從日本法制觀點看台灣國土規劃與產業發展關連問題

1998年4月26日民進黨產業政策研討會議

    「國土規劃與產業發展組」提出報告


一、前言

  

國土綜合規劃,旨在考慮國土的自然條件,從經濟、社會、文化等政策措施的整體觀點,對國土加以綜合利用、開發、維護,並使產業獲得適當的配置,以提高國民之福祉。台灣是一個國土面積小、人口高度密集的國家,以此有限的條件,更應重視綜合規劃國土與產業發展如何密切配合的問題。然而很可惜,國民黨政府統治台灣已逾半世紀,雖然在產業方面有一定程度的發展,惟國土規劃與產業發展之配合,卻因法制上的遲緩和執行上的偏差,顯露相當不搭調狀態,致引起一連串不良後果。諸如國土利用混亂,缺乏適當的規範,除了導致地價狂飆外,也影響各區域未能均衡發展,而且未發展出各自的特色;加之,環境受嚴重破壞,國民居住環境品質惡劣,甚至新產業建廠覓地不易,工業區位不當,已對今後產業後續發展形成障礙,這些都是亟待檢討的問題。

  

本文擬以日本處理國土規劃與產業發展的經驗為對照觀點,探討台灣產業區域均衡發展及土地政策等問題。蓋因第二次世界大戰終戰之前,台灣受日本殖民統治五十年,在此期間,雖然實施帝國主義式的剝削政策,但在產業發展政策上,諸如交通網與港灣建設、興建水利與郵電事業、振興糖業等,已奠定現代化的基礎,若干建設規劃,也可以看到類似在其本土實施的各種計畫的精神。更且日本戰後的開發行政,以戰前基礎為出發點,仿效歐美推動現代化發展的經驗,對國土規劃和促進產業發展的法制,不斷推陳出新,值得我們借鏡之處頗多。加之,台灣於戰後經過一段國民黨政府不正常統治時期法制發展的空白期之後,近十多年來,為求台灣生存發展,再度興起模仿日本國土規劃和產業發展策略之風潮。職是,以日本在此方面經歷的軌跡作為檢討之依據,或許較能具體凸顯台灣面臨的問題和應尋求的補救之道。


二、日、台國土規劃與產業發展法律體系之比較

  

日本建立有關國土規劃的法律體系,始於戰後從混亂期逐漸復甦的一九五○(昭和二十五)年制定國土綜合開發法。該法規定國土綜合開發計畫應包含土地、水及其他天然資源有關之利用,水害、風害等災害之防除,都市、農村規模及配置之調整,產業適當之用地,電子、運輸、通信及其他設施之規模和配置,文化、厚生及觀光有關資源之保護、設施之規模及配置等事項。綜合開發計畫分為全國綜合開發計畫、都府縣綜合開發計畫、地方綜合開發計畫及特定地域綜合開發計畫。自一九六二年依據該法公布第一次全國綜合開發計畫後,迄至一九九八年已為第五次,每期都有不同的基本課題目標和開發方式,而且有關聯法制配合(見附表)。

  

我國雖於一九七九年發表國土綜合開發計畫,惟無法律依據,其後也未法制化,近半世紀來,無全國性國土規範法制,而一向都是以區域計畫法、都市計畫法及有關非都市土地使用管制之各種分散之法規當作規範。迄至一九九五年,始由內政部研擬國土綜合發展計畫法,預計今(一九九八)年會由立法院通過實施。

  

行政院所提國土綜合發展計畫法(草案),將國土綜合發展計畫體系分為國土綜合發展計畫及直轄市、縣(市)綜合發展計畫兩類,其所謂部門計畫和城鄉計畫,應屬於下位階的計畫,也可納入區域計畫法之中。這個法律與現行之區域計畫法及都市計畫法將構成我國規範國土規劃之主要法律體系。

  

