拜登政府下的台、美關係未來動向

國立陽明大學副校長 司徒文博士

切身而關注的課題

舉凡支持台灣自由、民主的所有人,特別是對所有台獨聯盟的成員而言,想必會特別關注新上任的拜登政府會採取什麼樣的對台政策。這並不令人感到意外,畢竟沒人能否認川普政府在過去四年對台灣的支持,超越了以往美國各任政府的作為,這項成績甚至可以說是川普總統最成功的一項外交政策。

增加對台軍售

過去四年以來,美國政府批准對台軍售的總額高達182.8億美元,遠遠超過歐巴馬政府八年以來所累積139.8億美元的規模,而且不單只是金額上「量」的提升而已,這四年售予台灣的武器系統在先進程度上「質」的提升,也不可同日而語。美國政府在2018年四月宣佈,為配合台灣潛艦國造的計畫,核發行銷許可證讓美國軍火商得以向台灣出售敏感性裝備,而這項計畫也已經在去年十一月正式開工。2020年八月,華府也宣佈出售66架F-16V型戰機給台灣,預計會在2023年完成交貨。

其他見報的軍售項目還包括洛克希德馬丁公司(Lockheed Martin)推出的「高機動性多管火箭系統」(High Mobility Artillery Rocket System),亦即俗稱「海馬斯」(HIMARS)的車載火箭發射器,波音公司推出的增程型距外陸攻飛彈(Standoff Land Attack Missile-Expanded Response SLAM-ER),以及台灣F-16戰機聯隊專用的掛載式偵照莢艙等。此外,諸如通用原子(General Atomics)旗下尖端的海上衛士(MQ-9B Sea Guardian)無人機、岸基魚叉(Harpoon)反艦飛彈、M109A6帕拉丁型(Paladin)自走砲、智慧水雷等,據悉也都已經列在採購清單上了。

更多關於美方的支持

除了對台軍售在質與量的提升外,我們也看到越來越多美國高階政府官員出訪台灣,美軍蹤跡也更頻繁地出現在台灣周邊區域,面對中國的鴨霸行為時,美方也採取著高強度的政策立場予以回應;縱此以觀,台灣多數民眾理所當然地青睞川普總統也就不令人意外了。根據一份於十一月3日美國總統大選日前一星期在台灣進行的民調顯示,有53%的台灣民眾希望川普總統能夠順利連任,一枝獨秀地成為全世界民主國家中,對他支持度最高的地方。

認定中國為戰略競爭者

上述種種對台灣有利的決策,背後的理論依據是川普總統在2017年十二月18日所發表的第一份國家安全戰略報告(National Security Strategy)。這份報告首次將中國界定為「戰略競爭者」(strategic competitor),指控中國政府始終不改「以壓迫為職志」(repressive vision)的想法,試圖以計畫性的經濟侵略弱化美國,而不論是中國還是俄羅斯,兩者都是想要「塑造一個跟美國價值體系及國家利益唱反調的新世界」(shape a world antithetical to U.S. values and interests)的「修正主義強權」(revisionist power)。

川普:即令就自身政府體系內的對中或對台政策而言,都是個異數

弔詭的是,認可中國最起碼在本質上該被視為戰略競爭者的這位川普總統,也就是在執政之初大讚習近平「是很棒的人」(an incredible guy)、「是我的朋友」(a friend of mine)的那位川普總統同時也是同一位不曾公開對中國政府在新疆、香港的鎮壓行為發表隻字片語的川普總統,甚至還有報導指出,他不但鼓勵習近平繼續將維吾爾族人送入再教育營,也拒絕在六四天安門大屠殺的週年紀年日發表公開談話。

也是這位想跟中國在貿易談判上有所突破的川普總統,干預了對中國科技大廠中興通訊進行制裁的決策,賣了個人情給習近平;如果中國能在貿易談判上有所讓步的話,這位川普總統也考慮過要撤銷司法部對華為副董的指控。儘管川普總統打出了這些牌,最終也沒能在對中貿易戰上佔到什麼便宜。

沒有多少證據足以說明川普總統本人對台灣有什麼實質的關切。根據他任命的前國家安全顧問波頓(John Bolton)所言,川普特別喜歡用筆尖和橢圓形辦公室裡那張闊綽的辦公桌,用來比喻台灣跟中國兩者在議題上的相對重要性。

