國也開始致力於「富國強兵」,並將其視為擴張行為的組織原則。

中華人民共和國時期,周恩來與鄧小平致力於中國的「四大現代化」-農業、工業、科學及科技,最終目標則為軍事的現代化。周恩來與鄧小平的現代化理念也反映於後續的戰略。首先,中國先達成農業現代化,接著進行工業現代化,之後再完成科學及科技的現代化。目前中國已經抵達現代化的終點站-軍事現代化。

許多美國及歐洲的外交政策分析者相信中國不會尋求霸權,而只是成為一個非軍事化的強大國家,進而提升中國在國際事務的影響力。某些政策制定者可能察覺到中國霸權戰略的證據,只是單純無法相信而已。其他西方的分析者則擔憂中國的所作所為,事實上,就是在追求霸權。

雖然,自從1999年以來,中國軍事理論家便已經規劃出中國總體霸權戰略的粗略藍圖。但中國的國際關係學者在國外的文章則主張中國的目標只是初步且有限的。

理所當然的,我認為中國的確具有「戰略」,並且,以下闡述美國偉大哲學家皮肯斯(T. Boone Pickens)的話:「孩子,一個擁有戰略的蠢蛋能夠擊敗一個沒有戰略的天才(Son, a fool with a strategy can beat a genius with no strategy)。」而正如孫子所指出的(故上兵伐謀),一個擁有戰略的行為者,能夠處心積慮地不讓他的對手察覺,以免讓遭到對手「從中破壞」。

近代歷史上的「權力轉移」往往都會造成大規模戰爭的爆發。到目前為止的歐洲國家體系中,在耗費龐大的經濟與社會成本之下,占據優勢的「抗衡」國家與同盟國在對抗崛起中的「霸權」國時往往能佔得上風。例如:維也納會議的成員戰勝了拿破崙帝國;協約國於一戰戰勝德意志帝國;同盟國於二戰戰勝德國納粹;美國於二戰戰勝日本。日本於1895年擊敗中國並於1905年擊退俄羅斯,使日本成為亞洲主要強權長達約50年之久,但當時日本的權力仍然大致受限於其他世界主要強權。而最終日本追求區域霸權地位的結果導致了1937年太平洋戰爭的爆發。這本身就是「權力轉移」。

21世紀的中國是個崛起中的國家,美國則是傾向維持現狀的國家。中國領導人意圖藉由取代美國在亞太地區的支配地位(假設美國已不具全球主宰力),鞏固中國共產黨在國內與國際間的政權合法性。中國領導人相信這樣的結果,勢必能夠宣揚「具有中國特色的社會主義」的卓越優勢。

在今早演講主題中,我認為中國領導人選擇孫子的戰爭藝術作為中國主要的戰略藍圖。「上兵伐謀,其次伐交」。這句話的傳統意涵為前者優於後者,但在我的認知裡,孫子也可能表示著:「一旦敵方的計畫遭到阻礙,接著便要破壞敵方的同盟關係。」中國在進行阻礙美國的「計畫」時將會非常順利,因為美國根本沒有任何計畫。但美國確實有東亞的同盟國與安全夥伴。目前中國的戰略明顯地是破壞美國在亞洲的同盟關係,而台灣正是美國其中一個安全夥伴。

中國已達美國綜合國力的80%

我認為中國已經高達美國綜合國力的80%,並相信這樣的說法並不會引起太過強烈的反彈。首先,中國已經是世界是最大的工業國家與資源消耗者(在某些案例,例如鋼鐵製造,中國甚至控制全球大多數的生產量。)除此之外,中國也是世界上數一數二的貿易大國,且若以購買力平價(purchasing power parity, PPP)來計算的話,中國今年度的國內生產總值(GDP)是超越美國的。此 外。若按照PPP的計算方式,中國過去幾年的年度國防費用已與美國的國防費用處於同一個數量級(order of magnitude)。可以肯定的是,若中國將中央軍事委員會指揮下的國內安全武力支出算進去的話,中國的軍事成本甚至可能會超越美國。海軍方面,中國人民解放軍海軍(PLAN)正建立一支艦隊,其數量已經超越美國海軍於西太平的佈署。中國逐漸改善的太空戰與資訊戰能力已可以與美國一爭高下。中國的地面戰力是全世界規模最大的,裝備也是世界頂尖的。中國的核武廠是當今最現代化的且正持續發展中。美國太平洋司令部司令洛克利爾(Samuel J. Locklear)海軍上將曾於今年一月這麼表示:「這個房間的大多數人正享受的美國過去以來一直擁有支配優勢,但這種支配優勢正在消失中。這是無庸置疑的。」