然而日本制定國土綜合開發法後未久,其工業化和都市化迅速發展,引起對國土利用問題的重視。當時人口和產業集中於大都市,使大都市地區土地供需緊繃,地價高騰,住宅、工業用地和公共設施用地取得困難,偏僻地區則人口過疏化。因而如何善加利用國土,乃成為全國性的問題,從而促成國土利用計畫法的誕生。該法分國土利用計畫為全國計畫、都道府縣計畫、市町村計畫,前二者與全國綜合開發計畫與都道府縣綜合開發計畫相對應。其土地利用基本計畫分為都市地區、農業地區,森林地區、自然公園地區、自然保全地區等。本來都市計畫法、農業振興地區整備法、森林法、自然公園法、自然環境保全法、對土地利用都各有規定,但該法則確立綜合土地利用基本計畫體系,以防止土地利用之混亂,並謀適正而合理的利用土地。此外,為了管理土地利用基本計畫,自一九八○年起,每年都實施土地利用動向調查,調查項目包括人口。有關之動向、土地交易動向、開發動向、交通設施整備狀況、基幹的整備開發狀況、地價的動向等,必要時得據以變更土地利用基本計畫(註1)。土地利用計畫為國土規劃最重要之一環,故宜有國土利用計畫法配合國土綜合開發法之實施,始有可能發揮國土綜合開發法之精神。職此,我國實不應忽略另制訂國土利用計畫法之必要性。

  

日本在國土綜合開發法之下,有一連串配合法制之建立,諸如成立國土廳(即署),先後制定工業整備特別地域整備法,新產業都市建設促進法、指定新產業都市、工業整備特別地域整備促進法、近畿圈整備法、都市再開發法、地價公示法、高度技術工業集積地域開發促進法、多極分散型國土形成促成法等等(見附表)。我國則在未制定國土規範和全國綜合開發計畫規範體系之前,先制定各種位階較低之法律,行政命令更是大行其道,故難免發生法律規定競合和主管機關職權衝突的問題。內政部主管官員曾坦承:區域計畫及都市計畫雖各具功能,惟未充分發揮,計畫性質亦多所重疊,未能符合社經快速發展;加之都市土地與非都市土地分屬兩套使用管制系統,且管制標準不一;在對整個國土無專法情況下,對於跨區域的土地開發與利用便無法令可為遵循(註2)。其實,我國現行國土規劃法律體系的嚴重缺陷,尚有:(1)主管機關多元紛歧,例如經建會都市及住宅計畫處可插手營建署的都市計畫業務;(2)省的主管單位形成多餘的累贅;(3)都市計畫等分散的法律缺乏總量的管制;(4)行政命令如牛毛,老百姓不了解,形成黑箱作業,主掌其事者,容易上下其手。

  

據上以觀,我們先應提升主管國土綜合規劃之行政部門為部級單位,至少亦應在行政院之下獨立設署。有關法律體系不是僅訂定國土綜合發展計畫法即可解決的,而實應仿照日本相關法制,將行政命令法律化,制定一套完整之配合法律。


三、區域均衡發展與產業配置

  

一九九五(民國八十四年)一月二十三日行政院經建會舉行國土綜合開發相關問題研討會,經建會公布新版的臺灣地區國土空間發展架構,從國際階層、全國階層、區域階層、地方階層,擬定「一心」、「二軸」、「三都會帶」、「二十個生活圈」的發展策略。「一心」是指發展台灣為亞太營運中心,這是連、蕭二位內閣的施政主軸;而「二軸」則是指西部成長管理軸、東部發展策略軸;「三都會帶」是指北部、中部、南部三都會帶;「二十個生活圈」則包括本島及外島二十個生活圈。這是目前行政院方面提出最新的國土空間發展架構,而且是以生活圈為國土發展的基本單元,在這種金字塔形的國土發展架構中,以發展亞太營運中心為施政要務。

  

行政院院會通過的「發展台灣為亞太營運中心計畫」,其六大中心與空間區位之區域發展計畫有關連的,海運轉運中心以高雄港為主,台中港、基隆港為輔;航空轉運中心以桃園中正機場為主,可接駁至高雄、花蓮;金融中心只適合於都會區;媒體中心無地理區隔,其媒體園區初期將選擇台北附近地區;電信中心亦無地理區隔;製造中心則分散於全省各地之智慧型工業園區。台灣西部可依北部、中部、及南部作大體區隔,以台北、台中、高雄三大商業中心,配合北、中、南三地之國際機場、港口,規劃三大生產環境圈。(註3)

  

