兩岸關係發展之結構變遷及其挑戰

蔡東杰
中興大學國際政治研究所教授

摘要

自1950年代以來,兩岸之分裂分治不僅是當時國際結構下的產物,此後全球政治結構之變遷與演進,無論是冷戰乃至後冷戰時期來臨,亦持續成為兩岸關係重要之外部變數來源。在此,本文嘗試爬梳整理過去半個多世紀以來,國際結構演進之某些可見脈絡,同時據此觀察分析兩岸關係之發展路徑,在導入最新現狀特徵後,希望對客觀預測下一階段相關議題之未來,能提供具體之思考助益。

壹、全球宏觀結構變遷之脈絡

如同結構現實主義(structural realism)指稱的,儘管國家對外關係依舊以落實與捍衛內部利益(inward interest)為核心,隨著國際關係日益緊密化,諸如體系特徵、國際權力分配、主要國家政策等外部變數(external variables)之影響,確實愈來愈無可忽視。值得注意的是,除了重視總體宏觀結構對體系內行為者(目前仍以國家單位為主)可能帶來之影響外,由於結構本身同時具備了動態性質,亦即其內涵並非一成不變的,這也讓追蹤並觀察結構變遷,成為提升政策分析與預測能力的關鍵之一。

當然,結構變遷不可能隨時發生;尤為重要的是,比起變遷本身,促使變遷發生之能量內涵同樣值得關注。以20世紀下半葉(或第二次世界大戰結束以來)為例,則霸權政策及其興衰、資本主義結構深化、民主意識普及化等,或許是最值得關注之主要動能來源。以下便對此分別述之。

(1)美國霸權興衰

儘管目前論斷美國霸權的「絕對衰落」為時尚早,但它對國際關係影響力「相對比例」下降或為不爭事實(例如其GDP佔全球比例從1950年代近半成降至2015年的24%,國防開支佔全球比例也從1950年代近半成降至2016年約36%,目前雖仍為第一大經濟體,2013-15年曾一度被中國擠下成為第二大貿易國家)。如同眾所周知,即便以美國霸權地位看似無庸置疑的冷戰時期為例,由體系內涵從1950年代「緊密兩極」到1970年代所謂「鬆散兩極」的發展,便可一窺美國國際地位之某種線性演進。更重要的是,美國並非僅僅是客觀存在的善意霸權(benign hegemony),而是自Truman總統時期起便以建構者(constructer)角色積極介入全球秩序,由此,自然也讓其影響力升降與國際結構變遷呈現正相關;尤其在進入21世紀後,無論朝G2或更廣泛之G20讓渡,美國霸權地位之未來,絕對是觀察下一階段全球結構變遷與國際關係發展的重中之重。

(2)資本體系深化

現代資本主義體系雖源起15-16世紀間,從某個角度看來,透過19世紀新帝國主義擴張逐步建立的「核心-邊陲」(core-periphery)結構,亦確實推動並形塑了某種「垂直性全球化」,儘管如此,藉由1950-60年代第三世界的解殖民政治獨立浪潮,以及隨後以資本化與工業化為特徵之「現代化」(modernization through capitalization and industrialization)成為這些新興國家共通發展目標,從而首先讓資本體系深化進而獲得「水平性全球化」支撐,其次則明顯地拉抬了經濟議題在國際關係中,與傳統政治議題並駕齊驅,甚至隱然出現重要性超前趨勢之發展。由此,一方面經濟世界的「非零和」特徵不斷衝擊傳統國際政治的「零和」邏輯,由於全球化所帶來的「互賴」現象,[1]在深化議題連結性(linkage)之餘,更讓決策者在面對挑戰時,必須從更複雜角度來思考可能之利益計算(近期美、中關係互動便是一例)。