理所當然的,中國人可能會說,「綜合國力」(comprehensive power)本質是如何運用「綜合國力」。日本與歐盟也都擁有強大的綜合國力,包括:經濟生產、貿易與人口規模、全球投資、外交影響力以及軍事力量。然而,日本與歐盟並沒有運用綜合國力來進行民族主義式的擴張。舉例來說,直到21世紀,台灣一直是中國民族統一主義(irredentism)的唯一主要目標。還包括與越南的偶發衝突(1979年與1988年)與對印度及菲律賓宣稱具有主權的南海地區的突襲。自從邁入21世紀以後,中國的「綜合國力」便成為一種令人不安的侵略方式,用來對抗中國的鄰近國家。中國很清楚,侵略的目的是為了藉由威嚇來迫使中國鄰近國家在領土問題上讓步,並使中國獲得區域霸權地位。

自從2001年4月1日爆發中國戰鬥機與美方偵察機相撞事件後(距離海南島約65英里),中國逐漸地展現本身的軍事與海軍力量來對抗美國、日本及印度。普遍而言,當美國全心全力投入伊拉克及阿富汗問題,或者是其他次要問題(例如北韓與伊朗的核武發展)時,美國也不忘警惕著中國軍力擴張的現狀。在這些事件中,從事後諸葛來看的話,由於華府對北京有意願共同合作處理這些危機事件產生誤解,導致美國在應對這些事件上相當吃力──但願美國選擇的合作對象是台灣。華府採取「建設性的交往(constructive engagement)」(柯林頓總統)或者是「坦承(candid)、建設性(constructive)與合作的(cooperative)關係」(小布希總統)的立場來處理中美關係,明顯地相信若美國願意在台灣政策上讓步,將會促使北京在「全球反恐戰爭」與核武擴散等議題上做出實質的貢獻。

綜觀21世紀的最初十年,華府的政策制訂者也說服自己,「建設性的交往」會促進中國在非安全領域上的合作,例如氣候變遷與其他環境危機、跨國組織性犯罪及2008年的全球金融危機。再一次的聲明,若從事後諸葛來看的話,北京當局在這些領域上的戰略目標明顯與美國的戰略目標完全相反。五角大廈對於中國目的評估便沒有如此樂觀。

舉例來說,2008年的7月16日,當時擔任美國太平洋司令部司令的美國海軍上將基廷(Timothy Keating)對華盛頓智庫的聽眾闡述他幾個月前於檀香山與中國「二星」上將的對話。當時中國上將表示:

「當我們中國建造屬於我們自己的航母時,夏威夷以東的部分是你們,夏威夷以西的部分則是屬於我們中國與我們的航母。我們井水不犯河水。我們會你來我往地共享資訊,但我們會幫你處理西太平洋的麻煩。」

當時我在現場,且我記得聽眾席上充斥著忐忑不安的笑聲。其實中國上將有這樣的想法並不讓人意外,令人意外的是他用言語表達出來這樣的想法。這位中國上將的可笑建議讓他的美國主人印象深刻,基廷上將在當年至少三次提到這個故事。其中一次包括參議院軍事委員會上的證詞敘述。

2009年尾聲,美國外交官員這才真正了解事情的真相,美中在全球事務的實際緊張情勢也變的更為清晰明朗。2009年11月17日,美國總統歐巴馬拜訪北京並且屈服於他與中方代表胡錦濤之間的「聯合聲明」。在這個聯合聲明中,美國接受所有中國的要求──在提到中國對台灣的主張之後,聯合聲明其中一個段落表示:「互相尊重彼此的主權和領土完整性…雙方一致認為,尊重彼此核心利益對確保中美關係穩定發展極端重要…在相互尊重管轄權和利益的基礎上妥善處理海上安全問題。」歐巴馬相信透過中美之間的聯合聲明將會降低中國對美國意圖的疑心。相反地,不到一個月,歐巴馬總統於丹麥的氣候變遷會議(哥本哈根氣候變遷會議)上慘遭中國羞辱,明顯地,這也讓歐巴馬重新評估自己的美中戰略。