亞太營運中心的計畫將與亞太其他國家鄰近都市形成競爭關係。須知產業的發展雖然要靠創造和誘發,但也有自然生成而不可強行製造之部份,故其成敗尚難預卜,不過若是只求建立台灣為科技島,似無問題。但是無論如何都應與我國國土規劃和全國綜合發展或區域發展計畫相互密切配合。

  

謀求區域均衡發展及產業適當之配置,為實施全國綜合開發計畫所應重視者。我國目前的國土開發方式是屬於「都會據點發展階段」,類似日本第一次全國綜合開發計畫(稱「一全總」)所追求的,故日本的經驗,頗值參採。

  

日本一全總的基本目標是為了防止都市過大化和縮小地區差距,有效利用既存的自然資源,以及透過資本、勞動力、技術等各種資源適當的地方分配,以謀求區域間的均衡發展。該計畫謀求地區間均衡發展的方策是採用「據點開發方式」,將東京、大阪、名古屋及包含其周邊地區以外之地區,按其發展階段區分,使各地區與既成大集積關連起來,設定大規模的開發據點,同時並設置中規模、小規模的開發據點。再以良好的交通通信設施將各據點作連珠狀有機的連攜起來,使其相互影響;同時,也對周邊的農林業有好的影響。可見這是一種連鎖反應發展的開發方式。大規模的開發據點,分為擁有大規模工業集積的工業開發據點和擁有大規模外部經濟集積而扮演地區中樞機能的地方開發據點(都市)。為了使這樣的據點開發構想具體化,該計畫將全國區分為三:(1)過密地區(既成四大工業區),(2)整備地區(關東、東海、近畿、北陸),(3)開發地區(北海道、東北、中國、四國、九州),分別決定其對應的施策基本方向。亦即對過密地區採抑制產業集積和再編都市功能的配置;對整備地區則設定大規模工業開發地區、中規模地方開發都市等;在開發地區則設定大規模地方開發都市、大規模工業開發地區、中規模地方開發都市等(註4)。至於據點開發方式的具體策略手段,則先制定低開發地域工業開發促進法、新產業都市建設促進法、工業整備特別地域整備促進法等法律。

  

二全總係採整備全國性網絡,使中樞管理功能之集積與物流機構體系化,再使計畫能發揮各地區特性的自主而有效率的產業開發和與環境保全有關的大規模開發計畫,使其與全國性網絡關連起來,同時進行廣區域生活圈的整備。此大規模開發計畫可分為三類:(1)與形成新全國網絡有關者,(2)是一種大規模產業開發計畫,與大規模農業開發基地、工業基地、流通基地、觀光基地等建設整備有關者,(3)從環境保全的觀點推動的國土保全、水資源開發、住宅建設、大都市環境保全有關的大規模開發計畫。(註5)

 

 三全總以形成自然環境與生活環境權調和之安定居住綜合環境為目標,而以這樣確立的新生活圈(全國選定四十四個「定住圈」為範型),來促進這種構想的發展。

  

四全總以「交流網絡構想」為基本策略,形成多極分散型國土為目標。而五全總則以促進地區自立和創造美麗國土為基調,形成多軸型國土結構為目標。(註6)

  

前舉我國經建會的構想,顯係受過去前四項日本全國綜合開發計畫的影響,可惜似皆未經嚴密的理論探討,也無明確的數據基礎。不過,日本的經驗,可資我國建立國土規劃體系、研訂全國綜合開發計畫和謀求產業均衡發展借鑑之處頗多,則是不爭的事實。


四、中央與地方政府對國土規劃及開發計畫權限問題

  

日本的國土綜合開發計畫或全國綜合開發計畫,係由內閣總理大臣聽取相關行政機關首長意見,並經國土審議會調查審議之後作成之。都府縣綜合開發計畫係由都府縣作成,惟須經國土署署長向內閣總理大臣報告。涉及兩個以上都府縣區域之地方綜合開發計畫之作成,則須經相關都府縣之協議,並經其議會議決。國土利用計畫的全國計畫,由內閣總理大臣徵求土地改革審議會及都道府縣知事意見後作成,並須經內閣會議決定;都道府縣計畫則須徵求其國土利用計畫地方審議會及市町村長意見,再經議會議決。關於土地利用基本計畫,都道府縣知事得就其地區加以決定,惟須徵詢國土利用計畫地方審議會及市町村長意見,且須經內閣總理大臣承認;知事對規制土地交易有指定規制區域和監視區域之權。對於都市計畫,知事經都市計畫地方審議會之審查區域,有指定都市計畫區域和許可開發行為之權,惟大都市及與全國有重大關係之都市計畫則須經建設部長之認可。我國內政部研擬之國土綜合發展計畫法尚把省政府列為省之主管機關,區域計畫法及都市計畫法亦然。內政部及省政府都可以指定地區擬定區域計畫,跨越兩個縣(市)以上者由省擬定。都市計畫則分為首都之主要計畫由內政部核定,並轉報行政院備案;直轄市省會及省轄市之主要計畫由內政部核定;縣政府所在地及縣轄市主要計畫由省政府核定後轉報內政部備案。

