兩岸關係與台灣之國際環境

林文程

國立中山大學日本研究中心主任

一、前言

台海兩岸關係一向受到三大類因素之影響:(1)國際體系之變化,包括權力結構之調整,尤其是美國與中國關係的發展以及東亞局勢之變化;(2)中國政治、經濟和社會之變化;(3)台灣之政治、經濟和社會之變化。不僅中共的對台策略受到此三大類因素之影響,台灣之大陸政策同樣受到這些因素之影響。

        本文僅針對這三大類因素之一的國際體系變化作為分析的重點,試圖探討兩岸關係與台灣國際環境間的關聯性,分析兩岸關係發展對台灣國際環境的影響,並了解台灣國際環境的變化是否對兩岸關係產生影響。全文的重點分成四大部分,第一部分敘述台海兩岸關係的演進;第二部分探討兩岸關係之發展與台灣國際環境變遷的關聯性;第三部分試圖以國際關係的學理來分析國際環境發展如何影響兩岸關係之演進;第四部分則對未來兩岸關係之發展及台灣國際環境的可能變化進行分析。

二、台海兩岸關係之演進

        自1949年10月1日中華人民共和國建立以來,台海兩岸關係根據台北和北京的政策、重大事件的衝擊、及此一雙邊關係的重大轉折,大致可分成以下六個階段:

  • 1949至1971年

在此一階段尤其是1950年代,台海兩岸處於軍事高度衝突狀態,中國的口號是武力解放台灣,台灣在蔣介石領導之下則誓言以武力光復中國大陸。北京發動1954至55年之第一次台海危機及1958年之第二次台海危機,蔣介石則試圖全面封鎖中國大陸海岸,並經常派空軍轟炸中國大陸造船廠、軍事基地等設施。在此一時期,兩岸間雖然有一些密使的傳聞,但是沒有公開之政府間互動,也沒有民間之交流,而且雙方堅持外交零和遊戲,台北與北京在聯合國爭取中國代表權就是著名例子。

  • 1971至1987年

        進入1970年代之後,中國逐漸由文化大革命的混亂情況中恢復正常,對外關係也逐漸重回正軌,其最具關鍵性的外交成果包括於1971年10月25日贏得在聯合國之中國代表權,以及與美國展開關係正常化並於1979年1月1日正式建交。取得在國際社會中代表中國之正統性,且獲得大多數西方國家之外交承認,增加北京在對台政策上之信心,和平解放台灣取代武力途徑成為中國對台策略之主旋律,台海兩岸關係因中國改變戰略而進入第二階段。在1971至1977年間,北京總共發出超過二十次聲明,訴諸民族主義、承諾提供台灣高度自治地位、保證維持台灣高度生活水平,呼籲台灣政府進入談判達成統一。1979年元旦,中國之全國人大常委會發表「告台灣同胞書」,呼籲中國國民黨開啟談判、建立兩岸三通(通商、通郵、通航)和四流(探親、旅遊、學術、和文化體育工藝觀摩)。

        1978年12月中共舉行十一屆三中全會,決定採取對內改革、對外開放之方針。隨著中國於1980年代加速經濟改革之步伐,北京決定提升其和平統戰之力道。1981年9月30日,中國之全國人大常委會委員長葉劍英向新華社記者發表談話,提出實現和平統一的方針政策(即葉九條),「建議舉行中國共產黨與中國國民黨兩黨對等談判,實行第三次合作,共同完成祖國統一大業」,再次呼籲臺灣為開展三通和四流達成協議。1984年中國與英國簽訂關於香港主權問題之聯合聲明,提出「一國兩制」的模式,並先在香港實驗。在此一模式之下,北京承諾台灣可享有特別行政區之地位,可以維持既有之社會經濟體制、生活方式、甚至軍隊。然而,台灣在蔣經國之領導下,以不接觸、不談判、不妥協之三不政策來回應。

  • 1987至1995年

台灣於1987年7月15日解除戒嚴,並於1987年11月2日,允許台灣人民前往中國大陸探親,這在兩岸關係史上具有重大的意義,台海兩岸關係因此重大轉變而進入第三階段。不斷增加之民間交流和經貿互動關係,迫使台灣調整三不政策。台海兩岸紅十字會於1990年9月11日在金門舉行秘密談判,達成金門協議,規定遣返罪犯和偷渡客安全作業的原則、地點、和程序。台灣的政府於1991年建立海基會,接受政府委託來處理台海兩岸關係。李登輝總統於1991年4月30日正式宣佈廢除動員戡亂時期臨時條款,並將中共重新定位為控制中國大陸但對台灣不友好的政治實體。 此一調整為開啟台海兩岸制度化談判鋪路。