「海空一體戰」及「重返」亞洲

2010年發生中國與美國海軍船艦在南海的激烈衝突以及與日本船艦在東海的相撞事件(導致中國暫時禁止出口稀土金屬至日本)。2011年美國重新認識到亞洲的重要性,從廣泛的歷史角度來看的話,亞洲對美國全球利益的重要性更甚於阿富汗與伊拉克,而中國正是這些利益的明顯威脅。因此中國在東亞與太平洋採取「反介入及區域封鎖」(anti-access/area-denial, A2/AD)的明顯戰略,刺激美國國防部策訂應對措施──「空海一體戰」(AirSea Battle)。「空海一體戰」並非是一種戰略,而僅僅是一種美國國防部所提出的組織原則,用來表示以阿富汗為主的預算考量已成過去,未來將要大幅度地削減投入地面武力的預算。空海一體戰假設美軍在太平洋的優勢不需要靠地面部隊來維持,因為亞太區域的美國盟友想必會運用自己的地面部隊來保衛自己的利益。因此相對地,美國會運用空中/海上的科技及武器優勢,在西太平洋及東亞的主要海上及島嶼地區支援區域同盟的地面部隊。

有很多名稱用來形容美國「重新認識」亞洲對美國家利益的重要性,例如「重返亞洲」(Pivot to Asia)與「重返太平洋」(Pivot to the Pacific),或者更為簡單的「再平衡」(Rebalancing)。然而在「轉向」(pivot)的概念下,「重返亞洲」(由前國務卿希拉蕊(Hillary R. Clinton)所創)是最適合用來解釋美國政策轉向的詞彙。「重返亞洲」成為國務院外交政策暨「戰略」的重要標語,並可以用來補充六角大廈的「空海一體戰」。

因此,至少華府踏出了第一步,若以醫療成癮患者的「12項計畫」 (Twelve Step Program)作為譬喻的話,華府至少「坦率承認自己有問題」。

然而不論是「空海一體戰」或者是自吹自擂的「重返亞洲」都不是任何人眼中的「戰略」。關於「空海一體戰」以及「重返亞洲」,無論是華府的外交政策或國防決策團體,或者是國會內部,都不清楚上述這兩個概念如何該運用於「中國崛起」的現實情境。

開始思考中國追求霸權的其中一個方法,就是探討中國如何在失去台灣的情況下追尋霸權。不需要過度精細複雜的分析我們就能得到下述結論──若台灣不在美國「轉向」的一環,那麼「重返亞洲」將會無法發揮任何效用。

台灣在「重返亞洲」的地位

這場會議的其他發表人曾經談過台灣經濟在東亞的重要性,但我也必須強調台灣在東亞及西太平洋的地緣位置。台灣的地緣位置是重要的,可以用來抗衡美國、亞洲民主國家(在這個案例中,包括越南)可能會使用的戰略。

台灣位於東亞「第一島鏈」的中間位置,麥克阿瑟(Douglas MacArthur)將軍曾經著名地表示台灣是「美洲地區以及亞太地區所有自由島嶼的保護盾。」麥克阿瑟這麼解釋:「藉由第一島鏈我們可以掌握從海參崴至新加坡每個亞洲港口的海上及空中支配權…並且將任何不友善的舉動阻擋在外。」

麥克阿瑟更進一步地表示,1950-1953年的韓戰爆發時台灣便位於「第一島鏈」之中,因此:

對於敵對勢力手中的台灣,可以將其比喻為一艘永不沉沒的航空母艦與潛艇勤務艦,完善的地緣位置讓台灣可以完成攻擊型戰略並且可以運用沖繩及菲律賓的同盟軍擊退對方的防禦或反攻擊行動。

尤有甚者,麥克阿瑟警告「這艘永不沉沒的航母/潛艇勤務艦可能會威脅到從南方而來的整個海上交通,並且具備封鎖西太平洋所有海上通道的能力。」事實上,在1951年5月的議會告別致詞中,年邁的麥克阿瑟仍不斷反覆強調這個重點。他表示:「從過去以來,我便一直強烈建議,基於軍事上的急迫性,台灣絕不應該置於中國的控制之下。」從之後的艾森豪、甘迺迪以及詹森的執政時期來看,台灣的確被納入美國在西太平洋的海上防禦體系之內,主要原因就是台灣位於台灣海峽的地緣位置會同時影響空中與海上商船交通。

然而,台灣海峽不是台灣地緣政治唯一重要的海上通道。在同樣重要的南海,台灣兩個末端小島也成為相當重要的守備駐軍-北邊的東沙群島及南邊的太平島。

在邁向2020年的今日,美國與其主要的太平洋盟友──日本,發現台灣正被中國安全傘冷酷無情的併吞中。台灣與中國不再於南海或台灣海峽上相互挑戰,台灣總統馬英九的博士論文指出:

自從中華民國與中華人民共和國成為一國之內的內部關係時(not foreign states inter se),台灣海峽便不需要任何國際劃界。因此或許沒有適用國際法的空間。