修憲精省之後,政府自一九九八年十二月二十日起將為中央政府之派出機關,依法理不再具公法人地位,因此國土綜合計畫法、區域計畫法、都市計畫法等規定之省政府權限,即應轉移到中央或下放給縣市政府。對此項改變,中央應立即修法處理。尤其以行政命令規制者,更應藉此機會,大刀闊斧加以變革。

  

在國土規劃的決定權限方面,國土綜合開發計畫涉及全國土地的安排用度,須由中央主管機關擬定較為妥適,至於國土綜合開發以下的區域開發計畫,則由各級主管機關擬定,交由各該政府綜合開發計劃審議委員會審議後,再報請國土綜合開發計劃審議委會,做最後定奪。當然,這種審議機關逐層延伸的現象,或許會導致責任歸屬的問題,但只要在擬定計劃與審議計劃的權責上細分清楚,當不致引發爭議。

  

若中央與地方政府對區域開發計畫存有不同意見,似可仿效日本的處理方式。例如各部會首長對都道府縣開發計畫有意見時,得向國土署提出,而由國土署署長將綜合意見向國土審議會提出;內閣總理大臣也得經聽取國土審議會之意見,對關係都府縣就地方綜合開發計畫區域之設定提出建議。關於國土利用計畫之都道府縣計畫,相關行政機關首長亦得對內閣總理大臣就該都道府縣計畫提出意見,總理大臣得與關係行政機首長協議,並聽取土地政策審議會意見後,對都道府縣提出必要之勸告。關於都市計畫,則基於地方自治精神,除了涉及較大都會圈或兩個以上都府縣之區域須經建設部之認可外,都府縣擁有相當大的決定權,權責很明確。

  

國土規劃、區域發計畫和都市計畫,甚至產業區位之決定,其性質與工廠選地不同,如有爭議,一般皆以行政程序或經審議會及議會程序處理。至於某種工廠即使擬在重化學工業區位地段設廠,若屬於高污染之工業,而為當地住民所不歡迎者,則其爭議,以由當地可能受害之住民公投決定,仍不失為弭平紛爭之良方。

  

我國從農業社會轉型為工業社會的過程中,政府對產業配置一直缺乏前瞻性的計劃,更遑論進行國土規劃時會考量納入國土環境計劃,從而導致產業發展狀況凌亂不堪、生態環境遭受嚴重破壞的惡質化現象。過去,經濟學者通常以國民生產毛額(GNP)作為衡量國家財富和國民福祉的指標,但若從生態系統的角度觀察,GNP的成長卻可能是環境惡化和資源耗竭的主因,因此未來的產業發展應逐漸擺脫污染性工業,朝高科技產業方向發展。產業政策正確,自可減少爭議。


五、產業發展與用地問題

我國有關產業發展和工業輔導的法制,只有工廠「用地」、「設置」、「選定」、「設定登記」等用語,而沒有「立地」的概念。一般現代國家為了兼顧企業主適業適所的廠場立地意願與環境保護和公共安全之需要,對於設置工廠之地點,都會加以某種程度的規制。不過,為了促進某地區工業化發展,亦常有誘導或由政府主動整頓工業立地之政策措施。

  