事實上,打從當選後破天荒地在入主白宮前決定接起蔡英文總統的那通道賀電話開始,大多數川普政府對台灣有利的提案都出自川普所任命的政府官員,而非來自於川普本人。除了波頓之外,國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)、副國家安全顧問博明(Matt Pottinger)、國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)、國防部印太助理部長薛瑞福(Randall Schriver)等人,才是真正在幕後擘劃出美國各項利台措施的主力,而這群人提出各種支持台灣的提案,也一直獲得美國國會跨黨派的共同支持與熱烈歡迎。

中國自身的作為確實改變了美國的看法

更進一步來說,我們得正視美國對台灣益發正面的態度,其實反應著美國對中國越來越能做出正確的負面評斷,而且也沒有什麼事情會比中國自己本身的政策和行為,更能有效地改變美國的觀點並做出回應,特別是習近平在2012年十一月15日接任中國共產黨總書記兼中共中央軍委會主席,隨後又在2013年三月14日擔任中華人民共和國國家主席後,越來越不避諱地展露中國專制獨裁的本質以及追求霸權的心態。

中國對外侵略、對內壓迫的政策日益進逼,等到川普政權主政後,中國也沒有隨著美國的政黨輪替而有所調整,對外侵略、對內壓迫的政策,日益進逼的結果發揮了加成效果,徹底讓美國對中態度的改變成為現在進行式。聲望卓越的皮尤研究中心(Pew Survey)在2020年夏天所做的調查報告顯示,美國人民普遍對中國的態度早在2012年就已經反轉朝向負面評價的方向發展,等到2020年夏天時,美國人給予中國「負評」的比率已達73%,更有77%的美國
人無法信任習近平處理涉外事務的能力,另外還有68%的美國人用「糟糕」(bad)一詞評價美中之間的經貿體系。

中國早就對華府抱持敵意

歐巴馬總統在2009年十一月15 18日首次前往上海與北京的訪問行程,就已經預告了美中關係將變得越來越艱困的走勢。《華爾街日報》在一篇報導中以「歐巴馬中國碰壁之旅」(Obama Hits a Wall on His Visit to China)為題,做出以下描述:「歐巴馬首次出訪的結果,象徵著美國國力衰退、中國自認時機成熟一事已經來到了轉折點。只以經貿議題為念的總統幾乎棄人權議題於不顧,想要跟一般中國民眾接觸的努力也受到了阻礙」;成功度過2008年金融海嘯的危機後,北京已經將美國視為一個逐步衰退的強權,清楚感受到自己再也不需要尋求美國的認可,遑論做出迎合美國的動作了。

當時我一位在美國政府任職的同事告訴我,歐巴馬總統是「雙手空空如也」地回到美國國內,也有人提到他對著一位白宮顧問表示:「你總是告訴我,我們需要中國的支持才能在雙邊、區域和國際事務上取得主導權,平心而論,在結束這趟訪問行程後,我們該知道在這些議題上都不會取得任何進展了。」

中國的確更加認為和美國之間的共同利益不斷減少,北京清華大學教授、代表中國政府鷹派立場的學者閻學通出人意表地在2010年坦言:「如今綜觀美中之間的關係,就猶如冷戰時期的美蘇關係一樣,是建立在利益衝突而非共同利益之上,…在美國和中國之間,彼此不對盤的利益比共同互惠的利益來得多」;依照閻學通的論點,美、中之間唯一的共同利益,就只剩下避免爆發戰爭這一項而已。

評論員逐漸注意到雙方無法相容的利益

走過歐巴馬政府掌權的這八年,越來越多美國評論員開始注意到,美方逐漸意識到美中利益並不相容的事實,並且逐漸產生美國對中政策已然無以為繼的共識。

2013年六月7日,夏威夷智庫東西中心(East-West Center)高級研究員饒義(Denny Roy)在《外交家》(The Diplomat)雜誌上撰文指出:「美、中兩國在許多戰略根本議題上,有著無從妥協的重大差異,其中一項是現代國際法應否適用於區域事務上,這意味著反對依循『歷史溯源』的方式,重建中國影響力所及的勢力範圍。另一項是中國擴張式的主權聲索到底有無具備合法性,……這會直接侵害到周邊國家的切身利害;還有一項則是如何看待未來日本與南
韓所扮演的戰略角色。」

