半島危機與日本戰略操作

郭育仁
中山大學中國與亞太區域研究所副教授

壹、半島危機與大國博奕

從2017年3月6日北韓試射導彈到4月18日美國副總統彭斯(Mike Pence)與日本首相安倍晉三確認應對北韓三原則的一個半月,可視為安倍主動外交的展現,也為日本第二波國家安全改革與凝聚修憲共識提供基礎。

金正恩上台至今無視國際壓力,逐步按照核武目標進行導彈試射與核試爆,五年多來共試射87枚導彈,2017年至今就已試射14次21枚導彈。從四次指標事件可歸納北韓威脅提升的四大階段:機動性發射包含潛射、長距離打擊、飽和攻擊、與可能的核打擊能力,大幅提高反導彈系統偵測與攔截難度,迫使美日必須調整外交與軍事因應策略。

2016年9月3日北韓進行第六次核試爆,威力至少有16萬噸黃色炸藥也是歷來最強。日本防衛研究所〈2017年東亞戰略概觀〉(東アジア戦略概観 2017)直指,北韓可能已具備核彈頭小型化技術。2016年8月24日北韓試射「北極星1號」(Pukkuksong-1, KN-11)潛射飛彈(submarine-launched ballistic missile, SLBM),首次飛入日本防空識別區。日韓軍方皆研判KN-11使用固態燃料,若以正常角度發射,射程可達一千公里。

2017年2月12日北韓試射「北極星2號」(Pukguksong-2, KN-15)導彈落入日本海。日本研判KN-15採固態燃料,射程達三千公里可覆蓋日本全境,並由「車載發射架」(transporter erector launcher, TEL)發射,具高機動性。2017年7月4日北韓試射「火星14號」(Hwasong-14, KN-14)導彈落入距離日本海。日本防衛省研判此次KN-14以「高彈道」(lofted trajectory)發射,若以正常角度發射,射程可達美國阿拉斯加州。北韓中央電視臺也證實,此次KN-14飛行距離達到933公里,最大高度為2802公里。2017年3月6日北韓發射四枚「飛毛腿-ER」(Scud-ER),三枚落在日本「專屬經濟海域」(exclusive economic zone, EEZ)能登半島周邊200公里至向北80公里位置,是距離日本本土最近的一次。並以多彈齊落方式試射,顯示北韓在飛彈控制與資訊傳輸有極大進步。

當天安倍在國會表示,北韓威脅已進入新階段,日本無法再坐視,史無前例一天召開三次緊急國安會,並致電川普商討應有的戰略作為。4月2日川普接受金融時報(Financial Times專訪表示:「如果中國不解決北韓問題,美國會自己來」(Well if China is not going to solve North Korea, we will)。「如果中國願意配合,對中國將是非常好的事情,如果中國拒絕合作,對任何人都不好」(If they do, that will be very good for China, and if they don’t, it won’t be good for anyone)。不惜以動武姿態施壓即將到訪的習近平。朝鮮半島局勢再次躍升為牽動中美日俄大國博弈的主結構。

 

貳、日本的戰略操作

對日本而言,朝鮮半島戰略優先性僅次日本本土。在美日尚未形成具體半島共識前,日本必須避免三種戰略情境:第一、中國利用北韓問題與美國進行交易,或中美俄談判決定半島局勢。第二、北韓或美國單邊行為導致武力衝突,進而演變成中美俄軍事大國協商半島解決方案。所以在4月6日通話中,安倍極力請求川普動用武力前必須事先與日本磋商。

第三、南韓再次出現親中、單獨對北韓緩和、或對日不友善政權。南韓新總統將牽動半島局勢與中美日俄博弈。4月3日韓國共同民主黨推舉文在寅為候選人的同時,日本外務省旋即宣佈長嶺安政返韓赴任。便能看出安倍急於與新政權建立人脈、溝通北韓共識,並在過程中建立互信的企圖。此外安倍也積極進行五大戰略操作,逆轉過去被動因應北韓與中國挑戰為戰略主動。