21世紀台灣在西太平洋的海上角色取決於中國的地緣政治意圖。根據歷史上的偶然,台灣的海洋主張根本上等同於中國的海洋主張,而非「台灣」過去傳統的主張。令人頭痛的是,中國過去有關南海的領土主張,台灣實際上似乎站在支持的立場。

中國媒體於1974年及2006年的報導曾經指出,台灣的「中華民國」政府過去曾開放台灣海峽來幫助運輸中國人民解放軍海軍的軍艦,以支援中國攻擊西沙群島的南越軍隊。14年後的1988年3月,歷史再度重演。同樣來自中國媒體的報導指出,解放軍海軍船艦可能駐紮於台灣太平島附近的南沙群島將近一個禮拜,為的是在與越南共產黨軍的赤瓜礁(Johnson South Reef)之戰中獲得食物的補給。台灣當時的國防部長鄭為元可能曾經公開宣稱:「若有其他戰爭發生(於南沙群島),我國國軍將會幫助人民解放軍抵抗敵軍。」之後,同樣的場景再度發生,1993年左右,中華民國的軍事官員曾表示未來將不排除與中國的合作,共同「發展及管理」南沙群島。

在以這個假設為前提下,中國媒體於2006年抨擊台灣前總統陳水扁「拋棄雙方心照不宣的相互理解」,也就是違背過去台灣保護中國在南沙群島主權的立場。陳水扁在沒有諮詢北京的情況下,擅自於太平島建造現代化機場。越南同樣批評台灣在太平島建立新機場的舉動。而且不只越南宣稱具有太平島的主權,菲律賓也同樣主張具有太平島以北及以東諸小島的主權。

然而,對於下述兩種選擇,越南與菲律賓皆無法評估孰優孰劣。一種是默認台灣將太平島的管轄權交給中國;另一種則是鼓勵台灣在南海堅持扮演好國際行為者的角色,並期望未來能夠獨立地與台灣共同做出更為合理的處理方式,而非選擇面對北京與台北的共同體。由於越南與菲律賓無法分辨劣幣,因而正付出代價。

中國迅速地強化其在南海的戰略存在感。2008年期間,擔任中國海軍東海艦隊副司令員的海軍上將張華臣解釋說:「在國家經濟利益況擴張之下,海軍希望更為完善地保衛國家的運輸路線以及我們主要海上通道的安全。」一個退休的解放軍將軍更坦率地表示:「我們在過去決定沉默處理與鄰國之間的領土爭議,那是因為我們的海軍還沒有辦法保護我們的經濟領域,但現在我們的海軍已經具備承擔這樣風險的能力。」

在這些領土事件,美國揚言宣稱對於中國(與台灣)對南海及東海地區的海權主張的正當性不表示任何意見。(儘管事實上美國曾經在1945年日本宣佈投降後合法地佔據了釣魚台列島,並依據1951年的『舊金山條約』治理釣魚台列島。隨後在1972年的『沖繩返還協定下』合法歸還釣魚台列島於日本。)美國對中國海上的主張只有一個要求,意即南海、東海及台灣海峽的「和平解決」以及「航行自由」。

然而,自2001年4月1日發生「中美撞機事件」之後,解放軍海軍便成為美國海軍在相關領域行動的不穩定因素。美國採取低姿態應對大部分的衝突事件。2001年9月11日,紐約與華盛頓受到恐怖攻擊,隨後美國進行「全球反恐戰爭」與伊拉克及阿富汗戰爭,讓華府不願大肆宣傳中國與美國之間嚴重的戰略失和。小布希團隊則是選擇掩飾美中之間的問題,並營造出美中友好合作的外在形象。

中國與美國的「核心利益」

即便如此,華府逐漸察覺到北京試圖成為亞太地區主要海上強權的意圖,並擔心中國將美國視為介入中國歷史勢力範圍的干擾者。作為合理化中國好戰新形象的藉口,中國也抗辯其在南海地區具有所謂的「核心利益」(core interests)。2010年3月,根據《華盛頓郵報》的報導,中國當時的外交部部長助理崔天凱向兩位美國高階官員解釋中國對南海權利的主張等同於中國對西藏及台灣的主權主張。根據報導,這是中國首次將南海定義為中國安全的核心,就像台灣一樣。之後中國外交官員也繼續向更資深的美國官員(及東南亞官員)聲明中國的「南海核心利益說」。隨後中國國家安全領域相關的學者也在透過官方媒體表示:「藉由將南海納入中國的核心利益,中國展現保障自身海洋資源與戰略海域的決心。」