        海基會董事長辜振甫先生接受海協會會長汪道涵之邀請,於1993年4月27~29日在新加坡舉行第一次「辜汪會談」。雙方簽署四項協定,建立兩會定期舉行非政府、行政的、經濟的和功能性質之協商管道,來處理兩岸交流所浮現之問題,台海兩岸進入定期之準官方協商時期。在首次辜汪會談之後,海基會與海協會共舉行三次副董事長/副會長層級和七次副秘書長層級的協商,但是沒有達成任何協議,但是台海兩岸關係已經大為緩和,李登輝和江澤民辦公室之間還有密使從事溝通工作。

  • 1995至2000年

海協會在1995年6月16日,以李登輝總統訪問美國康乃爾大學(Cornell University)為理由,通知海基會中斷台海兩岸協商,兩岸關係進入第四階段。台海兩岸關係在此一階段出現起伏震盪。中國自1995年7月開始舉行一系列針對台灣的軍事演習,以嚇阻台灣走向法理上台獨。此一緊張情勢於翌年3月解放軍對台灣南北兩端水域試射飛彈達到高峰。直至1998年10月,辜振甫先生率海基會董、監事訪問中國,並會見江澤民、錢其琛、和汪道涵,兩會才出現恢復對話的契機。然而,此一緩和景象在李登輝總統於1999年7月9日接受德國之聲訪問,提出台海兩岸是國家與國家,至少是特殊國與國關係的兩岸政治定位新主張之後,又再度無疾而終。北京不僅再度停止兩岸對話,而且還升高對台灣之軍事威脅,至2000年5月20日李總統結束任期之前,台海兩岸不再有準官方之接觸。

  • 2000至2008年

民進黨候選人陳水扁先生於2000年3月23日贏得總統選舉,並於該年5月20日接掌政權,台灣出現首次政黨輪替,因為民進黨的目標在於建立一法理上獨立之台灣國,因此北京對陳水扁政府高度懷疑,強調除非陳總統接受一個中國原則和「九二共識」,否決拒絕與民進黨政府進入協商。 然而,陳總統拒絕接受一個中國原則,而且否認有九二共識之存在,甚至在2002年8月3日以視訊方式對在東京之世界台灣同鄉會發表演說,提出台海兩岸一邊一國的主張,台海兩岸關係乃持續陷入僵局。

在執政8年之前四年,民進黨不能僅追求理想而不向現實妥協,誠如王維正教授所指出,陳水扁總統此時期之中國政策在於平衡長期之理想目標與短期之理性目標,但是贏得連任之短期理性目標才是最主要考量,因此陳總統在此一時期不斷向北京釋放善意希望能夠改善兩岸關係,包括陳總統在他2000年5月20日的就職演說中,提出「四不一沒有」的立場,在2000年12月31日提出「兩岸統合論」, 於2001年9月1日實施小三通,及以「積極開放、有效管理」的經貿政策取代李總統時期之「戒急用忍」政策。

然而,北京基於對陳總統及民進黨的不信任,對民進黨政府採取「聽其言、觀其行」的立場,拒絕與台灣恢復協商,讓陳水扁政府深感挫折,決定在第二任期內採取各種措施來強化台灣的主權地位,包括於2006年2月27日宣布終止廢除國統會和國統綱領、爭取以台灣名義加入聯合國和世界衛生組織(World Health Organization, WHO)、進一步鼓吹制訂一部新的憲法、將「積極開放、有效管理」的經貿政策改為「積極管理、有效開放」、及在2007年3月4日提出「台灣要獨立、台灣要正名、台灣要新憲、台灣要發展,台灣沒有左右路線,只有統獨問題」之「四要一沒有」主張,兩岸關係因此更加倒退,中國全國人大於2005年3月14日通過「反分裂國家法」,授權國務院及中共中央軍事委員會決定必要時「採取非和平方式及其它必要措施」來對付臺灣。

  • 2008至2016年

台灣於2008年再度出現政黨輪替,國民黨之馬英九於該年5月20日就任總統,開始兩任八年之執政。馬英九總統採取與陳水扁政府截然不同之大陸政策,他接受「九二共識」,以「不統、不獨、不武」作為其大陸政策之基本原則,與北京達成「外交休兵」的默契。此外,他大力推動兩岸經貿關係正常化。