一、日本對半島局勢的話語權

以人質問題、僑民、國民與國家安全為主要訴求,持續對國際發聲以擴大日本對半島局勢的話語權與國際支持。3月16日美國國務卿提勒森(Rex Tillerson)訪日時直言,美國「戰略容忍」(strategic patience)已經結束,過去20年的北韓政策已失敗(20 years of a failed approach)。並重申美日同盟是維護亞太安全的基石,美國將與日本緊密合作尋求解決北韓問題的可行方案。

二、美國更強硬的半島政策

順應川普行事風格,近一個半月內安倍與川普進行四次電話會談:3月7日、4月6、9、24日。安倍主動表達日本已著手討論自行攔截北韓導彈的可行性,並承諾願意承擔更多安全責任。前三次通話達成七項共識:以外交與軍事行動施壓取代戰略容忍、要求中國發揮具體影響力、日本將盡快部署「薩德」系統(Terminal High Altitude Area Defense, THAAD)、加速F-35與「陸基標準三型」飛彈(SM-3 Block IIA)採購、啟動美日「2+2會談」、美國部署戰略性與針對性武器、南韓薩德部署後進行美日韓情報整合。4月6日通話後,安倍對於川普表態「將所有選項擺在檯面上」(all the options on the table),包含採取必要軍事行動,及以「全面軍事力量」(with the full range of its military capabilities)協防日韓等主張與行動給予高度評價。

三、美國明顯且針對性的戰略部署與美日韓同盟的成形

對日本而言,美國派駐更多戰略性武器到東北亞,以及美日韓在半島周邊密集軍演與備戰,能同時壓制北韓與中俄、暫時填補日本戰備空窗。也以北韓威脅為想定,順勢進行美日韓反導與反潛演訓,擴大日韓合作項目讓美日與美韓同盟接軌,造成事實上的(de facto)軍事合作,不待韓國新總統有逆轉日韓合作之可能。繼2016年6月20-28日美日韓首次聯合反導彈軍演,2017年4月3-5日美日韓也首次進行反潛演訓,科目包含共同偵測、追蹤與情報共享等,以牽制北韓潛射導彈威脅。

此外在美國確定常態部署雙航母前,第二個航母打擊群會更經常巡弋亞太地區。4月23-24日「卡爾文森號」(USS Carl Vinson CVN-70)打擊群與海上自衛隊在東海演訓後,25日轉向日本海進行聯合演訓,包含艦隊隊形改變、確認通訊裝備共同操作性與攔截導彈流程與分工。同時間戰略核潛艇「密西根號」(USS Michigan SSGN-727)也進駐釜山港,壓制北韓可能的挑釁。

四、施壓並縮限中國的戰略選項

美日以外交與軍事行動向中國施壓,要求具體改變北韓的挑釁行為,除轉移日本在東海的壓力,也造成中美關係主客易位,大幅縮限中國的戰略選項。

4月5日川習峰會前,北韓再次試射導彈落入日本海。4月6日川普當面告知習近平,將對敘利亞發動針對性攻擊。晚宴結束後,美國第六艦隊發射59枚「戰斧」(Tomahawk)巡弋飛彈攻擊沙伊拉特基地(Shayrat)多處目標,展現美國在必要時將使用武力解決北韓問題。4月12日半島局勢再次緊繃,習近平電告川普強調希望透過和平方式解決,顯示中國的戰略憂慮:無法完全掌握北韓動向、美國戰略性武器陳兵東北亞、美日韓密集於半島周邊演訓而中國軍事部署卻完全被動、美國動武底線未知、主動權完全掌握在美國與北韓手上。

中國目前在政治、經濟、外交與軍事上皆無法承受半島出現武力衝突,所以對北韓的目標設定是,短期內不再出現核試或導彈落入日本EEZ等挑釁行為。除對北韓軟硬兼施外,中國有限選項是:一、如果北韓出現嚴重挑釁跡象,中國將率先採強硬手段,阻斷美國軍事行動的可能性。二、試圖調停並逐漸將北韓問題拉回聯合國安理會或六方會談等多邊機制。多邊機制較無效率,有利中國繼續以北韓做為反制美日與拉攏南韓的重要籌碼。所以王毅4月18日表示「中方努力到最後一刻,相關行動必須在聯合國框架下進行」。然而北京深知美國只接受北韓放棄核武為前提的談判,必須回應川普要求加強對北韓施壓,卻也必須考量北韓反彈暴走的可能性,陷入兩難的窘境。