(3)民主意識普及

民主意識在20世紀下半葉逐漸成為思想主流,甚至在1990年代後由於蘇聯集團瓦解還出現「概念統一化」(conceptual unifying)的走向,固然或為不爭事實,但究其背景,無論由於歐洲現代民族主義導致國家競爭激化(由此一方面提升政府對人民的依賴度,也帶來教育普及發展),抑或因前述資本主義體系深化導致自由化與個人主義意識上升,既無可忽視,也是強化民主意識作為結構變數的背景來源。無論如何,由於相關意識「制度化」程度隨著數波民主化浪潮不斷增強,加上新媒體(網路與社群軟體)日益發達,這些都提高了對決策之「由下而上」(bottom-up)壓力。

就在前面三股動能(霸權政策、資本體系、民主意識)交相激盪下,20世紀中期以來的全球結構,大致呈現以下幾個階段性發展特徵:

(1)冷戰化(1950-70年代)

由美國所主導,但蘇聯同時努力配合演出的冷戰(Cold War),一方面承接了由歐洲奠基的全球貿易網路,以及兩次世界大戰之外溢影響,為「政治全球化」提供了結構基礎,另方面也讓環環相扣之聯繫政治(linkage politics)特徵成為國際關係常態。自此,不僅國際政治中「獨立個案」比例日益降低,「牽一髮而動全身」亦為屢見不鮮之現象。除此之外,同樣延續自歐洲國際政治遺緒的,則是以「零和對抗」(zero-sum confrontation)為主的互動思考出發點和以「競爭」為常態之環境特徵。

(2)自由化(1980-90年代)

儘管「競爭」乃冷戰初期主軸,但隨著美蘇之間的(核武)僵持為國際政治帶來了某種「凍結性」影響,以及第三世界獨立運動帶來之「發展」浪潮,更為關鍵的,或許是作為發展理論指引的資本主義邏輯,無論是解放(liberation)抑或自由化(liberalization),其本質既相去無幾也殊途同歸。除此之外,不論其政策背景,美國自1980年代以來以「自由化」作為對外戰略重心,亦不無推波助瀾之效;由此,「以接觸代替對抗」乃成為國際關係中心的互動主流,無論「和解」(detente)或美中「關係正常化」都是在此一新背景下的邏輯性產物。

(3)全球化(2000年代以來)

關於「全球化」之概念探討雖早自1970年代便開始,但真正有意義之全球化,還是要等到蘇聯瓦解導致冷戰終結才提供必要契機。非但國際思想主流無論政治或經濟都呈現「一言堂化」之發展,有助於從規範面提供彌合結構缺口的關鍵能量,全球網路(worldwide web)從技術面所提供無遠弗屆之可能性,更進一步強化了全球化的「真實」,由此,跨國互動既成為某種常態現實,從超越國家利益角度重新思考並處理國家間議題,乃成為決策者無可迴避之挑戰,全球已簽署FTA總數從2000年不及100個,至2016年已超過400個,便是一例。

(4)民粹化(2020年代-?)

弔詭的是,雖然有冷戰化與自由化分別從政治與經濟面提供支撐,從而奠下21世紀以來看似無庸置疑之全球化結構面貌,猶如牛頓第三作用力定律之暗示,近年來不僅「裂解」成為某種新現象,無論2011年「時代雜誌」將全球抗議者選為年度風雲人物,[2]抑或此起彼落的極右派言論讓Fukuyama不禁興起「民粹式族群主義」(populist nationalism)氾濫之嘆,[3]至少都引導出某種結構逐漸趨於動盪之可能方向。至於其緣由與內涵,個人會在後面篇幅進一步論述。
貳、兩岸關係回顧:從對抗到交流

起自1949年「分裂分治」現實的兩岸關係,既與前述全球結構內涵之階段性變遷同時並進,事實上也經常是其發展之依賴變數(dependent variable),何況兩岸處於N.J. Spykman所謂邊緣地帶(rimland)之關鍵地緣位置上,[4]更無法與結構切割。以下,便試圖先據此整理如下表所示。

 

表:兩岸關係互動之階段性演進

階段區分 1.0 2.0 3.0 4.0
時間斷代 1950-70年代 1980-90年代 2000-10年代 2020年代?
主軸內涵 冷戰化 自由化 全球化 民粹化?
全球結構 兩極對抗 後冷戰 網路普及 新冷戰?
區域結構 陣營壁壘 整合升溫 美中競合 ?
互動特徵 零和競賽 開放交流 複合鏈結 潛在對抗?
兩岸互動 極少 局部 全面 ?
交流重點 政治 經濟 社會 ?