2015年九月習近平前往華府進行國事訪問的前夕,羅金(Josh Rogin)於九月21日在彭博(Bloomberg)上發表評論,標題是「習近平到訪彰顯了美中關係的低靡」(Xi Visit Marks A Downturn In U.S.-China Relations),內容提到:「有關於和中國進行建設性的交往同時在採取此一戰略時保持平衡,確保中國不會濫用新崛起的勢力破壞國際規範,或是威脅到美國及盟邦利益這一點,歷經數個政權以來,都取得了跨黨派的廣泛共識。…事到如今,原先設想的平衡已經失控這一點,才是現存的跨黨派共識。儘管出發點有所不同,現在的共和黨跟民主黨都希望能更加站穩美方的立場。」

中國屢屢毀諾

就在上述國事訪問期間,,2015年的九月25日,習近平對歐巴馬總統講了一段話,讓歐巴馬總統誤以為這是中國方面的承諾:「中國此刻正在南沙群島所進行的相關工事行動,並未將任何其他國家視為假想敵,也未對其他國家造成衝擊,而且,也沒有將之軍事化的企圖。」結果呢,後來的發展大家都已經知道了中國把南海這條國際航道,轉變成地球上軍事化程度最高、充滿著各種衝突的一片水域。

中國違約毀諾的行徑其實也不是什麼新鮮事,因此當中國和它的外交應援團無時無刻抱怨美國違背向中國承諾所謂的「一個中國原則」(One China Principle)時,華府方面也應該不斷提醒北京自己是怎樣把對香港的「一國兩制」(One Country, Two Systems)承諾棄如敝屣。華府也應該提醒北京在1972年簽訂第一份聯合公報時曾做過什麼承諾,並質問為何不能依照1972年的承諾對待台灣:

「中國方面聲明:……國家要獨立,民族要解放,人民要革命,已成為不可抗拒的歷史潮流。國家不分大小,應該一律平等,大國不應欺負小國,強國不應欺負弱國。中國決不做超級強國,並且反對任何霸權主義和強權政治。中國方面表示,堅決支持一切被壓迫人民和被壓迫民族爭取自由、解放的鬥爭,各國人民有權按照自己的意願,選擇本國的社會制度,有權維護本國獨立、主權和領土完整,反對外來的侵略、干涉、控制和顛覆。」

我們也應該記住,中華人民共和國就連自己的憲法條文也都沒辦法遵守,比方說是以下這些主張:

——國家尊重和保障人權。
——公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。
——任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。

近來拜登看待中國的觀點

拜登總統早先對中國相對友善的觀點也隨著時間流逝而有所改變,去年二月25日在黨內初選的辯論會上,拜登直呼「將一百萬維吾爾人送入『再造營』,也就是集中營」的習近平為「惡棍」,也對習近平處理香港的手段提出批評:「這個傢伙骨子裡就絲毫沒有一丁點民主的素養」,在北京強行在香港施行國安法之後,拜登也透過聲明稿表態:「會禁止美國公司成為中國共產黨高壓統治,成為警察國家的幫凶」,並強調如果美國公民和企業的言論自由因此受到迫害的話,絕對會「在經濟制裁方面下猛藥」。

拜登任命官員對台、中之間所表達的友善立場

一月19日拜登總統所提名的官員在人事案聽證會上的說詞應該會讓懷疑他將分別對台灣跟中國採取什麼政策的人,感到意外的驚喜並放下心中的一顆大石頭。截至目前為止,所有跡象都顯示美國對台、對中的外交政策將相當大幅度地延續川普政府的作法,並沒有什麼重大的改變。拜登政府重要官員在參議院人事案聽證會上的發言如下:

——國務卿布林肯(Anthony Blinken)

在參議院一月19日舉行的聽證會上,布林肯表示拜登政府將維持美國對台承諾,確保台灣擁有自我防衛、對抗侵略的能力。他提到:「美國兩黨多年以來都對台灣抱持堅定且長期的承諾」,而這些承諾當中包括「確保台灣具備對抗侵略的自衛能力」,他還補充說:「這是一項絕對會在拜登政府任內繼續維持的承諾,我們將確保台灣有能力做到這一點」。被詢及如果中國武力犯台的話,美國將如何回應時,布林肯的答覆是:「這代表中國犯下非常嚴重的錯誤。」

在香港議題上,布林肯認為美國應該早在香港「民主遭到踐踏時就做出更快速的反應。雖然這樣並不代表可以解決問題,但是舉例而言,我會希望我們政府在有人逃出香港、逃離壓迫,或者是有人挺身爭取自己的民主權利時,為他們採取一些行動」,他還表示:「我認為我們應該嚴格檢視要對處在那個環境底下的機構和企業,採取什麼樣的立場;是否繼續維持金融中心的樞紐地位?會不會因此讓北京得到好處不用為壓迫行為付出代價的好處?我們必須嚴肅看待這樣的事情。」