台海兩岸自2008年6月12日恢復海基會和海協會之定期協商以來,業已簽訂二十一項協議,涵蓋範圍相當廣泛,包括包機直航、大陸居民赴台灣旅遊、空運、海運、共同打擊犯罪及司法互助、陸資來台投資、金融合作、智慧財產權保護合作、食品安全、及經濟合作框架協議(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)等。北京視馬英九執政時期為發展對台關係的戰略機遇期,希望利用此一契機,將兩岸關係確立在一中框架之下,也希望兩岸協商能夠進入深水區,打開兩岸政治協商的大門,至少能夠進入政治對話。馬英九政府之親中政策,引起台灣人民對主權可能流失的高度關切,台灣年輕世代對兩岸經貿關係獨厚大財團,導致台灣貧富差距擴大,出現分配正義問題,不滿情緒高昂,乃引爆2014年3月之太陽花學運,以及2015年反對以統一史觀為主之課綱的高中生學運。

三、兩岸關係之發展與台灣國際環境變遷的關聯性

兩岸關係在這六個階段中受到國際環境變遷之影響多,而兩岸關係發展對國際環境演變之影響則相當微小。首先,在中共建政初始,美國原已決定放棄國民黨政權,並已決定坐視北京用武攻取台灣,而中共政權也積極準備對台用武。然而,因為北韓在1950年6月25日發動韓戰,美國和中國均決定武力介入韓戰,雙方在朝鮮半島兵戎相見。此一事件迫使美國放棄外交承認中共政權之想法,也促使華府轉而支持台灣,支持由在台灣的中華民國在聯合國代表中國席次,並於1954年12月與台北簽署中美共同防禦條約。台美形成軍事同盟關係,迫使北京在對台用武上持審慎態度,毛澤東在1950年代所發動的兩次台海危機,均只在金、馬外島試探美國的態度,不敢攻擊台灣本島。

在1960年代初期,中國大陸因為毛澤東推動人民公社及大躍進的錯誤政策,導致大饑荒,中國大陸餓死超過四千萬人,蔣介石想要趁此機會反攻大陸,但是美國不僅堅決反對,而且迫使蔣介石改變對大陸政策,改採三分軍事、七分政治之新策略。

如上所述,台海兩岸關係在1971年進入第二階段。北京在此一階段開始調整對台策略,改採和平解放台灣之策略,主要原因有二,其一是北京於1971年10月25日取代台北代表中國在聯合國之席次,在取得代表中國之正當性後,外交上節節勝利,增加北京的自信心;其二,美國在1965年之後陷入越戰泥淖,為了能夠自越戰光榮撤退,尼克森(Richard Nixon)政府積極改善對蘇聯和中國之關係,尼克森甚至於1972年2月訪問中國。他與周恩來在該年2月28日所發表之《上海公報》中,美國強調台灣的問題必須以和平的方式解決。由於美國的立場,北京積極鼓吹第三次「國共合作」,並在1984年12月與英國簽署關於香港主權之聯合聲明中,正式提出「和平統一、一國兩制」的統一模式。然而,蔣經國提出「不接觸、不談判、不妥協」的三不政策來因應北京的和平攻勢。

台北在1987年放棄三不政策,決定開放大陸探親,主要原因並非國際環境出現重大變化,而是台灣內部的民主化發展。然而,1989至1991年間,冷戰結束、蘇聯瓦解、東歐共黨政權紛紛垮台,導致中國對美國之戰略價值下降,美國想要對中國進行和平演變,而中共政權因1989年6月4日之天安門事件而國際形象惡名昭彰,與台灣因成功轉型為民主國家深受西方國家肯定的良好形象有天壤之別,李登輝政府因深受美國等西方國家之肯定與支持而信心大增,這是台北願意進一步對中國大陸開放甚至進入功能性談判的重要原因之一,而此一階段的結束也跟柯林頓(Bill Clinton)決定發簽證讓李總統訪問康乃爾大學有關。

兩岸關係在第四和第五階段陷入僵局,主要也是受到台灣內部因素之影響,李登輝總統提出「兩國論」主張以及民進黨在2000年上台,導致北京拒絕與台北恢復協商。然而,美國在2001年9月11日遭到國際恐怖分子史無前例之攻擊,決定調整國家安全戰略的重心,從圍堵中國轉向全球反恐,先後於2001年10月發動阿富汗戰爭,2003年3月20日發起對伊拉克戰爭。為了全球反恐,華府需要北京之支持與合作,必要時犧牲台灣,使中國更加有恃無恐地對台灣採取強硬立場,拒絕回到談判桌,甚至於2005年3月14日通過反分裂國家法,以法律確定對台用武之程序。