 

(1)1.0階段:美國不僅本即兩岸分裂之「始作俑者」,受到美國所建構以競爭對抗為特徵之冷戰結構引導(當然也包含內戰之延續性),兩岸互動在1.0階段中既充滿零和特徵(尤其反映在主權競賽當中),也因零和概念作祟,以致彼此互動頻率不大,且即便存在若干秘而不宣的偶爾接觸(例如各種密使),政治議題也是唯一談論焦點。[5]

(2)2.0階段:兩岸關係在1980年代後雖因中共政策轉向「和平統一」以致出現緩和跡象,推究大陸方面之政策動因,除不能不考慮推動與美國「關係正常化」以及內部「改革開放」之需求外,包括美國與蘇聯透過從SALT到START系列談判,將全球政治結構內涵由冷戰對抗朝和解交流引導,以及與此同時興起之新區域主義(new regionalism)浪潮所推動之更具「開放」特徵的新合作模式等,影響均不可忽視;尤其是後冷戰時期來臨,在強化經濟議題主導性之餘,也將兩岸互動從零和框架中稍稍解放出來。在此階段中,兩岸不僅以經濟交流急遽升溫為特徵,此部門也是兩岸關係迄今維持大致穩定之重要基石。

(3)3.0階段:在接下來的階段中,兩岸關係表面上雖因2000-08年台灣政黨輪替而略顯有些波折,無論如何,即便陳水扁也不可能實踐李登輝對大陸「戒急用忍」想法,最終亦只能在「積極開放、有效管理」政策宣示下,見證著兩岸經濟交流在政治僵局下的逆勢大躍進;從這個角度看來,亦再度證明台灣內政或兩岸互動這些「次級格局」,無法違抗全球大格局支配的現實。如同前述,全球化乃是此階段的宏觀結構主流,正因如此,無論Naill Ferguson一度在2006年提出的Chimerica(China+America)概念,[6]或韓國媒體2009年創造的Chiwan(China+Taiwan)概念等,對照此際美中與兩岸關係的政治糾葛,均不啻凸顯出在政經複合鏈結構造下「既競又合」的階段性互動特色。

參、民粹時代降臨之背景與影響

從前面兩個段落的相互參照可知:首先,某種全球性結構網路自20世紀中期後確實逐漸成形且發揮其影響;其次,即便前述宏觀結構影響不可小覷,但結構內涵變遷隱藏或直接帶來之行為效應同樣必須被關注;第三,無論是否因座落於關鍵地緣位置所致,兩岸互動從來也不可能是「一組獨立之雙邊關係」,而是自始便被深深鑲嵌進全球格局當中,不斷受到格局變遷所拉扯。當然,個人並不否定兩岸行為者擁有部分主動性,但其作用比例畢竟與在全球格局中的相對地位成正比。無論如何,在歷經三個階段之內涵變遷後,如同前述,倘若全球結構再次出現變化,它對下一階段兩岸關係之影響自應加以關注。

可以這麼說,近期民粹主義所以四處流竄,與前述三股動能(霸權政策、資本體系、民主意識)發展仍不無關連:

(1)美國霸權相對衰退,帶來一定之秩序不確定性與權力真空:作為當前結構建造者與規範來源,美國擁有之相對地位與自身發展穩定度,與全球結構穩定自然息息相關;儘管它迄今仍為無疑之軍事霸權(軍事支出佔全球比例依舊接近半數,並擁有最龐大艦隊與海外基地群),經濟影響相對衰退(從1950年代佔全球GDP約50%,迄今則不到25%;國債累積速度也是另一指標,從2000年約5.6兆,2008年突破10兆,2016年再度突破20兆大關)還是大幅削弱其軍事支撐能量,何況從伊拉克戰爭殘局、金融海嘯爆發與ISIS擴張看來,美國維持秩序能力既不免備受質疑,由此帶來之心理不確定感,在降低人們對既存結構信賴度之餘,也埋下規範崩解之可能因子,至於Donald Trump在2017年成為美國第一位「非傳統」(商人出身)領導者後,更進而帶來另一層疑慮。