最重要的是布林肯對於中國的看法:「最近這幾年,特別是習近平上台主政之後,原本的韜光養晦已經一去不復返」,布林肯還進一步背書肯定川普總統某些面對中國的作法:「我也相信川普總統對中國採取強硬立場的作法是正確的」,隨後補充說:「我只是非常不認同他在很多領域的執行方式,但是他在這方面的基本原則並沒有問題,而且我認為這會對我們的外交政策產生實際的幫助。」布林肯注意到有些對中國採取更強硬立場的延續性政策,並表示他將致力於提出能夠獲得跨黨派支持的對中政策,也會為此跟其他民主國家建立同盟關係。

當參議員魯比歐(Marco Rubio)對布林肯提出「……中國共產黨的目標,就是在政治、地緣、軍事和經濟上,成為能夠在全球呼風喚雨的角色,進而讓美中關係的天秤朝一方傾斜;對於這一點是否有所懷疑」的詢問時,布林肯直接回答道:「沒有,我一點也不懷疑。」

在回應其他問題時,有關國務卿蓬佩奧前些日子公開指控中國對維吾爾穆斯林少數民族的壓迫已經構成種族滅絕的罪刑時,布林肯也對此表示贊同:「我認為我們非常同意這個說法。不分男女老少都被強逼關押進集中營,實際上則試圖用再教育的方式讓他們遵行中國共產黨的意識形態,這一切都指向了種族滅絕的行為。」

——國家情報總監海恩斯(Avril Haines)

在一月19日參議院情報委員會對她所舉行的人事案聽證會上,海恩斯同樣對中國展現了強硬的立場。她指出,如果她的人事案能通過參議院的審查,如何對抗來自於「獨斷又帶有攻擊性」的中國所造成的反情報威脅,將會是她的首要工作。她指稱中國「對於我們的國家安全與經濟繁榮,以及對我們在廣泛議題上所秉持的價值,都形成了挑戰」,還補充說情報圈面對中國的作法「必須有所調整」,依照海恩斯的說法:「我的確支持在某種意義上同樣採取強勢的立場,以回應我們正具體面對的挑戰」,她認為美國需要採取的,是「比以往歐巴馬/拜登政府時期更加堅定的態度」。

——財政部部長葉倫(Janet Yellen)

葉倫在一月19日的人事案聽證會上指出,主管經濟制裁的財政部將會繼續對中國採取強硬的態度。葉倫批評中國「侵害人權的行徑令人髮指」,並指控中國竊取美國的智慧財產,主張新政府應該要緊盯中國做出改變。她說拜登政府在這方面無疑會傾向「跟盟邦一起合作」,葉倫聲稱:「我們需要應對中國濫權、非法又不公平的操作模式。中國一方面建立貿易障礙,另一方面違法提供政府補貼給私人企業,回過頭再用傾銷的方式侵蝕美國公司的利潤。包括強制技術移轉在內,中國不停竊取他人的智慧財產,將自己的經營建立在不公平的科技優勢上。」葉倫還說:「這些不公平的現象還包括惡劣的勞動條件和偏低的環保標準,我們會準備好動用各種可能的政策工具加以導正。」

——國安會印太事務協調官坎貝爾(Kurt Campbell)

坎貝爾是我所知道少數在美國政府任職之前與之後,都曾經造訪過台灣的資深官員之一。在我還在台灣擔任美國在台協會處長一職時,他是當時美國國務院的亞太事務助卿;基於我們兩人在不同角色定位上,難免存在著歧見,因此他從來不曾如我所願地引領台灣大步向前但是卻很有可能比任何其他人都做得更多了。

我相信將歐巴馬政府「重返亞洲」和「亞洲再平衡」的策略歸功於坎貝爾的努力,並不會失之公允。以他個人的背景和豐富經驗來看,要在全球最具有戰略重要性的區域整合策略,他都算得上是理想的輔佐人選。更重要的是,蓬佩奧前不久才剛剛廢除了美國國務院在與台灣交涉時所自行加諸的各種限制,而在好多年以前,我就親身見證了坎貝爾很樂於把這些限制通通給取消掉。