隨著社會經濟的發展,我國與日本同樣,都發生地價狂飆問題,嚴重地影響公共設施、國民住宅和工廠用地的取得。台灣在土地政策方面是採取「相對土地所有權」觀念的國家,照道理容易對土地的使用、收益、處分予以公共規制(註7)。然而,國民黨政府於戰後初期掠奪日據時代留下來的「官有地」或從台民強制徵用的土地,並以三七五減租和耕者有其田政策打散了地主對土地不合理擁有之後,以國營事業和一黨獨裁強壓統治為手段,繼續控制了龐大的土地資源,但對於國土開發卻未作全盤前瞻的規劃。這種情形,可以從比較戰後台、日兩國以什麼樣的法制和政策施為結合國土規劃與促進產業發展,可以看出來。

  

以日本為例,其戰後的工業立地政策,首先係由地方自治團體實施的,即於昭和二十五年,因稅制改革新設固定資產稅,地方政府為增加稅收以解決財政困難而採「工廠誘致政策」。其後中央因眼見各地工廠亂立的為害,乃出面推動工業適當配置的政策,嗣又進而以保護和協助工業為方針的國家工業立地政策。自此,如何加強整備產業基盤,設定工業區位,開發國土,促進各種不同產業在各地區的均衡發展,乃成為日本政府工業立地的一貫政策。要言之,其工業立地政策,由工廠誘致而保護助成(包括工業立地條件之整備、輔導適正配置),進而當作區域計畫之一環(如配合首都圈整備、低開發地區工業開發、建設新產業都市等)(註8),其軌跡至為明顯而正確。

  

我國長期以來,由於在區域計畫和都市計畫等與土地空間有關法制之較高位階上沒有整體的國土規劃政策,所以產業發展政策一向未能與區域發展計畫和土地政策作有機的配合,致爆發出許多嚴重的問題,舉其要者:(1)公共設施保留地問題暴露出都市計劃的空洞,國民政府遷臺後雖然屢次頒訂計劃方案,但實施效果不彰,似乎僅在日本人留下來的基礎上打轉,缺乏前瞻性。(2)經濟部門的經濟政策功能不彰,在一九六三年編定的五十九處工業用地,實際開發的部分只有七處,僅佔二百五十公頃,而私人自行提出變更農地為工業用地卻高達九千六百公頃,而且一半以上集中在北部地區。這種現象非但破壞了國土規劃的完整性與一致性,而且引發嚴重的土地炒作歪風,非但扭曲城鄉正常發展,更導致地價異常騰貴,貧者幾無立錐之地。(3)土地炒作問題甚為嚴重,導致中下階層家庭連擁有自己的房子都成為一種奢望。根據統計資料顯示,目前臺灣有百分之三十的人沒有房子,百分之六十七的人只有一棟房子,然而卻有百分之三的人佔有百分之二十七的土地,三千多人擁有十棟以上的房子,全國有八十萬戶以上的空屋。這些數據說明了一個很嚴重的事實,亦即政府數十年來錯誤的產業政策已造成了異常嚴重的貧富懸殊現象。(4)政府的工業區政策充其量只不過是資本家政策,僅著重於考慮交通、設施、水電等問題,對於人文、文化、環境品質等問題則放在次要地位,在這二十多年來犧牲農業傾全力發展工業的結果,雖然帶來了經濟起飛,同樣也使得環境品質幾乎陷入萬劫不復的境地,像這種犧牲上一代生存權與透支下一代環境權的產業政策,絕非負責任的國土規劃政策。(5)放任財團濫行開發山坡地及農地,嚴重戕害自然生態及水資源,不但導致山坡地崩塌現象頻頻發生,而臺灣珍貴的野生動物數量銳減甚至滅絕,也縮短各大水庫的自然壽命,因而使得目前臺灣年年鬧水荒;諸如此類漠視生態環境的作為,已嚴重戕害國民的生存權利。(6)產業政策的謬誤,在我國發展工業後,雖提升了農業技術,但卻犧牲了農業人口,導致過剩的農鄉人口大量湧入都市,形成大都市人口過於集中的現象,進而導致都市不堪負荷,引發一連串都市生活品質惡劣、公共設施嚴重不足、交通擁擠不堪等問題。

  

