從程序正義與人權的角度看張燦鍙的三個司法案件

張丁蘭◎全美台灣人權協會創始人、張燦鍙之妻

『美國憲法』的起草人之一,麥迪遜曾就「權力分立」下過最好的註解:「不論權力來自於世襲,自封或是選舉,也不論權力是否掌控於一人,少數人或是多數人手中,只要獨攬行政立法司法等權力於一身者,都是一種暴君政體。」我的先生張燦鍙,在擔任台南市長的四年任內,因為三個司法案件,被起訴26年,在將近一百億的涉案金錢中,檢調單位動員大批人力,卻找不到任何貪污的金錢流向,甚至檢察官也不得不公開說明,張燦鍙沒有收受任何不法利益。沒有收受不法利益,卻被起訴26年,究竟是台灣的法律出了問題?還是台灣的司法制度出了問題?或者是說台灣的檢調人員,根本如同麥迪遜所說的「獨攬行政立法司法等權力於一身者」?

台南運河案──戲劇性的演出

有70多年歷史的台南運河,代表府城繁榮的歷史,隨著工商業的發展,人為的疏忽,慢慢變成一條臭水溝。過去二、三十年每位市長候選人的政見,都說要整治這條臭水溝,但是從來沒有人敢動手整治。張燦鍙上任不久,就極盡心力尋求解決,終於獲得前省政府宋楚瑜省長的批准,補助第一期運河整治的經費四億九仟萬元。

在無比興奮之際,他下定決心,一定要讓這個工程,成為府城人的新希望,成為府城發展的一個指標。在海外多年,參觀很多國家的河川整治及各種建設,他感覺到台灣的建設品質,遠遠落後。因此運河的整治,他格外的謹慎,曾經求教很多專家學者,也去請教當年整治宜蘭冬山河的前後兩任縣長陳定南和游錫?,甚至當時的經建會主委江丙坤還特別建議他去參觀日本北海道的小樽運河。

第一步,張燦鍙決定將台南運河的整治工程,開放國際公司來參加競標,希望以國際標準的專業技術與施工經驗,來確保工程品質。台南市政府團隊,專程到日本向多家公司說明台南運河整治的計劃,希望他們來參加競標,成功大學的姜教授也介紹在香港的一家美國公司,最後有四個公司正式參與競標。

為使評審能夠客觀,符合專家的水準,張燦鍙把市府業務單位提供的評審委員名單做大幅修改,一方面排除府內主管的名額,另一方面將遴聘委員的取向,由台南市擴及至全台灣各地,有些他從來不認識,是經過推薦介紹,或從他們專業的表現,特別去邀請他們來的,希望依照他們客觀的專業判斷,選出最好的公司承辦運河的整治工程。檢察官陳鋕銘反而指控他變更名單,是為製造對某公司─日建,有利的評審結果,這實在是非常不可思議的推想,如果他真的有意要袒護某一家公司,大可不必更改委員名單,以他自己及市府的主管來擔任委員,更容易掌握最後評選結果,為何要到老遠的地方邀請不認識的人來做評審委員。

87年底省府核准補助第一期景觀、橋樑工程經費,規定在88年6月底之前,必須完成一切設計及招標的發包作業手續,否則經費要被收回(當時凍省在即),市府團隊在短短的六個月時間,不得不日夜趕工,全力以赴。很不幸地,這中間來自議會的壓力,輿論的批評甚多,檢調單位動作頻頻,不但到處調查、搜索、調卷,並經常透過媒體放話,報導偏頗的訊息。譬如在短短的兩個月內,就有36天次媒體大幅報導,滿城風雨,風聲鶴唳,一個運河整治工程,在四面八方夾攻的艱苦中支撐進行。第一期景觀工程在90年1月20日完成,這個景觀工程只花了2億9佰多萬,是府城有史以來,品質最高,最具國際標準的一項工程。

運河整治終於美夢成真,不僅是府城休閒活動的主要中心,同時也帶動府城,特別是安平區的商機,參觀的遊客,絡繹不絕。可是一連串的司法糾纏與打擊,對張燦鍙及市府同仁,心中卻有難以表達的痛。我曾經建議在運河畔,建立一個紀念碑,上面刻著「為運河的整治,張燦鍙市長被求刑十二年」,希望讓後人會更加珍惜。