五、美日密集協商半島共識

4月18日安倍與彭斯在官邸會談,雙方確認美日應對北韓的三原則:(一)、透過戰略性武器部署與演訓備戰,對北韓與中國傳遞美日行使武力的底線。(二)、迫使中國配合對北韓的經濟制裁。(三)、以和平解決方案交換北韓放棄核武。彭斯強調,和平只有通過力量才能實現。安倍呼應說,為對話而對話是沒意義的,美日必須加強施壓,才能讓北韓認真談判。

美日並以目前局勢為契機,密集討論不同情境的半島共識:包含平時部署與演訓調整、擴大美日與美韓同盟架構合作、更新美日共同作戰計畫、戰時非戰鬥項目的協調分工、以及戰爭結束後美日同盟的半島政策(無核化、核原料轉移第三國、日本人質問題、統一與復興之經濟與資金計畫)等五大項目,以維護美日對半島統一後的影響力與國家利益。

參、日本第二波國家安全改革

配合上述戰略操作,日本將加速安全改革,並在修憲議題上凝聚黨內與公明黨政治菁英共識,力爭脫離戰後體制。日本國際問題研究所於2017年《邁向更強大的同盟》(より強固な同盟を目指して)建言書指出,北韓核武威脅、中國快速崛起、恐怖主義擴散、與川普「美國優先」政策(America First)等因素,使目前世界局勢處於冷戰後最大的調整期(era of adjustment)。從日本最近四份重要文件:日本國際問題研究所建言書、自民黨《快速強化彈道飛彈防衛能力之建言》(弾道ミサイル防衛の迅速かつ抜本的な強化に関する提言)、防衛研究所2017年《東亞戰略概觀》(東アジア戦略概観 2017)、與2017年《外交藍皮書》(外交青書),可歸納日本未來安全改革的五大方向。
一、自主反制能力的建立

自民黨指出,北韓威脅已進入新階段,但政府仍對反制能力採「不擁有也沒規畫」(現在は保有せず、計画もない)的被動立場。為有效提升美日嚇阻力,建言書強烈主張,日本應刻不容緩建立「自主反制敵軍基地的能力」(わが国独自の敵基地反撃能力の保有):包含掌握敵軍基地位置的情資能力、癱瘓敵軍雷達能力(守るレーダーサイトの無力化)、及以巡弋飛彈為主之裝備體系。依循2014年7月1日釋憲允許的自衛範圍:即具體證據證明日本將遭受導彈攻擊、別無他法能解除威脅、必要與最低限度,對敵軍基地進行反擊措施。

二、境外攔截與迎擊(EEZ攔截)

對於北韓導彈三度落入日本專屬經濟海域(EEZ)的事態,自民黨認為雖沒有造成船隻與人員傷害,政府仍應研議保護國民安全體制,包含自衛隊為保護船隻安全進行境外導彈攔截與迎擊任務等法規基礎。依據2015年9月19日新安保法制,自衛隊「防衛出動」僅限於「武力攻擊事態」,並不適用於導彈射入日本EEZ可能威脅船隻與人員安全的「武力攻擊威脅事態」與「武力攻擊預測事態」。目前日本政府已開始檢討自衛隊「防衛出動」法規修訂,目標將允許自衛隊在「武力攻擊威脅事態」與「武力攻擊預測事態」能「防衛出動」至前線,進行可能的境外攔截與迎擊。

三、情報衛星系統

為因應北韓導彈與中國在東海的挑戰,日本國際問題研究所主張,日本應加速完成自主情報衛星體系(Intelligence Gathering Satellite, IGS),以對接2015年「美日情報衛星合作警戒監視體制」。目前日本有六顆情報衛星,三顆電子光學衛星負責晴天監視,兩顆雷達衛星為夜間與惡劣天候觀測,另一顆為備用。2015年1月9日〈宇宙基本計畫〉規劃在2024年以前,增加到十顆包含兩顆中繼衛星(tracking and data relay satellite)以增加偵照頻率與警戒監視強度。2017年3月17日三菱重工也順利以H-IIA火箭發射三菱電子新型衛星「雷達5號」(Radar-5)。太空領域為美日計畫長期合作的戰略領域。兩國將進行太空與高空共同監視、海洋警戒、掌握特定國家艦艇行蹤等任務、以及衛星定位、數據、影像等情報共享。

