從國際法解構「返聯公投」

廖福特

/牛津大學法學博士、中央研究院法律學研究所副研究員


國民黨所提出之「返聯公投」內容如下:「您是否同意我國採務實、有彈性的策略,亦即贊成以中華民國名義、或以台灣名義、或以其他有助於成功並兼顧尊嚴的名稱,申請重返聯合國及加入其他國際組織?」如果仔細分析其包括九種可能性,以下從國際法角度解構其意涵。

第一種可能性是以中華民國名義重返聯合國,而且重返指的是回到1971年以前之狀態,即中華民國不只是聯合國會員國,更是安理會常任理事國。此選項是爭中國代表權,認為中國是一個國家,由中華人民共和國及中華民國爭合法代表權,其可能必須在聯合國大會中有超過三分之二多數之會員國同意,而且是零合遊戲,逼迫各國必須二者擇一,其危險是主動陷入一個中國之泥濘,更有無法之困難度。

第二種可能性是以中華民國名義重返聯合國,而且重返指的是重新成為聯合國,但是不挑戰中華人民共和國之席次。此方案本質上是認為重新成為會員國之中華民國,與1971年以前之中華民國,本質上是不同之國家,而且不爭中國代表權,訴求中華民國是與中華人民共和國不同之國家。其實過去南斯拉夫亦有類似情形,當時聯合國認為分裂後之南斯拉夫聯邦,不能繼承舊南斯拉夫社會主義聯邦在聯合國之席次,因此南斯拉夫聯邦必須申請為新會員國。但是以中華民國名義則必須面對不同情況,因為中華民國名義已為中華人民共和國代表取代,因此以中華民國成為新會員國,顯然必須面臨名稱衝突之問題,有其實質上之疑惑及困難。

第三種可能性是以台灣名義重返聯合國,而且重返指的是回到1971年以前之狀態。此方案顯然背離事實,因為1971年以前沒有以台灣名義成為會員國之事實,當然也就沒有重返之可能性。

第四種可能性是以台灣名義重返聯合國,而且重返指的是重新成為聯合國。此方案本質上是申請成為聯合國新會員國,與1971年以前之情形無關,而且以台灣名義申請,因此其本質上與民進黨所提之以台灣名義申請為新會員國是一樣的,只是國民黨主觀上認為此時是「重返」罷了,但是本質上是全新之會員國。而此方案不會陷入一個中國泥濘,也無零合遊戲之問題,相對而言是最符合國際法規範,也是困難度最低的。

第五種可能性是以其他有助於成功並兼顧尊嚴的名稱重返聯合國,而且重返指的是回到1971年以前之狀態。顯然地此方案亦不符和事實,沒有這種重返的可能性。

第六種可能性是以其他有助於成功並兼顧尊嚴的名稱重返聯合國,而且重返指的是重新成為聯合國。此方案與第四種可能性之區別在於名稱問題,但是顯然地其他名稱無法比以台灣名義申請更能代表台灣,同時以其他名稱不會增加成為聯合國會員國之可能性,因為只有國家才能成為聯合國會員國,本質問題是主權國家資格,當然如果各國願在名義折衝妥協之前提下,接受台灣為主權國家並成為聯合國會員國,這不失為妥協之策,但是這依然無法精確代表台灣,因此這是可能之抉擇,但是卻不是台灣之最佳選項。

第七種可能性是以中華民國名義加入其他國際組織。如果此處國際組織指的是聯合國架構下之國際組織,其難題與第一種及第二種可能性是一樣的,不是陷入一個中國泥濘,就是陷入兩個國家使用相同名義之困境。

第八種是以台灣名義加入其他國際組織。同樣地如果此處國際組織指的是聯合國架構下之國際組織,那麼其策略是不直接成為聯合國會員國,而是先嘗試成為其他國際組織之會員國。此方案確實可以避免一個中國問題,也能真實代表台灣,不過基本上大多數國際組織也是以國家為參與資格,因而此方案本質上與以台灣名義申請成為聯合國會員國是一樣的,而國民黨也必須面對可能的自我矛盾,也就是說一方面國民黨反對以台灣名義申請加入聯合國,但是在本質相同情況下,國民黨卻又贊成以台灣名義加入聯合國架構下之國際組織,既然如此又何必反對台灣入聯呢?

第九種可能性是以其他有助於成功並兼顧尊嚴的名稱加入其他國際組織。同樣地如果此處國際組織指的是聯合國架構下之國際組織,那就要區別是否需要以國家資格為參加之要件,如果不以國家資格為參加要件,那與現在所採之彈性外交是一樣的,例如我們以「台澎金馬獨立關稅領域」加入世界貿易組織,因此其中並無特別之處。如果必須以國家資格為要件,其本質是與第六種可能性一樣的,可以作為可能之選擇,但卻不是最佳選項。

當一個公民投票題目包含多數可能性時,無論是投贊成或是反對,其實都無法確實瞭解人民究竟是全部或部分贊成或反對,就算是通過了,亦無法真實瞭解究竟在彼此矛盾的各種方案,其結果究竟是採取哪一個方向或途徑。另外我們可以發現一個有趣之現象,「返聯公投」的九種可能性中,台灣的最佳選項居然與民進黨所提的「台灣入聯公投」本質上是一樣的。

茲將以上討論列表如下,以利明瞭。 

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