台灣於2008年再度政黨輪替,馬英九政府上台後,願意接受「九二共識」,採取與前任政府不同之大陸政策,是兩岸關係出現重大變化之主因。然而,歐巴馬(Barack Obama)總統於2009年1月20日上台之後,積極謀求結束伊拉克戰爭,並減少在阿富汗之美軍,尋求自阿富汗脫身,提出再平衡(rebalancing)策略,將美國之國家安全戰略重心從中東和南亞轉移到亞太地區,北京認為美國之戰略調整是想要圍堵中國。再者,中國因為釣魚台爭端而對日本關係惡化,因為南海主權爭端而與菲律賓、越南關係惡化,導致台灣的戰略重要性提升,美國、日本和中國均想拉攏台灣,中國希望台灣在南海和東海問題上能夠與北京合作。

然而,如上所述兩岸關係之發展對國際體系的演變影響相當有限。固然台海兩岸在1950年代發生兩次危機、1995~96年發生中國針對台灣之一系列軍事演習,這種緊張情勢使台海地區與朝鮮半島和南海地區被並列為東亞地區的三大衝突引爆點,但是台海兩岸的互動關係,並沒有改變國際體系之權力結構。再者,台海兩岸關係之演變對台灣擴大國際空間並沒有助益。縱然馬英九政府上台之後,台海兩岸達成所謂外交休兵的默契,這僅是將外交競爭延後而已,北京並沒有接受雙重承認,也沒有放棄對台北之外交零和遊戲,更沒有放棄對台灣之外交打壓,中國仍然反對台灣參與政府間國際組織,甚至連台灣參與非政府國際組織亦不放過。台灣在1992年所以能夠參加亞太經濟合作會議(Asia Pacific Economic Cooperation, APEC)、2002年1月1日參加世界貿易組織(World Trade Organization, WTO),一方面因為這些是經貿性質之國際組織,台灣的經濟實力使北京無法封殺台灣,另一方面APEC章程規定參加的會員均是經濟體,而台灣以「台灣、澎湖、金門、馬祖獨立關稅領域」而不是以會員國身分參加WTO,使台灣縱然參加這些國際組織,也無法提升無權地位。

馬英九上台之後,積極改善兩岸關係,兩岸關係也確實大為緩和,但是北京仍然反對台灣參與政府間國際組織尤其是探討政治和安全議題之國際組織,拒絕台灣參與落實南海各方行為宣言指導方針(Guidelines for the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)之協商。雖然表示歡迎台灣參加「亞洲基礎設施投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB)」,但是拒絕讓台灣成為創始會員國,而且仍然要在名稱上矮化台灣。雖然台灣自2009年5月以來得以以觀察員(observer)身分參加世界衛生大會(World health Assembly, WHA),但名稱是中華台北(Chinese Taipei),而且觀察員並沒有投票權,台灣參與世界衛生組織(World Health Organization, WHO)之其它活動還需要北京之同意,WHO的官方文件更將台灣列為中國之一省。台灣參加國際民航組織(International Civil Aviation Organization, ICAO)之地位比觀察員更加不如,台灣首次以中華台北民航局(Chinese Taipei Civil Aeronautics Administration)名義,以所謂國際民航組織理事會(ICAO Council)貴賓(Special Guest)身分參加在2013年9月24日至10月4日舉行兩年一度之ICAO的大會(Assembly)。這些參與事實上沒有多少實質意義,而台灣想要參與聯合國氣候變化框架公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC),則至今仍不得其門而入,至於馬英九總統一再爭取,想要親自參加2014年在北京舉行之亞太經濟合作會議經濟領袖高峰會,並與中國國家主席習近平會晤,依舊嚐到閉門羹,而台海兩岸雖達成默契之外交休兵,但是非洲之甘比亞還是在2013年11月宣布與台灣斷交。此外,中國與台灣一些邦交國,像巴拿馬、海地等國實質關係(中國在這兩國設有貿易發展辦事處)不斷提升,隨時均可以建交。

雖然台灣與紐西蘭在2013年7月10日簽署類似自由貿易協定(free trade agreement, FTA)之台紐經濟合作協定(Agreement between New Zealand and the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu on Economic Cooperation, ANZTEC),2013年11月7日與新加坡簽署台星經濟夥伴協定(Agreement between Singapore and the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu on Economic Partnership, ASTEP),但是台灣想參加「區域全面經濟夥伴(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)」及跨太平洋經濟夥伴(Trans Pacific Partnership, TPP),仍然是遙遙無期。