四、美日一體化

根據2015年《美日防衛合作指針》(Guidelines for U.S.-Japan Defense Cooperation),兩國將擴大美軍與自衛隊的共同操作性(interoperability),包含基地與設施共用、共同作業與演訓,特別是駐日美軍沖繩基地,以強化共同嚇阻力。亦規劃海軍陸戰隊移師同時,把關島建設成美日共同戰略樞紐,建設自衛隊基地與印度、澳洲等國的後勤與訓練中心。2017年4月14日,日本參議院也修改美日《物資勞務相互提供協定》(Acquisition and Cross-Servicing Agreement, ACSA),以銜接2015年新安保法制:於「存立危機事態」與「重要影響事態」,允許自衛隊於「非戰鬥現場」向美軍提供後方支援,包括武器裝備、彈藥、為軍艦機加油等。日本國際問題研究所更建議,美日應積極運用兩用科技(dual-use technology)加強「第三抵銷戰略」(Third Offset Strategy)合作,尤其在網路太空、無人載具、反潛系統、AI、新材料、與軍機領域。

五、2019年〈防衛計畫大綱〉

為建構日本自主導彈防衛能力,自民黨提出兩項建議:第一、提前2013年〈大綱〉與〈中期防衛力整備計畫〉(中期防)有關升級反導部署的進程。包含2020年部署「愛國者三型分段增強版」(PAC-3 MSE)、2021年「陸基標準三型」、2020年增加兩艘神盾艦等,應提前一到兩年。第二、整備預算、法規、組織與裝備,儘速導入「陸基神盾系統」(Aegis Ashore),不僅能因應北韓導彈威脅,也能強化對頻繁進出東海與日本西南島鏈的中國軍機艦的監控。此外為強化「灰色事態」(gray zone)與島嶼防衛,自民黨也建議導入能搭載F-35B的登陸艦、水陸兩用艦、與大型巡邏艇。

日本防衛省預計於2017年中啟動修訂〈大綱〉工作,將上述項目納入計畫內容。並於2018年上半年公布〈國防態勢檢討中期報告〉(防衛力の在り方検討に関する中間報告)提出主要戰略概念與架構,於2018年底公布2019年版〈大綱〉與〈中期防〉。

 

肆、結論

此次半島局勢緊繃不同以往的煙火效果,在川普執政風格與安倍主動操作下已實質改變亞太戰略結構。從目前情勢發展可得到六點暫定結論。

第一、日本將加速自主國防建設與安全法制改革。2013年〈大綱〉項目已逐步落實,剩餘與新增項目將在2017年底新增預算加速完成,以銜接2019年〈大綱〉規劃。此外自2016年3月29日實施新安保法制後,日本積極透過國際維和、演訓兵推、美日共同任務、與此次半島危機等案例做為安保法制改革基礎。第二、美日一體化應對北韓威脅與中國挑戰的進程也將加速,尤其在擬定因應半島、東海、台海、與南海局勢的共同作戰計畫。日本的同盟角色將持續擴大,加大美國亞太戰略對日本的依賴。相對而言,安倍也視川普的執政風格為修改《美日地位協定》的契機。

第三、美日韓同盟的成形。薩德部署已成定局,文在寅上任後將面對韓國外交尷尬期也是重要調整期。陣營內自由與務實派將有短暫廝殺,文在寅雖可能試圖平衡自由派的要求緩和對北韓關係與對日強硬,但外在局勢將大幅縮限新總統的外交選項。換言之,美日韓同盟會穩定成形,並在美國主導下進行《美日韓防衛合作指針》等綱領文件的規劃。

第四、美國不會坐視北韓成為真正的核威脅。中國也不樂見北韓從戰略資產變成負債,給予美國更多藉口進駐戰略性武器。預料中國將持續約制北韓,並以多邊機制扭轉局勢。第五、中國將繼續緩和對日關係,以釋放壓力與專心應對北韓與美國。預料兩國將於今年下半年重啟安全對話等機制。

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