檢察官陳鋕銘以貪污瀆職罪起訴張燦鍙,說他與董美貞和許政雄「共謀並包庇」(既然是共謀,又何需包庇?),他們共同去運作給日本日建公司得標。主要是依據污點證人楊鼎玉和羅正方的說詞,他們說,在參加澳洲舉行的亞太城市高峰會議時(台灣有五個縣市代表參加),有一天在吃早餐的時候,他們兩人坐在鄰近的位子,聽到張燦鍙與董美貞、許政雄在討論要運作給日建公司的事,證詞與事實不符,而且互相矛盾。

那時候,張燦鍙與董美貞並不熟,是第二次見面,而且第一次是在市政府官方儀式上,董小姐是樹茂公司的董事長,樹茂公司獲得評審委員通過,擔任市府顧問,楊鼎玉是她的公司代表,負責監督新吉工業區的開發,在慶祝會上張市長向他們恭賀寒喧而已。趁著台南市政府團隊到澳洲參加亞太城市高峰會議,董小姐和公司員工也到那裡,同時介紹他們在澳洲的一些人脈,參觀他們的建設。董小姐一行人有他們自己的行程,他們與在澳洲訪問的台北市政府和台南縣長陳唐山也有接觸。後來,台南市政府新設立都發局,董小姐被聘任為局長,同時也辭去樹茂公司董事長的職務。

檢察官為了證明張市長包庇董小姐,運作讓日建公司得標,竟然透過媒體傳出,兩人之間有超越長官與幕僚關係的八卦,使一個原本沒有證據而起訴的案件,戲劇性地變成男女關係的緋聞案。檢察官說在監聽電話時,聽到兩人的親密對話,他之所以要引用這種關係,是為了佐證張市長確實有包庇她的原因。

檢察官更列舉許多與案件不相關的事情,証明張市長是個「壞人」,譬如在起訴案中,說張燦鍙甥女的丈夫財務倒閉而潛逃的事情,譬如稱讚陳定南部長當年在宜蘭縣執政的成績而指責張市長施政不當,是政黨輪替,體制外與體制內調適不良的例子等,簡直把起訴書當成個人專屬的政治評論。

同樣的,檢察官指控張市長包庇許政雄向日建公司索賄五百萬元,說許政雄是張燦鍙在美國擔任獨盟主席時的部屬,關係密切。這些都與事實不符,許政雄是在四年前張燦鍙競選台南市長時,自動來支持而認識,以前從未謀面過。他是留日,返國後在台南當教職,擔任市府的文獻委員會委員。市府與日建公司的溝通由他充當翻譯。由於他熱心文化事業,87年間曾經在張燦鍙所創辦的開創台灣文化基金會掛名擔任執行長,是義務的性質,一年多後就辭去該職。

張市長是在檢方已著手調查數月之後,才由市長室的主任楊黃美幸得知有關許政雄向日商索款的傳聞,他曾就此事問過許政雄,許一口否認,他本人也一直向檢察官否認有此事。

89年5月29日陳檢察官帶領10位檢調人員,聲勢浩大突襲開創台灣文化基金會,翻箱倒櫃,把所有的帳簿、電腦資料,甚至競選時的許多舊資料,完全與運河案不相關,通通帶走,至今仍未歸還。89年6月1日,在聯合報竟然刊載說,調查許政雄向日建公司索賄的五百萬元,流向當時我擔任董事長的開創台灣文化基金會。聯合報刊載五百萬元的事一出,成了全國媒體關注的大新聞,我在第二天由李勝雄律師陪同下,前往台南地檢署按鈴控告誹謗,要求徹底調查五百萬元的事,結果此事如石沈大海,一直沒有得到回覆受理。

檢察官辦案,不遵守偵察不公開、保密的規定,每次搜索都有大批媒體包圍,並透過召開記者會的方式,發佈偏頗的訊息,刻意製造一股「未審先判」的氣氛,使本案未進入真正司法程序前,即已無情摧毀張市長一生構築的清譽,政治前途也被橫加腰斬。對於檢察官不遵守偵察不公開的違法行為,張市長實在按不住心中的不滿,曾經數次召開記者會表示抗議,並列舉很多檢察官濫權違法的事實,具文上呈法務部長陳定南及監察院。監察院說在偵察中的案件不便干預,陳定南部長居然把檢舉報告送到台南地檢署,要他們調查,這種裁判兼球員、自己調查自己的辦理方式,當然沒有結果,反而加深他們對張市長的不滿,而加以報復。不久新吉工業區開發案,又追加補充起訴,張市長再被求刑7年。土地徵收案從頭到尾辦案的手段更非致張燦鍙於死地不可,其中張燦鍙曾經申請陳檢察官迴避,改請別人接案,也遭到拒絕。