四、國際環境影響兩岸關係之理論解釋

        國際環境之演變如何應影響兩岸關係的發展,學者曾應用各種國際關係理論試圖加以解釋,其中國際體系(international system)之權力結構(power structure)理論,例如冷戰(Cold War)時期之兩極體系(bi-polar system)或是多極體系(multi-polar system),以及和戰略三角(strategic triangle(理論,較常被拿來當成理論分析架構,至於對像美國這些個別國家的行為之研究,則大多採取決策理論(decision-making theories)來加以分析。

  • 國際體系之權力結構理論

國際體系之權力結構理論是基於權力分配之思維,來分析國家尤其是強權在面臨權力消長或是國際體系權力結構調整時之行為,例如權力轉移(power transition)及權力平衡(balance of power)理論都是這種思維下的產物。根據歐甘斯基(Kenneth Organski)所提出的權力轉移理論,當一個土地面積和人口相當大的國家,因為快速經濟發展,會衝擊國際體系,尤其是該體系中居主宰地位的霸權地位。既有之霸權國家為了保持地位及國際秩序,會與崛起中的強權競爭、敵對,走向強權間的戰爭,對抗之結果通常導致國際領導地位之改變及國際體系之重新安排。 事實上,當國際體系出現權力轉移時,也不必然出現兩強敵對之競爭,例如第一次世界大戰結束,英國霸權地位沒落最後被美國所取代,兩國並沒有出現敵對衝突行為,反而成為同盟國。權力轉移會出現既有霸權及挑戰現狀強權之衝突,通常發生在意識形態、國家利益、歷史文化傳統大相逕庭的兩個強權之間。面對此一情境,既有霸權有幾種選項,其一是接受權力轉移之現實(reality),例如美國因越戰而力量衰弱,面對蘇聯對其霸權之挑戰時,華府在1970年代初期選擇承認蘇聯作為與美國平起平坐之超強地位。其二是積極提升自身之經濟和軍事力量,以維持霸權地位;其三是採取各種措施來制約崛起中的強權,例如強化與同盟國之合作、分化對手之同盟體系,例如美國面臨蘇聯全力擴大之挑戰時,採取權力平衡之手段,拉攏中國來制約蘇聯,以弭補自身國力衰退的困境。

在第二次世界大戰結束之後,美國崛起成為唯一的霸權,一直到1960年代,對另一個所謂超強之蘇聯,不管在經濟實力、科技、戰略武器、和海空軍力量上,居主宰地位,加上中國在介入韓戰之後,在毛澤東的領導下意識形態越來越左傾,外交政策趨於激進,在1960年代採取既反蘇修又反美帝之外交政策,因此美國在此一時期並沒有分化中蘇關係之實際作為,反而信守對台灣的支持。一直到1960年代末期,美國國力下降、蘇聯戰略武器之力量追上美國,權力轉移現象日益明顯,加上中蘇因1969年3月在珍寶島兵戎相見,鼓勵美中合作來對抗蘇聯,台灣成為尼克森打中國牌(China card)新外交策略下的犧牲者。

蘇聯於1991年12月瓦解,繼承蘇聯大部分領土和人口以及所有戰略武器之俄羅斯淪為二流之強權,對美國之霸權地位不再構成挑戰,國際體系回到以美國為首之單極獨霸(unipolar)時代,華府最先想要對中國進行和平演變(peaceful evolution),隨著中國之崛起,同時美國因為反恐進入兩個戰爭,消耗國力而日趨衰退,中國成為挑戰美國霸權地位之國家。美國與中共因為不同之意識形態、文化、歷史、政治體系、價值觀等因素,原本已經很難成為真正的友邦,事實上兩國對人權、中國大陸之民主化發展、西藏問題、香港問題、台灣問題、北京支持流氓國家、中共銷售飛彈或轉移飛彈技術到潛在衝突地區、網路安全(cyber security)等議題已經有矛盾和衝突,而權力轉移之結構性矛盾,使兩國因競爭所導致之衝突似乎更加不可避免。台灣在美中對抗的賽局中,究竟扮演何種角色?美國如何看待台灣?這些是相當值得探究的問題。