(2)資本主義體系忽視分配問題之結構缺陷,導致社會對立尖銳化:資本體系推動「積累」之強大能量雖有目共睹,關鍵是自始便無落實「分配」之輔助措施,由此帶來之自然階級分化,首先讓社會主義思想應運而生。問題是,社會主義之強項僅在揭露現實,解決問題(制度建構)能力有限,其結果一方面種下蘇聯集團在冷戰中敗退之因,始終缺乏其他選項制約,也使資本主義最終「打遍天下無敵手」。由於有1870-80年代歐洲全球擴張,以及1950-60年代(核武發展凍結大規模衝突)與1990年代(蘇聯瓦解與後冷戰時期來臨)兩度「和平紅利」支撐,前述結構缺陷數次受到遏抑,但始終未解,近期則在自由化與金融海嘯浪潮激盪下,又導致矛盾尖銳化。例如根據樂施會(Oxfam America)2017年初報告指出,當前全球貧富差距程度前所未見,最富有前8人所擁資產較「後段班」的全球半數人口(約36億)財富總和還要多,[7]情況可見一斑,其結果近年來亦不斷藉由選舉衝擊政治變遷。

(3)民主意識普及但缺乏充足反饋配置,埋下政治動盪伏筆:在民主概念日益普及的情況下,迄今透過選舉建立的代議政治(representative politics)僅能消極解決領導者正當性來源,在「政治責任」與人民「意見反饋」方面並無法有效回應,正如Guy Hermet所謂「民主的合法性,乃因選民棄權而來」,[8]既然當代民主本質上不過是種「棄權政治」(abstaining politics),結果非但無法要求領導者負責(即便被彈劾下台也不算負責,毋寧說是給了他們不負責的機會),一方面人民意見與想法因網路發達而更易交流匯聚,又因既存體制對民意存在著慣性消化不良,由於下情始終無法有效上達,人民只能四處宣洩不滿,結果從而引爆了民粹主義炸彈。

總而言之,由於霸權控制秩序能量下降、資本主義體系結構缺口擴大,加上民主思想在觀念普及與制度實踐上的落差,近期國際格局呈現動盪不安局勢乃可以想見。當然,此種情況或許並非相對穩定之階段性特徵,不過是某種過渡期現象,無論如何,假使目前情況繼續下去,2020年前後仍將累積出一股足以帶來結構變遷的龐大能量。

肆、可能到來之4.0階段:冷和平或冷對抗?

如同上表中所預測的,面對或將在2020年左右成形的民粹化浪潮,首先令人擔憂的是,此一情勢似乎正重演百年前,連續引爆兩次世界大戰之極端民族主義戲碼,儘管內涵略有不同(totalitarian nationalism vs. populist nationalism),範圍也大為擴張(from Europe to Worldwide),對抗態勢仍極類似,甚至近年來軍備競賽亦隱隱蠢動;不過,同時考慮到過去半個世紀透過國際組織發展所累積之信心與經驗值,儘管如表中所示,多數觀察指標暫時均僅能畫上問號,期待如同大戰般之秩序陡然崩解,或許還是過度悲觀的想法。儘管如此,由於結構變遷或仍不可避免,它對兩岸關係的衝擊亦值得關注。

自蔡英文總統在2016年5月上台後,多數人對兩岸未來互動之預測,基本上擺盪在「冷和平」或「冷對抗」兩個可能選項之間。對此,基於個人觀察之想法與意見如下:

(1)兩岸趨冷的背景分析:既然無論冷和平或冷對抗都不脫「冷」字,可見此乃共識所在。只不過,冷的來源為何?表面上看來,民進黨再度執政雖看似是這波「寒流」源頭,事實上,兩岸關係在馬英九執政末期,便略有熱不起來的跡象;究其原委,固然與服貿協議引發之爭議有關,但不過是冰山一角罷了,基本上與呼應前述宏觀結構有關。