整個運河案起訴書中,沒有具體的事證,只是所謂「授意」、「包庇犯罪」、「未予舉發」等模糊、憑空猜測的字眼,而入人於罪。而且為了加重對張燦鍙的起訴,竟說他共謀又包庇的奇怪邏輯。

新吉工業區開發案──斷人財路的反撲

台南市新吉工業區的開發,原屬於中央經濟部工業局的權責,擱置多年。經張燦鍙向中央爭取,改由地方負責開發獲准。

這是一項80多億的開發案,由協興瓏公司得標,樹茂公司由楊鼎玉負責、擔任市府的顧問,監督新吉工業區開發的業務。

由於工程一直沒有進展,張市長開始對開發廠商的開發能力有疑慮,乃召集市府的負責單位建設局長羅正方商量,要求確實檢討評估開發廠商的開發能力,必要時並應考慮與廠商解約的可能性。同時市府的顧問樹茂公司(都發局長董美貞為該公司的前董事長)也因獲悉楊鼎玉在開發案中的一些不當做為及前科累累的詐欺及偽造文書的記錄,而解除他擔任市府顧問的職務。

許多不利於董局長的傳聞,從此開始散播,楊鼎玉到基金會找我,告訴我說,張市長與董局長之間的關係密切,董局長阻撓他去見張市長並向他索賄等等,他出示某廠商匯給董局長公司的五十萬元的存據。同樣的說詞不久就有議員在議會公開向董局長質詢,市長室的小姐也曾接到類似電話。

張市長曾經就五十萬元一事,詢問負責新吉案的建設局長羅正方和都發局長董美貞,兩人的回答都說是楊鼎玉應該付給董美貞公司的工作費用。董局長也以同樣的理由回答議會的質詢。因為楊鼎玉透過關係找董美貞合作,希望以董美貞的樹茂公司名義,由他代表公司爭取新吉案顧問的資格,並承諾支付給樹茂公司前置作業的開銷。

新吉開發案的解約,市府沒收開發廠商的保証金二億元。後來從起訴書中,得知新吉案被解約後,楊鼎玉和羅正方數次自動到檢察官那裡作証,並成為污點證人。可以確定的是,如果沒有新吉開發案的解約,就沒有這些污點証人出現在運河案和新吉案,是因為財路被斷絕了呢?或者是為開脫自己的犯罪行為而交換條件?

很荒謬的是,檢察官從來沒有偵訊張市長本人有關新吉案的情形,而起訴他包庇董美貞收五十萬元「賄款」。檢察官辦案的草率,令人不寒而慄。如果說運河案、新吉案是檢察官發揮個人想像力,將假設性的推論擴張到無邊無際的地步,目的在証明司法權凌駕世間任何的價值體系,則緊接發生的土地徵收案,則是檢察官勇敢地跳進去當「事主」,挾怨報復,挖空心思不擇手段欲送張燦鍙入牢籠的古今奇案。

土地徵收案──制度下的犧牲者

一、秘密限制出境及列為被告:
張燦鍙於半年前即著手籌備,打算率領市府部分主管到美國紐澳良和堪薩斯訪問,進行城市外交,爭取台南市子弟交換訪問學習機會,以及企業互相優惠投資的商機。2000年4月3日張燦鍙從報上看到自己因為土地徵收案,被檢察官列為被告同時限制出境。事前張燦鍙從未接受偵訊,也從未被告知不能出境及被列為被告的情形,卻因檢察官的一道命令,把地方首長的施政計畫,瞬間全盤推翻,整個計畫已投入的人力物力之外,更造成外國政府對台灣司法公信力的質疑。

行動自由是憲法保障人民的基本權利,除非經過慎重的程序,否則不能隨意侵犯,這是現代立憲國家的準則。台灣的司法制度,賦予檢察官如此大的權力,豈不與憲法抵觸?既沒有給當事人解釋的機會,就如同祕密般的剝奪人民的行動權。土地徵收案,孰是孰非,在未有全盤了解之前,單憑檢察官個人的臆測與觀察,就把地方首長當成重大經濟犯或槍擊要犯處置,合法嗎?合乎人權?