上述或其他的種種事件象徵中國佔有南海領域的姿態,而這樣的姿態不僅是南海領域國家,也是美國所難以忍受的。

就算不是戰略計畫的關注重點,台灣確實仍是美國考量的重心。在2010年6月5日的年度新加坡亞洲安全高峰會(及著名的「香格里拉對話」)中,當時的美國國防部蓋茨(Robert Gates)反駁中國的「核心利益」說,並表示:「美國政府一直以來都相信台灣問題的和平及非強制的解決方式,是美國永恆不變的國家利益,也是維護亞洲整體安全的重要關鍵。」

另一方面,美國其他資深政府官員也開始闡述美國在南海的「國家利益」(national interests)。2010年7月23日於河內舉辦「東協區域論壇」(ARF)中,美國當時的國務卿希拉蕊認為對於南海各個爭議小島的權利主張,應建立各爭議國家(包括中國)必須遵守的國際規範,並配合過去解決這些爭議的國際程序。希拉蕊主張:「南海的航行自由、亞洲海洋共同資源的開放通路、對國際法的尊重等,皆為美國的國家利益。」中國的外交部長隨即表示美國的立場是一種對中國的「攻擊」,美國藉由這些沒人相信的妄言營造出中國威脅南海區域和平及穩定的假象。

因此台北當局在美中衝突中再三支持北京的舉動,帶給華府很大的震驚。2012年6月,中國國務院正式合併整個南海區域為海南省政府管轄下的三沙市,包含西沙群島、南沙群島與中沙群島。三沙市的管轄權為超過2百萬平方公里的南海領域。2013年11月,海南省政府正式發布漁業相關「辦法」,要求「所有外國漁船進入海南省管轄海域進行漁業生產或漁業資源調查活動,應經由國務院有關主管部門批准。」而台灣選擇加入戰場,並清楚地表達本身立場:「西沙群島是中國的。」

在東海也是類似的情況,台灣也為中國在日本海域的領土主張帶來堅固的支持。中國向東南亞國家展現中國對自身力量的信心,相信中國有能力在挑戰東北亞巨人──日本的同時,也對鄰近東南亞諸國進行威嚇。台灣在這當中也擔任扶持的角色。當北京於2012年升高釣魚台列島的緊張情勢時,台北與北京共同對抗日本的發展也帶給華府很大的困擾。

一年前的2013年9月,日本的空中自衛隊不定期地記錄到攔截機對中國戰鬥機侵略日本領空的監控,包括至少兩架解放軍空軍的H6長距離轟炸機。2013年10月底,中國轟炸機連續好幾天經過日本沖繩至宮古群島之間的防空識別區(Air Defense Identification Zone, ADIZ)。日本空中自衛隊「緊急起飛」(scrambles)的頻率從6月的15次大幅提升至9月中的69次。2013年8月30日,日本防衛省大臣小野寺五典宣布防衛省已花費22年尋求日本防衛力量的極度擴大,以試圖對抗中國更為武斷的軍事立場。日本對中國驚人數目的侵略的回應與中國逐漸提升的軍事侵略性相互呼應,且目前沒有任何跡象顯示,何處才是最後的終點。

在這當中,美國「重返亞洲」似乎是對中國武力炫耀的合理反應。然而,美國的「重返」理應是美國與亞洲夥伴間堅固的鼓舞力量以及軍事/海軍合作關係,但台灣卻不是美國「重返亞洲」的一份子(也不是空海一體戰的一份子)。台灣明顯缺席美國的「重返亞洲」。儘管事實上幾乎沒有任何計算數據顯示華府有承擔摒棄亞洲安全夥伴風險的能力,更不用說如此重要的台灣。

台灣潛在的南海專屬經濟區(EEZ)

華府沒有將台灣納入美國「重返亞洲」的一環是令人困惑的,尤其台灣管轄下的南海領土是國際法定義下的真正「小島」,不像南沙群島的其他土地。『聯合國海洋法公約』(United Nations Convention on Law of the Sea, UNCLOS)第121條「島嶼制度」規定,「島嶼的專屬經濟區及大陸棚按照本公約適用於其他陸地領土規定」,但也表示「不能維持人類居住或本身經濟生活的岩礁不應有專屬經濟區或大陸棚。」太平島與東沙群島皆擁有天然新鮮的水資源。的確,太平島顯然是西沙群島唯一有天然新鮮水資源的小島。這些小島理論上擁有200哩的專屬經濟區,包含將近12.5萬平方海哩的海平面區域,而這些專屬經濟區與其他沿海國家及中國的主張相互重疊,因此針對這些專屬經濟區的劃界,勢必會以非和平手段進行協商或加以解決。