  • 戰略三角理論

美國羅德明(Lowell Dittmer)教授依據戰略三角三個行為者(actors)間的友好(amity)或敵對(enmity)關係,將戰略三角區分成三邊家族(ménage a trios)、浪漫三角(romantic triangle)、單位否決三角(unit-veto triangle)、及穩定婚姻(stable marriage)。其中三邊家族之三角關係係指三個行為者(或三國)均維持相互友好關係;浪漫三角是指三者中的一方與另外兩者同時維持友好關係,但是另外兩者則彼此敵對;穩定婚姻之三角關係指三者中的兩者維持友好關係,但是這兩者對第三者均具有敵對關係,因為這兩者之關係相當穩定,彼此高度信任,不擔心第三者的破壞;單位否決三角是指這三者均彼此交惡。

如果以美中台三角關係為例,自1950至1969年美國與台灣對中國維持穩定婚姻之戰略三角關係。在1970~1989年間,美國希望將此一關係調整成浪漫三角關係,亦即美國可同時與中國和台灣維持友好關係,但台灣和中國還是維持敵對關係。然而,美中台三角關係事實上在冷戰期間深深受到美國、中國、蘇聯之大戰略三角關係的影響。美國在1970年代,為了在此一大戰略三角關係中,尋求浪漫三角之最有利位置,亦即美國同時與蘇聯和中國改善關係,促使北京和莫斯科爭相討好美國,美國犧牲小戰略三角中台灣的利益。在蘇聯瓦解之後,美國與中國成為戰略競爭者,尤其是歐巴馬總統上台之後,將戰略重心轉移到亞太地區,要與北京爭在亞太地區之主導地位,兩國面臨權力轉移之陷阱,已經因南海和東海問題而摩擦增加。就台灣而言,最佳的情勢當然是出現對台灣有利之浪漫三角或是以台美準同盟關係為基礎之穩定婚姻型的戰略三角,前者是台灣同時與美國和中國維持友好關係,但是美中卻是高度衝突;後者則如前所述台美間是緊密之同盟關係,而台北與華府同時與北京交惡。但是台灣如果期望出現這兩種戰略三角讓自身居於優勢地位則是太一廂情願,因為雖然美國與中國存在許多衝突和矛盾,但是兩國之間仍然有許多需要相互妥協和合作的地方,台灣作為一個小國,至多是一個中等實力之國家,並沒有足夠之實力來影響美中關係的發展,而且縱然北京偶而「讓利」台灣,目的在於最終併吞台灣,中國從來沒有改變此一目標,所改變的只是策略和手段而已。

除了美中台三角關係之外,國際體系中還有許多與台灣密切相關的戰略三角,例如中日台、中俄台、中台和歐盟、中台和東協等等,其中有些(例如中日台三角關係)對台灣有利,有些(例如中俄台三角關係)對台灣不利。

五、兩岸關係未來發展與台灣的國際環境

  • 兩岸關係未來之可能發展

各項民調結果顯示民進黨候選人蔡英文主席大幅領先其他候選人,因此她應該會成為台灣下一任總統。如果蔡英文贏得選舉出任總統,她將面臨眾多的國內外挑戰,包括一般已經預期的立即外交挫敗—失去一些邦交國,以及如何擴大台灣的國際參與,如何振興台灣的經濟以創造更多的工作和提高薪資水準,如何縮小貧富差距,如何恢復年輕一代對台灣的信心,如何建立社會安全網,如何強化台灣的國防,以及如何處理兩岸關係。其中處理兩岸關係並非單行道,蔡英文主席一再強調,她的大陸政策是要維持現狀。雖然她並沒有清楚地界定她所主張之維持現狀的定義,但是如果將她有關大陸政策和兩岸關係的言論加以分析,則其所謂之現狀應該包括以下幾項具體內容:(1)接受過去台海兩岸所簽訂並經立法院審議通過之所有書面協議,因為她強調「兩岸之間應該珍惜並維護二十多年來協商和交流互動所累積的成果…將在這個堅實基礎上,持續推動兩岸關係的和平穩定發展」;(2)「在現行中華民國憲政體制下,持續推動兩岸關係的和平穩定發展」,換言之,她將不會追求法理上的台獨或是採取其它挑釁中國的動作,因為她已承諾「民進黨如果明年有機會執政的話,會盡一切的力量,確保台海局勢的穩定」;(3)持續目前海基會與海協會的協商、對話機制。可是如果北京不配合,則蔡英文主席維持現狀的理想將面臨相當大的挑戰。

再者,台灣的社會環境已經出現重大變化。年輕一代充滿挫折感,他們對年長一代有很大程度的不信任,而且對政黨、政治人物相當程度的反感,因此他們決定積極參與公共事務,這是2014年3月太陽花學運浮現,以及2015年反課綱學運出現的原因之一。年輕一代對馬英九政府只圖利財團,卻犧牲台灣主權、尊嚴的大陸政策,非常反感,決定以激烈的行動搶佔立法院、衝進行政院。這對未來之台灣政府是很大警惕。