坎貝爾的人事案不用經過國會召開聽證會的程序,因此我們聽不到他正在構思中的政策走向,但是我們還是可以從他過往的言論中,充分理解他的想法。根據台灣新聞在一月14日的報導,坎貝爾去年十二月曾經透過視訊參與在台北舉行的「2020台美日三邊印太安全對話」,在會中「對於台北與華府之間的夥伴關係將一如往常的穩固這一點,表達了充分的信心:『在國會中有一大群黨派立場互異的人都了解到台灣不可言喻的重要性,而我們的戰略利益就是和台
灣維持強而穩固的關係』」。

值得注意的是,坎貝爾也是很早就表態要用不同方式對待中國的專家之一。在一篇與瑞特納(Ely Ratner)共筆,2018年發表在三/四月號《外交事務》(Foreign Affairs)上的文章中,坎貝爾針對美國對中政策的失敗做出以下描述:

「自從尼克森踏出與中國融冰的第一步後,經過了將近半個世紀,已經有越來越多證據清楚顯示,華府又再一次對於自己塑造中國發展路徑的能耐自信過了頭。對中政策在很多方面都讓……追求自由貿易的人士與金融業者,美中互補的整合主義者,當然還有鷹派立場的人彼此爭論不休。無論棒子或胡蘿蔔怎樣交互運用,都沒能讓我們預判出中國的行為。我們在外交和商務上與中國的交往,並未能促成中國在政治與經濟上更加開放,美軍的軍事實力和區域內的制衡力量也同樣沒能讓北京甘心在美國領導的體系內安份守己。自由的國際秩序沒有發揮預期的強大效力,對中國產生足夠的吸引或是約束力,反而是中國在崛起的過程中我行我素,讓美國許多的期望都落空了。……這個事實必定會讓美國定下心來,重新思考該如何應對中國。」

因此,有關後續提出反制中國的政策,並在台美關係上持續發展這一方面,我還是深具信心。

拜登政府的起手式,對台灣跟中國同樣傳出強烈的訊號

事實上,拜登政府上任後的第一個星期,就已經分別對台灣跟中國做出相當大膽的舉動:

邀請台灣代表參加就職典禮

台灣駐美代表蕭美琴正式受邀出席一月20日拜登總統的就職典禮,使她成為美國自1979年中斷與台灣的外交關係後,第一位持官方邀請函參加就職典禮的台灣駐美代表。這並不是台灣駐美代表首次出席美國總統的就職典禮,但是過去都是由美國國會議員基於禮貌提出邀請而已。

美國航母戰鬥群進入南海

美國印太司令部在一月24日宣告,由羅斯福號所率領的美國航空母艦打擊群已經在一月23日進入南海伸張「自由航行權」。這個行動代表美國對中共解放軍在一月23日以轟炸機、戰鬥機大規模編成,進入台灣在東沙群島一帶的防空識別區一事,做出明確的回應。根據台灣國防部部長的說法,這是中國在今年單日內動用最多數量軍機進行騷擾的一次。

有報導引述羅斯福號航母打擊群指揮官、海軍少將韋瑞西莫(Doug Verissimo)的說詞:「這是佔全球三分之二貿易航線會經過的重要區域,在此維持美軍的蹤跡,繼續提倡依照規矩所形成、能促使我們所有人更加繁榮的秩序,這一點至關重要。」

要求中國停止壓迫台灣

拜登政府同樣在一月23日出面敦促中國停止對台灣進行武嚇,並呼籲台灣海峽兩邊展開對話。美國國務院發言人透過新聞稿提到美方「注意到中華人民共和國不斷企圖恐嚇包括台灣在內的鄰邦。我們敦促北京停止對台灣的軍事、外交與經濟施壓,並與台灣的民選代表進行有意義的對話。」
新聞稿中還意有所指地表示「將與朋友與友邦同在,以促進在印度太平洋地區共享的繁榮、安全與價值,包括加深與民主台灣的聯繫」,美國重申華府的立場是「繼續支持和平解決海峽兩岸議題,以符合在台灣的人民的期望與最大利益」。

此外,這篇新聞稿還提到美國會遵循美中三公報、台灣關係法(特別是)和「六項保證」,繼續協助台灣維持「足夠的自我防衛能力」;最後以「美國對台灣的承諾堅若磐石,為維護台灣海峽與區域和平與穩定做出貢獻」,做出強而有力的結論。

在美國新政府上任之際,很難想像還能對支持台灣一事做出更為強悍的聲明。我相信拜登政府已經用絕佳的起步,為現場在座的各位感到振奮。

中譯:台灣安保協會
秘書長 陳以禮

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