關於如何協助產業界取得土地的問題,以降低土地成本、釋出農地和國有土地是否為有效的解決辦法?根據農委會企劃處的調查資料顯示:目前全台灣共有三六0萬公頃的土地,除卻未編定的一八0萬公頃屬於崇山峻嶺外,農業用地共有一五七萬公頃,其中的重要農地有一一0萬公頃、次要農地有四十七萬公頃。如前所述,一一0萬公頃的重要農地不應變更他途,唯有次要農地才能釋出,成為各種產業的用地。若釋出全部次要農地,實已足夠工商發展所需土地,尚無需全面釋出國有土地,尤其在國有土地中,有很多是屬於水土保持用地或國有林地,根本不可能變更使用目的,因此釋出國有土地並非協助產業業者取得土地的治本之道。我國公有土地區分為「國有土地」、「省有土地」、「市縣有土地」和「鄉鎮有土地」四類,在國民大會完成凍省條款之後,省府所屬的三萬多公頃土地將移轉中央政府管理,成為國有土地的一部份。本來,各級民意機關對應其所屬層級,對於公有土地的使用管理及處分應有實質的參與權力,但依據「土地法」第二十五條規定,有權參與者僅為省市縣級民意機關,因此中央民意機關對於中央行政機關掌控國有土地的現象,根本沒有制衡的權力,未來政府是否將針對某些特定財團低價讓售土地,值得關切。

  

國有土地是全民共有的珍貴資產,本來就應該謀求最高價值的利用,其受益對象自然是資產共有人的國民。因此,外國對於國有土地的利用,大多採取「公用優先」原則,政府應該優先考慮將國有土地運用在公園、綠地、學校、道路等公共設施上。因此,國有土地一旦全面釋出,其受益對象是否能擴及全體國民,其實是備受質疑的。

  

鑑於日本土地的管理經驗,未來我國應採行「土地交易限制制度」,以杜絕不當的土地炒作行為,作法如下:

1.限制區域內採行許可制

  

為免土地投機交易盛行,導致地價騰貴,故應於某地區內指定規劃區域,對於土地交易採行許可制。亦即,交易價格須凍結在規劃區域指定時之價格,交易後土地之利用目的,必須符合各種土地的利用計劃,且自宅用地亦需經過許可,未經許可締結之契約,不生效力。

2.申報建議制度

  

在規制區以外的土地交易,採用申報建議制度。該制度係針對一定規模以上的土地(市街化區域二千平方公尺以上,都市計劃區域五千平方公尺以上,都市計劃區域以外、一萬平方公尺以上的都市計劃區域),進行土地買賣締結契約時,當事者須將預定對價的價格、土地利用目的等資料,向直轄市或縣(市)政府提出申報。申報內容之價格若顯有失當,或其利用目的與土地利用計劃不合之情況,以及從公共利益的觀點考察,對於維護周邊生態環境顯有不良影響者,地方政府得提出中止交易或變更交易之建議。

3.事前確認制度

  

對於住宅地、公寓等土地之分讓,地方政府須先確認分讓價格。

  

關於農地是否全面釋出,農地應否開放自由買賣的問題。農委會在一九九八年一月十四日擬定農地自由買賣配套措施,農委會主委彭作奎表示,未來農地將區分成「主要農業生產用地」、「次要農業生產用地」以及「保育用地」三類。其中,次要農地將可自由買賣並變更使用;關於所有權部份,農委會基於現實考量,擬開放由自然人以外的公司法人承購。至於重要農地部份,農委會傾向維持以家庭農場為主的型態,但若公司法人能與農民簽訂租地契約,即可經營加工廠或家庭農場。此外,農委會根據糧食安全、水土保持和生態保育等標準評估認為,現有一五七萬公頃農地至少得保留七十二萬公頃不得釋出,第一階段從明年開始至民國一百年為止,總共約釋出十六萬八千公頃,第二階段則在民國一百年以後,釋出面積約十六萬公頃。

  

林肯大郡發生慘劇後,相關部會乃決定將重要農地的範圍從原來的七十一萬公頃增加為一百一十萬公頃,屆時所有的林地、山坡地及保育用地均將納入,未來即使是高鐵等重大工程,除非實在找不到次要農地,否則重要農地不准變更或開發。近年來,農地變更作為非農業用途的面積高達四千至六千公頃,但過去由於主管機關缺乏農地變更增值利益回饋相關規定,使得大部份農地在變更為住宅用地時,其暴增的利益均為建商私人所獨享。因此,基於利益全民共享及維護環境生態等原則,政府對於重要農地和保育用地應嚴格把關,嚴禁變更用途;至於次要農地則應視其農業生產價值,將地力較弱的農地優先釋出,以利工商產業之用地需要。