案例研究:東沙群島的專屬經濟區

正常來說,中國默認台灣對這些小島的專屬經濟區的管轄權,只要台北當局認為台灣(與這些小島)是「中國的一部分」。但中國卻厚臉皮地於2009年4月提出前所未見的主張。當時的中國外交部部長正式向美國大使館抱怨美國在台灣東沙群島附近的科學研究。美國國家科學基金會(National Science Foundation)的研究船「藍賽斯號」(R/V Marcus Langseth)(由哥倫比亞大學的拉蒙多爾地地球觀測站(Lamont-Doherty Earth Observatory)所操控)當時在台北當局的完整授權下,於東沙群島附近進行海嘯檢測。

儘管如此,中國外交部表示「藍賽斯號」是在「中國海域」內進行科學研究,並且沒有取得中國國家海洋局正式的許可。隨後一艘中國國家海洋局的船隻命令「藍賽斯號」離開「中國」海域。美國駐北京大使館在國務院的指示下主張「藍賽斯號」不在「美方認為是中國專屬經濟區」的區域進行科學任務,但中國外交部部長仍是表示:「誠摯地希望美國所謂的「中國專屬經濟區」與中國所認知的部分是相同的。」北京當局,無庸置疑的推測美國勢必私底下承認中國對東沙群島的主權主張,因為東沙群島唯二的主權主張者為中國與台灣,而其他可能的主張者就只剩美國而已。

根據美國國務院的資料,美國「為回應中華人民共和國的舉止,藍賽斯號最後更改路線並向東方往菲律賓的方向前進。」國務院甚至通知美國駐北京大使館,表示:「國家科學基金會打算指揮藍賽斯號避免在北京最近發表主張的領域(東沙群島的專屬經濟區)內進行科學任務。」華府似乎希望整個事件就這麼結束就算了。中國外交部則加強對藍賽斯號科學任務的批評抱怨,並將這股怨氣延續至2009年4月1日的倫敦G-20會議。在歐巴馬總統與胡錦濤主席的會面中,中國明顯試圖對美國政府施加壓力,要求美國限制在西太平洋的探測活動。另一方面,沒有任何跡象顯示美國國務院強烈主張美國船隻出現於台灣的管理海域是不需要中華人民共和國同意的。

2009年的4年前,台灣在與中國處理東沙群島的漁業及環境掠奪相關事務時曾尋求美國的幫助,但美國國務院則明顯有所顧忌。在欠缺美國的精神支持下,台灣的海巡署署長悲憤地表示:「中國在爭議南海地區的探索已有效將台灣執行專屬經濟區的能力排除在外。」美國在台協會(AIT)責備台灣海巡署與「中國探測船」於東沙群島附近的衝突,顯然是針對台灣政府內各部門的協調失衡與人員衝突,而非針對中國對台灣專屬經濟區更侵略的主權主張。

從事後來看,華府的被動似乎是種「雙避焦慮」(avoidance-avoidance anxiety),與其面對中國的行為,美國政府還更傾向於縮小台灣的擔憂。美國冷漠對待2005年台灣於東沙群島的問題加上事後將這些問題歸咎於台灣的態度,極有可能讓中國認為美國在面對中國未來於南海更侵略式的行為時,會傾向迴避而不是正面衝突。

台灣確保專屬經濟區的能力

儘管如此,台灣潛在的沿岸專屬經濟區是其在南海地區的重要管轄權,從該地區的地緣政治來看,華府忽略了當地的危險程度。台灣海岸巡防署是亞洲數一數二的專業且老練,雖然台獨立場的民進黨的執政8年期間,立院多數的親中國民黨反對投入過多的國防預算,但在台灣漁業及商船製造業的壓力下,國民黨大方支助非國防的民間海洋能力建設。台灣的海巡署建立於2000年,整合了國防部海岸巡防司令部、內政部水上警察局及關稅總局。海巡署的艦隊目前包括8艘大型緝私巡邏艇及150艘左右的巡邏艦。

2008台灣海巡署的「白色船艦」具備離開台灣近海前往深藍海域執行任務的能力,這樣的能力於2008年2月便曾經充分地展現過。當時台灣一半的海軍與海巡署艦隊(包括兩艘紀德級驅逐艦與兩艘潛水艦)被派遣前往太平島保護前來拜訪的陳水扁總統。此外,台灣的海巡署也派遣200人左右駐紮於東沙群島,並實質負責環境保護及漁業巡護任務。

台灣海巡署的能力,配合上馬英九政府對減少與中國之間海軍衝突的決策,說服立法院將先前海軍負責的領域移轉至海巡署上。馬政府在2009年至2017年期間額外撥出7.67億美元來讓海巡署獲得更大型的船艦。為解釋這樣的舉動,馬英九表示:

要先改變傳統的「海洋需靠海軍」的思維,也就是維護海上的安全,不能只靠海軍,而必須靠海巡署這樣的警力。

台灣政府將過去著重於海軍力量的重心移轉至海巡能力建設的舉動,在台灣目前與對岸的中國「建立友好關係」(rapprochement)的過程中將成為越來越重要的政策倡議。

台灣的海洋環境

考量到商船船隊及海巡的規模、船隻建造能力、港口貨物噸數以及國家管轄下的國際海上運輸,台灣明顯是世界前幾個海洋國家之一。台灣有全球第11大的商船船隊且是世界第4大的散裝貨輪建造國,同時台灣的海巡任務規模也是東亞數一數二的。台灣海巡署在台灣本島海巡範圍大約為50000平方公里的領海與其他直接環繞台灣的鄰近海域,其在東沙環礁的海巡範圍大約為6800平方公里(其中某地區的400公里與台灣本島的海巡範圍重複)。理論上,台灣海巡署在南沙群島的太平島的海巡範圍為5240平方公里的領海與其他鄰近地區(其中1200公里與台灣本島的海巡範圍重複),雖然台灣在太平島及東沙群島的海巡任務受限於實際包圍台灣海巡任務的中國海上行動。

台灣的海洋管轄範圍(或其宣稱的管轄權)還擁有重要或珍貴的海底碳氫化合物及礦床。就像中國,台灣的「中華民國」政府堅持其在南海區域的廣泛領海主張,其中包括太平島及中國佔領的小島的專屬經濟區下幾個蘊含海底天然氣的地區。

太平島是南海最大的島嶼,並且具有新鮮的水資源及現代機場(1150公尺的實體跑道,用來進行軍事任務。)2013年9月,台灣宣布將投入1億新台幣來進行太平島上的基礎建設,包括岸邊長達320公尺的深水碼頭以及加長機場的長度。

美國對台灣的防衛承諾

許多缺乏留意的人往往會誤解1979年設立的『台灣關係法』(Taiwan Relations Act, TRA)的美國對台政策意涵,誤解其為美國對台灣國防的承諾。的確,『台灣關係法』表示:

美國的政策如下:維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動。

此外,『台灣關係法』也表示:

美國將使臺灣能夠獲得數量足以使其維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務。

然而,『台灣關係法』將其防衛承諾限制於「台灣島嶼及澎湖列島」(the islands of Taiwan and the Pescadores)。因此確切而言,『台灣關係法』明確排除美國對任何台灣沿海管轄範圍的安全責任。且華府一定認為,若否認拒絕目前的台灣武器需求(為保持台灣足夠的自我防衛能力),那麼在『台灣關係法』的規範下,單獨負擔台灣國防的責任就會落在美國軍隊上。

任何希望「維持南海現狀」的美國政策都必須確保台灣在這些小島的駐軍具備嚇阻人民解放軍攻擊的能力。我認為因為美國不願意承擔防衛這些小型環礁或小島的責任,因此華府可能有意願重新思考,能夠提供什麼樣的軍事物品及服務來幫助台灣的自我防衛。而這也包括與其他利益相關夥伴國之間的協調,討論如何以最好的方式將台灣整合至這些夥伴國的自身計畫之中。

不論如何去操弄數據,台灣的確在國際海洋行動中具有非常重要的管轄範圍,且台灣未來與中國的結合將會大幅度提升中國的綜合海洋權力。

在未來幾年,台灣似乎會持續將海軍的海上國防責任移轉至海巡署上。鑒於台灣目前的軍事及海軍國防狀態,台灣武力已遠遠落後於中國。證據顯示若台灣沒有意願走向獨立,那麼國民黨就不會將台灣國防需求納入其長期考量之內。

但台灣的獨立意願是個問題嗎?

潛在的台/中海上軸心(Maritime Axis)?

國民黨似乎最不重視台灣的獨立議題。與其探討未來台灣與中國簽訂「和平協議」的可能性,還不如追究台灣與中國何時會簽訂「和平協議」,進而在中國的政治型態下解決台灣的政治定位問題。而這個「何時」可能會來的很快,例如:幾年之內。在未來兩年,東亞沿海國家將會面臨中國在他們海洋空間的優勢權力。

儘管如此,在美國「重返亞洲」之下,華府可能還有機會(趁機會還在時)藉由將台灣整合至亞太區域海洋合作協議內來形塑「後兩岸和平協議時期」的海洋環境。這個區域性的海洋合作協議會在「兩岸和平協議」排除所有選項之前,藉由維護台灣的海洋管轄權來維持現狀(status quo)。