二、土地徵收的標準何在?
50年代,中央政府指令全台各縣市政府規劃公共設施保留地,做為都市計畫的藍圖,因此很多私人的土地被劃設為公共設施保留地,土地所有權人就不能自由開發使用。然而政府又沒有能力支付公共設施保留地的龐大費用,有些土地都已成為供公眾使用的既成道路或其他公共設施,因此引起人民的不滿,經大法官會議第400號解釋「對於既成道路,行政機關應訂定期限,籌措財源,逐年辦理補償」。

據營建署2002年的統計,全台要徵購的公設用地,經費高達5兆6仟5百億元,也就是說各縣市政府的年度預算,所有的事都不做,光支付這筆經費都不足夠。因此,各縣市政府只能逐年分期編列預算徵收補償。同時,中央政府又沒有制定相關的徵收條例,指示地方政府應如何徵收的統一標準,在僧多粥少的情況下,必然發生孰先孰後的問題,無論如何徵收,都一定有人會認為不公,更會造成土地所有權人到處申訴,請求的現象。

就以台南市為例,待徵收的土地,高達2仟2百億元,依照目前逐年徵收的額度,需要3百年的時間才能完成。

張燦鍙上任之後,對土地徵收的問題,要求業務單位,依合法性、需要性、地區的急迫性以及公平正義上來考量,同時配合市府的財源辦理。88年下半年及89年度徵收,工務局依照往例,先將里民大會建議案,監察院交查案件,民眾提出告訴而市府敗訴案件,市長與民有約的人民陳情案件及議會議員建議案件等,共達175億元的建議案件,作先期的彙整。經市長與主任祕書,財政單位討論後,考量為市府財政困難,因此決議在不超過20億元的額度下,編列徵收費用,實際上最後也只編列13億1仟多萬元,佔市府總預算的4.9%,與前任市長上期預算的10.5%相比,還不到一半,確實是考慮到市府財政困難,不得不縮編徵收費用。

三、府會協商V.S.府會勾結
在市府預算初步編列時,對於議員受市民請託建議徵收的路段,為市府採納的部份約6億元。在市府編列預算審定的過程中,議會表示關心,基於民主程序及府會和諧,由府會聯絡人市府主任秘書林清堆出面,將編列預算向議會報告,議會方面提出一份修正的土地徵收名單,也就是他們之間協調,有部份議員的建議案撤銷,另增加其他部份,在行政單位及業務單位確認沒有超過原本編列的額度,遂編入年度預算。

檢方質疑,把預算編列事件送議會「屈從」他們的修改,檢察官可能不了解,從中央到地方,不論預算或是政策,都需要民意機關審查通過,才能據以執行。市議會是市府的監督機構,府會事前的溝通協調,是民主政治的正常程序,以利市政順利推行。

值得強調的是,市府的土地徵收建議名單上,只記載路段及推薦人的名字,市府並不知道地主是誰,也不需要知道。就行政作業上,工務局確認徵收地段合法後,可逕自執行,也勿需向市長報告。檢方偵辦的3-37道路徵收案,市府編列預算定案的日期是4月23日。兩年多之後,因檢方大肆偵察辦案,市府才深入調查相關資料,也才發現市府對土地徵收的預算定案時的地主,並不是黃議長的女朋友張素真,而她購買3-37號道路徵收範圍內的多筆土地,日期都在預算定案之後的88年4月29日,4月30日,6月1日。同時,張素真與黃議長是在88年6月25日結婚。難道張市長有那麼神通廣大,去洞察他們私下的行為,又能預卜有人會從中謀取利益嗎?既然檢察官也承認張市長沒有得到分文的好處,卻控告他勾結他人,圖利他人,在這樣的邏輯推論下,張市長這個人如果不是白痴就是聖人,張市長不認為自己是其中之一,因為他確實不知道這中間的奧妙。

四、土地徵收案的權責問題:
就程序方面,88年下半年及89年度台南市土地徵收的編列,經過議會審查通過之後,業務單位再送請內政部核准,第一次遭內政部駁回,理由是該徵收的範圍內,尚有土地未做同時徵收,也就是所謂的跳躍式徵收,工務局作第二次徵收地段的調整,才獲內政部同意核准,經公告無議後,進行徵收,這些作業都不需要向市長報告,一切依法定程序辦理。

土地徵收是全國性的問題,在中央政府沒有規定指示地方政府如何徵收下,多年來都是屬於地方政府的權宜措施,檢方偵辦台南市土地徵收,是否應同時檢查全國各縣市土地徵收的情況,以茲參考比較,包括陳水扁當台北市長,陳定南當宜蘭縣長時,他們是如何徵收的,以及台南市歷年來的情況又如何?

中央政府於91年10月才由營建署與財政部主計處及各縣市政府協商,制訂草案,試圖解決此一都市計畫的歷史沈痾,也許台南市土地徵收案給了中央政府一個警訊,暴露他們未曾負起的權責,可是台南市府會多人因此案受害的冤屈,將如何平反?