最後,美國的立場仍然是未來台灣政府推動兩岸關係時,必須要加以考慮的重要因素。雖然美國歡迎兩岸對話、協商,不願見到台海緊張情勢升高,但這不代表華府樂於見到台海兩岸走得太近,不見得支持台海兩岸進行政治談判、走向統一。尤其是美國與中國角逐霸權地位競爭越激烈,台灣的戰略價值就越高,蔡英文主席於2015年5月底6月初訪問美國所以相當順利成功,固然蔡英文準備充分、立場務實溫和是重要因素,美中關係陷入低潮應該也是重要原因。

對蔡英文而言,她在處理美國因素上已經跨出成功一步,華府已經可以接受她的大陸政策,雖然華府對維持現狀的內涵與蔡英文維持現狀的內容可能不完全一樣,但是維持現狀本來就是華府對兩岸關係的語言,因此如果蔡英文未來沒有挑釁中國,而台海兩岸關係出現重大衰退,華府將歸咎於北京而不是台北。

除了蔡英文之大陸政策以及美國的態度之外,另一個影響未來兩岸關係的重要因素是習近平政權的對台政策。習近平曾不點名警告蔡英文「基礎不牢,地動山搖」,因此如果台灣再度出現政黨輪替,對兩岸關係最大的衝擊將來自北京的可能反應。北京原本期望馬英九政府的第二任期內,台海兩岸可以進入政治談判,北京原本也期望兩岸可以就互設辦事處以及完成貨品貿易協議談判,但是因為馬英九第二任開始時,他的民意支持度迅速急遽下降,加上他缺乏果斷之領導能力,使北京對他不抱希望。如果民進黨再度上台,北京對兩岸能夠順利進行協商更不抱期望,遑論進行政治談判。

馬英九政府的前總統府副秘書長羅智強將蔡英文上台後的兩岸關係衰退的嚴重性分成五個等級:(1)維持現狀;(2)口誅筆伐;(3)烽火外交;(4)經濟反制;(5)武力犯台。他認為要北京採取維持現狀政策之前提是蔡英文可以接受九二共識,除了維持現狀之外,如果北決定採取武力犯台之手段,那麼它也必然會對台灣採取口誅筆伐、烽火外交、和經濟反制之手段,因為這些作為並沒有相互排斥。然而,一般認為北京應不至於如此孤注一擲地採取武力犯台之手段,因為中國仍然需要維持一個和平的國際環境以全力發展經濟,而且蔡英文不會挑釁中國,讓北京師出無名,美國及國際社會也不會認可中國之激進行動。

如果2000~2008年民進黨執政期間北京之對台政策可以作為一面鏡子,至少某種程度上可作為參考,那麼北京未來的可能反應可分為激進、中度和溫和三個層次來加以分析。其中激進的報復手段包括中斷海基、海協的協商,積極在國際社會打壓台灣,包括挖台灣的外交牆腳、施壓其它國家不要與台灣簽署自由貿易協議(free trade agreement, FTA)、對美國施壓來制約台灣、反對台灣參與RCEP及TPP甚至WHA和ICAO、停止大陸觀光客來台、增加部署瞄準台灣的飛彈、不斷舉行針對台灣的軍事演習、取消對台灣的讓利措施(包括停止對學甲之虱目魚契作)、利用中資之媒體不斷醜化蔡英文政府。同時北京會透過國共論壇及利用泛藍陣營在立法院之力量來牽制民進黨政府之大陸政策,以逼迫民進黨政府推動有利兩岸擴大交流、走向整合的政策。

中度反應政策是中斷兩岸協商,採取先前對付陳水扁政府之作法—聽其言觀其行、以商圍政、以民逼官、挖台灣的外交牆腳、施壓其它國家不要與台灣簽署自由貿易協議、減少對台投資及大陸觀光客來台數目、透過國共論壇及利用泛藍陣營在立法院之力量來牽制民進黨政府之大陸政策。

至於溫和的反應是中斷兩岸協商、挖台灣的外交牆腳、反對其他國家與台灣簽FTA、利用國共論壇及利用泛藍陣營在立法院之力量來牽制民進黨政府之大陸政策,必要時採取「澳門模式」來解決兩岸間所產生的一些問題,但是不影響兩岸的民間交流,將台灣當局與台灣人民區隔,寄希望於台灣人民而不是台灣當局,因為習近平在對台政策上曾提出四個「堅定不移」,其中之一就是「堅定不移為兩岸同胞謀福祉」, 因此如果為了報復蔡英文政府而切斷兩岸交流(包括大陸觀光客來台及一些對台所謂「讓利」的措施),將違背習近平四個「堅定不移」的原則。這也就是中國國際問題研究院研究員郭震遠所預估「未來兩岸關係,呈現總體停滯、特別是政治關係還將倒退,僅城市交流和經貿合作還可保持的局面。」