六、結語

  

國土為吾人生息發展之地,其空間和資源有限,應該珍惜,善加利用。政府受全民之付託,須以公正無私的服務,精進其效能,適當運用公權力,研擬、制定和實施有關國土規劃、綜合開發計畫和區域均衡發展的法制。產業係國民營造的謀生形態,也是求生存的工具,其發展固有利於企業主及其所有權者,但也有益於全體社會,故應予以合理的輔導和協助,促進其進步發展。

  

顯然地,我國國土綜合規劃現在才要正式重新建立最高位階的法制。過去散漫零碎的相關下位法規,應於短期內參照外國進步的相關法制和經驗,迅速整理,重新創制或修正;其以行政命令規範者,應迅速法律化,讓民意監督,以杜絕官僚黑箱作業,減少其錯誤和恣意的裁量。

  

將來台灣究竟會如願成為亞太營運中心,抑或僅能成為科技島,則有待未來國際政經局面的變化和大家的努力。不過在出發之時,大家也應有自知之明,以增加認知並減少失策。蓋根據台灣經濟研究者的分析,台灣農業已進入零成長時代,現在最好是促成專業農的現代化。專業農除專業化、企業化之外,也須大型化,而大型化則須解決農地取得和擴大經營規模的問題(註9)。這對於如何處理農地所有權和土地的利用,以及農業區位和農村發展都有很大的影響。在企業發展方面,台灣產業化要達成和日本高度發展恐有困難,因為台灣在經濟上是官業黨業與民業雙重結構,官業黨業所佔份量尚大,內部不可能有充分自由競爭機制;再者,民間資本具商人資本性質,以家族經營為中心,凡事都想短期間收回成本,不積極投入風險高、變化快、須長期投資研發的高科技產業;此外,最重要的是對政治前途不安,觀望不前。所以現在台灣產業資本累積有限界,國內投資不振,對外投資卻急增,有產業空洞化壓力。職是,在追求高科技產業之餘,仍應注意不可投入過份誇大而不實際的建設,而應重視從美日先進國家不斷轉移新技術,方便外國資本進出,並設法參與國際分工的再編。如果國際服務業的功能不能突出,要成為亞太科技重鎮,恐將成為畫餅充飢。萬一營運中心的構想不能達成,至少可以成為科技島,或者可退而採取香港型經濟模式(註10)。但是無論如何,總應把台灣建立成為自然、生活和生產環境相調和而適於安定居住的舒適國度。

  現在雖有部份公共事務人員知道國土綜合開發與產業區域均衡發展的重要,但無可諱言的,在每一個規劃、制定和執行相關法制的環節,仍有許多人受舊觀念、舊制度的羈絆,成為發展的阻力。對這些阻力,我們應先剷除。尤其今後在實施政府再造方案時,希望能於第二階段納入國土規劃行政體系之再造;亦即將其獨立設部或併入「環境資源部」之內,設立專司部門(署級),並進行相關法規的大改革,如此始有脫胎換骨之可能。

註釋:

  1. 國土行政研究會,現代行政全集18「國土」,pp70–89,昭和60年,ぎょうせい。

    西谷剛「計畫行政の課題と展望」,pp156–160。第一法規,昭和46年。

  2. 立法院公報第86卷第55期及行政院提案說明,pp169–171。
  3. 行政院經建會,「發展台灣成為亞太營運中心計畫」,民國86年7月24日。
  4. 西藤沖,「日本國土開發之經驗」,國土綜合開發研討會論文,經建會,民國83
    年1月17日。
  5. 西藤沖同上著。
  6. 國土廳,新全國綜合開發計畫「21世紀の國土のグランドデサイン」──
    地域の促進と美しい國土の創造。國土廳網址,平成10年。

  7. 本間義人編,「韓國.台灣の土地政策」,pp3–25,東洋經濟新報社,1991年。
  8. 金澤良雄「工業立地の政策と法理」,pp30–50,日本行政學會編行政研究叢書5,「開發行政」,勁草書房,1964年。
  9. 隅谷三喜男、劉進慶、涂照彥著,「台灣の經濟──典型NIESの光と影」,pp
    88–89東京大學出版會,1992年。
  10. 隅谷三喜男等,同上著,pp145–151。
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