台灣與中國處於西太平洋關鍵地緣結構轉變的突破點。台灣的馬英九總統實施『海峽兩岸經濟合作架構協議』(ECFA),使台灣的整體經濟結構無可避免地與中國進行整合。到了馬總統執政最後一年的2016年(或者更快),馬總統希望與中國共產黨簽訂「和平協議」。北京認為若馬英九在選擇其「國民黨」黨主席的身分,會允許他與「共產黨」進行「平等的」協商,最終為1949年爆發的國共內戰畫下終點。雖然馬英九是否具有足夠的民眾支持來簽訂「和平協議」是個問題,但他的親密政治夥伴可以明顯看出馬英九的決策傾向。當機會來臨時,馬英九便會走向「兩岸政治協商」。不像所有他過去的前輩們,馬英九不會排除這個選項。

目前亞洲軍事關係為:中國決心併吞台灣,美國與日本則缺乏介入台灣與中國進行最終整合的意願。事實上在2016年之前台灣沒有任何可能改變親中軌道的全國性的選舉,台灣似乎不太可能支撐那麼久,直到成為亞太區域真正的獨立政治體。

這也顯示美國與幾乎所有的東亞及東南亞沿岸國家都必須面對以下這個棘手的難題:如何處理台灣與中國共同擴張至亞太及南海區域領土及專屬經濟區範圍的軸心領域(axis)。台灣海峽使否會成為中國的「內陸水道」?在「中國-台灣」專屬經濟區及包圍東沙群島的領海範圍下管理巴士海峽的航行及漁業是否會牴觸菲律賓的國家利益?台灣在南海最南方的太平島上所建設的大量基礎設施是否會成為中國與越南、馬來西亞及菲律賓(可能包括印尼)處理領土及專屬經濟區劃分爭議的基石?最後,這個全新的中國/台灣政治體將如何與日本進行東海漁業及海床的劃界?

令人不安的台灣/中國連結會形成日本在處理釣魚台列島事務的煩人之事,因而促使該地區的美國軍隊及海軍司令官重新思考美台之間的海軍與空軍協議。其中部分考量是希望將韓戰時期劃定的台灣「防空識別區」的管轄邊界遠離日本最西邊的與那國島。中國與台灣的調和將會讓所有靠海的東亞國家(從印尼至日本)以及其他全球行為者(包括美國及印度)面對一個全新的地緣政治環境,並影響廣泛範圍的國家利益,包括:漁業、海上及空中運輸路線、海床資源開發、安全及反海盜合作、環境保護及海軍的權力平衡。

在未來台灣與中國協商任何「和平協議」的過程中,馬總統可能無法讓北京允許他保衛台灣在海洋事務的獨立性。相反的,對台灣的東亞及南亞鄰國而言,中國對台灣維持海洋事務的獨立性的影響明顯是這些國家的國家利益──最好是台灣能夠脫離中國的控制,持續保有目前的海洋資產。

未來發展與權力轉移

東亞目前正面臨權力轉移的臨界點,因為中國正達到理論假設的門檻-美國綜合國力的80%,並視自己為爭取亞太地區霸權地位的競爭者。美國慎防中國對其他鄰國的領土侵略(從印度到日本,延伸至整個南海及台灣海峽區域),並對中國支持及援助亞洲的非自由國家(例如北韓、伊朗及敘利亞)感到困擾。同時美國也驚覺到中國冷酷無情的重商主義,因此運用「重返亞洲」來制衡中國。

令人悲傷的是,目前的趨勢會讓未來研究美國「重返太平洋」的歷史學家判斷美國在這項計畫的最初階段就走向失敗。因為不像上個世紀美國的島鏈戰略,美國這次的「重返亞洲」沒有設計留給台灣的空間。未來的歷史學家會認為美國這次對於亞洲權力轉移的回應無法讓美國維持重要的西太平洋海洋權力來確保美國的地緣政治及經濟利益,或者無法支撐美國在亞太地區的領導地位。

相反地,未來的歷史學者會認為中國在下述因素下,能夠進一步地確保21世紀的「太平洋存在感」。包括:完善的計畫、對台灣操作靈敏且無情的外交孤立以及在21世紀的前半個世紀穩定讓美國的安全網絡疏遠台灣。

一個真正在歷史上有重大意義的權力轉移正在亞洲上演,一個崛起中的國家將戰勝原先的霸權國家。台灣在這場權力轉移的過程中,無論最後結果是好是壞,都扮演非常關鍵的角色。

譯者:王藍輝(台灣安保協會研究員)

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