不管北京採取那一等級之政策反應,未來台海兩岸持續目前海基會和海協會協商機制的前景並不樂觀,因為中國共產黨政府業已形成傲慢、自以為是的心態,認為中國之籌碼遠多於台灣、時間是在中國這一邊,在習近平已經提出「地動山搖」的警告之後,蔡英文政府如果仍然拒絕接受九二共識或是沒有提出讓北京認可的替代方案,北京會覺得下不了台,必須對蔡英文政府採取制裁措施,而北京又認為服貿協議、貨貿協議均是台灣所渴望得到的利益,因此取消這些協議或談判構成對台灣的處罰。

  • 未來國際環境的可能走向

目前美國與中國關係陷入低潮,中國現在仍然沒有實力在全球挑戰美國,依舊需要維持一個和平的國際環境來發展經濟、增進國力,期望達成兩個百年之中國夢目標,因此習近平在2015年9月訪問美國時,應該會釋放善意以緩和對美國之關係,然而習近平想要挑戰美國之霸權地位,至少是挑戰美國在亞太地區之領導地位,意圖已經相當明顯,而歐巴馬政府想要恢復美國在亞太地區的影響力,以鞏固美國在亞太地區之領導地位,政策目標和方向也相當清楚,兩個國家在亞太地區的競爭已經逐漸升高,中國積極發展海權、推動一帶一路策略和成立亞投行,除了解決目前陷入困境的經濟之外,就是要疏離美國和其它國家之關係,及突破美國對中國之包圍。美國與中國因權力轉移形成相互競爭所出現之結構性矛盾,在短期內並不會改變。

此外,習近平對南海和東海問題的強硬態度和作法,已經造成中國周邊國家的高度不安,它們歡迎美國在亞洲扮演更積極的角色,為美國重返亞洲製造有利環境。事實上,菲律賓、越南、澳洲、印度、新加坡和日本等國軍加強與美國安全合作。雖然美國闡釋有關再平衡策略之官方文件,幾乎沒有提到台灣,但是台灣扼守第一島鏈中央環結之重要戰略位置,在美國之再平衡策略中必然有一定角色,至少美國絕對不希望台灣落入中國手中,日本及東南亞國家也不希望看到台海兩岸在南海和東海問題上積極合作。國際環境呈現對台灣相對有利之發展,對台灣增強與日本關係、加強與美國安全合作,提供良好之機會。台灣所要正視的是亞太經濟整合的過程中,台灣被排除在外的問題。

六、結語

台灣對國際環境之發展並沒有能力影響,兩岸關係確實是影響台灣國際空間的重要因素,但是台灣如果相信改善兩岸關係就能夠擴大國際參與空間,那是自欺欺人之一廂情願想法。自2008年5月20日上台以來,馬英九政府積極討好中國,甚至犧牲台灣主權、自我矮化,希望北京能夠讓台灣擴大國際參與,然而過去的經驗顯示,中國並沒有停止打壓台灣的國際空間,甚至連台灣參與非政府國際組織均不放過。

未來台灣再度政黨輪替之後,北京對台灣外交空間之打壓更加嚴厲當可預期,台灣的國際空間有可能緊縮,但是國際環境之發展卻出現對台灣相對有利之契機,因為美中在權力轉移過程中所出現之競爭與矛盾對台灣有利,中日台戰略三角關係之發展同樣對台灣有利,台灣因此應該善用此一有利契機來拓展台灣之國際參與以及對美國和日本的安全對話甚至合作,例如在RCEP和TPP之間,台灣應該將重點放在參與TPP,因為中國絕對不會支持台灣正式參加RCEP,所以由美國所主導之TPP,對台灣而言可能性反而高。如同波特(Patrick Porter)所指出,美國利用TPP作為其重返亞洲和制約中國影響力的策略的重要一部份,但是TPP被定位成「一個全面性、下一世代的區域性協定(a comprehensive, next-generation regional agreement)」,所以加入的門檻相當高,加入的國家須要在經濟自由化上付出相當的代價,因此台灣必須有正確的認知和決心,積極自我改革,以為加入TPP鋪路。

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