(2)和平或對抗均非單純選項:進一步來說,既然互動趨冷並非單單因為兩岸任一方行動所致(雖然也不無關連),而或是結構變遷影響下的結果,同樣的道理,無論和平或對抗,也未必是兩岸任一方說了算;例如Trump「吹皺一池春水」地與蔡英文連線便是一例,一旦美國真有心打「台灣牌」,兩岸互動如何可能關起門來決定?除此之外,從前面提過「聯繫政治」角度看來,無論兩岸主觀上作何選擇,客觀上仍可能受其他議題個案直接或間接波及,何況目前全球格局正處於結構變遷、衝突紛起的多事之秋?換言之,無論冷和平或冷對抗,都只能「騎馬看燈籠,走著瞧」。

(3)兩岸互動限縮恐難避免:由於蔡英文政府短期內善意回應「共識」問題的可能性不大(當然還得看怎麼解讀所謂善意),北京方面持續對台灣施壓應為自然選項;在此情況下,若加上美國可能的政策干擾、台灣繼續努力尋找替代選項(無論新南向有無進展)、大陸內部民意不排除也會有反彈…等,兩岸交流想維繫自2000年代以來的持續擴大趨勢(即便在陳水扁執政期間),短期看來恐怕並不容易。

歸納來說,首先,在或許將到來的「兩岸關係4.0」階段中,「交流限縮、社會對立升高、外部不確定變數增加」恐成為某種新常態;其次在可見未來,以下兩個層面的觀察則可供參考:

(1)從兩岸內部層面來看:相對較好的狀況是,儘管社會交流因政治干預受到一定限制,但在經濟交流大致維持正常下,或可能浮現伺機逐步恢復政治交流之可能;較差的狀況則是,不僅社會交流受限(朝特定層面傾斜發展,例如受到對岸「一代一線」策略之影響),甚至經濟交流也出現問題(作為升高對台灣壓力之手段),最終只能期待「破冰式」政治表態(無論由哪一方主動)來打破僵局。

(2)從兩岸外部環境來看:由此角度,則全球層面中的美國與區域層面中的日本,如同過往,依舊是無可忽視的主要變數來源;包括Trump究竟會推出何種亞太政策(是否修正Obama時期的再平衡布局),安倍又將選擇何種時機推動修憲以落實「脫戰後」目標,都是值得觀察的政策焦點。當然,中國在「十九大」後是否推出新政策,更具有至關重大之影響。

[1] Robert O. Keohane and Joseph Nye, ”Power and Interdependence Revisited,” International Organization, 41:4(1987), pp.725-753; “Power and Interdependence in the Information Age,” Foreign Affairs, 77:5(1998), pp.81-94.

[2] Kurt Anderson, “The Protestor,” Dec. 14, 2011, Time Magazine; http://content.time.com/time/specials/packages/article/0,28804,2101745_2102132,00.html

[3] Francis Fukuyama, “The Future of History: Can Liberal Democracy Survive the Decline of the Middle Class?” Foreign Affairs, 90:1(2012), pp.53-61.

[4] Nicholas J. Spykman, The Geography of the Peace (New York: Harcourt, Brace and Company, 1944).

[5] 陳三井,《迢迢密使路:穿梭兩岸密使群像》(台北:獨立作家出版社,2016年)。

[6] Niall Ferguson and Moritz Schularick, “Chimerica and the Global Asset Market Boom”, International Finance, 10:3(2007), pp.215-239; see also “The End of Chimerica,” Harvard Business School Working Paper 10-037, October 2009, http://www.hbs.edu/faculty/Publication%20Files/10-037.pdf.

[7] Oxfam America, “An economy for the 99%,” Oxfam Briefing Paper, January 2017; https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/file_attachments/bp-economy-for-99-percent-160117-en.pdf

[8] Guy Hermet, Paradoxes of Democracy (Stosius Inc/Advent Books Division, 1988).

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