五、值得商榷的羈押權
90年4月17日上午9時30分,張市長赴台南地檢署接受偵訊。之前,檢察官已到市政府搜索並扣押資料,又傳訊多位單位主管,拘押參位承辦公務員。張市長為讓檢方順利辦案,使真相早日水落石出,特別指示所有單位要全力配合,譬如調查局南機組於4月3日給市府的公文,要求交出有關「台南市安中路3-37號道路」案的「內簽」資料。工務局在那份公文中說「查相關卷宗,並無發現有內部簽稿之資料,因內部簽稿並非掛號公文,無須歸檔,若有,或由土木課原承辦人員收存,因相關人員均已遭羈押,故無法當面向其查詢、確認。」在同一公文,張市長特別指示,不能以「並無發現」推責,遂要求主任祕書將所有資料送交台南地檢署。

張市長在赴地檢署應訊數日之前,特別指示市長室主任郭聰河再到業務單位調查資料,郭主任從他們得到的資料包括已經提供給調查局的主計室資料,及「3-37道路」第一次和第二次道路徵收計畫書,郭主任與市長室的另兩名祕書,依順序整理後,交給張市長於4月17日攜帶至地檢署,同樣的資料也一份給同日應訊的工務局長。

檢察官在4月17日確定要拘押張市長的預設立場非常明顯。陪同張市長到地檢署應訊,除了我,還有市府的多位主管和數十名支持者。張市長於早上9時30分進入地檢署,上午接受調查局南機組的偵訊,下午由檢察官陳鋕銘偵訊,大約在下午4時半左右,主任檢察官召開記者會,宣佈檢察官聲請拘押張市長,並稱在一星期之前,已有沙盤推演,甚至拘押張市長在籠裡的鏡頭,透過電視傳播海內外。晚上,由三位法官主持辯論庭,連續二十小時的疲勞轟炸偵訊、答辯,最後拘押的理由之一,竟是「檢察官之前二次搜索市府,均無法查扣相關內部資料,張市長遲至4月17日才突然提供,顯示其他尚未扣案之簽呈文件,確有煙沒之虞。」

很難想像的,檢調人員到市府找不到他們所要的資料,竟然懷疑是張市長藏匿。市長不是檔案管理員,市府所有的公文資料都由各相關單位保管。從上述公文的簽稿證明,很明顯的,若有可能涉及藏匿證據者,應該是「並無發現」的承辦單位,他們沒有被指控會煙滅證據,反而是積極尋找資料的張市長。

另外的理由是說張市長會串供及逃亡,既然所有人都已被傳訊了,不知道張市長會與何人串供。張市長會逃亡嗎?除了市長重任在身,及自認清白之外,十年前,在美國面對著首謀內亂罪,毅然闖關回台,這種飛蛾撲火,航向死刑的人,面對整個司法的草率,莫須有的指控,會逃亡甘受屈辱嗎?

人權是一切民主的基礎,台灣司法的暴力,嚴重傷害人民的生命、財產、前途、名譽,從張燦鍙的案件可見端倪。

台灣最近修法,期望降低檢察官的權限,但是台灣的法官與檢察官,能各自憑專業的智識,倫理,良心,公平處理案件,恐怕仍有一條非常漫長的道路。就以羈押權為例,檢察官在整個偵辦過程中掌握主導權,不斷透露不利於被告的單方面訊息,影響一般人先入為主的印象,在尚未正式審理案件的法官,恐怕也不能例外的受到影響。在幾個小時的辯論中,被告處於被動的答辯地位,尤其比較複雜的案件,法官不可能真正了解案情,附和檢察官的看法和要求,反而是便利自己、保護自己的一種選擇。台灣的法官與檢察官,從教育、訓練、社交,甚至居住都充分形成「自己人的生活圈和文化」關係密切,見解更為接近。更甚者,法官與檢察官是夫妻關係或親屬關係的,大有人在。偵辦張市長案件的法官的丈夫是台南地檢署的檢察官,相信自己的親人或朋友遠勝過相信別人是很自然的事。掌握人民生命、前途、聲譽的執法者,因成見、偏見、疏忽、濫權在所難免,可是台灣社會鮮少對他們揭發而受懲處,更顯示他們侵犯人權的嚴重性。

刑法訴訟法對圖利罪、索搜權、拘押權及無罪推論都已修改,但是對於受到不合時宜方式辦案的許多案件及受害者,政府卻遲遲未提出如何補償及救濟。人權不是空洞的政治口號,是活生生的現實生活。寫到這裡心痛如割,滿懷熱忱回鄉奉獻的台灣人,卻在家鄉遭遇人性最險惡殘酷的一面。

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