拜登時代下的台美關係與印太戰略之展望

國防安全研究院助理研究員 林彥宏

  1. 拜登政權對中國立場
    • 國務卿布林肯
    • →中國毫無疑問是構成最大的挑戰,但中國仍有合作空間。“當關係符合我們共同利益時,這種關係在對抗方面不斷上升;當然是競爭性方面,還有一些合作性方面。”美中未來依然存在競合關係。

      →川普對中國採取強硬態度是正確

      →兩黨有非常牢固的基礎對抗中國(美國對台灣有不分黨派的承諾)

    • 國防部長奧斯汀
    • →將有正確能力、計畫,來阻止中國及其他侵略者

    • 情報總監海恩斯
    • →面對好鬥與獨斷的中國所構成的威脅

      →採取積極立場,投入更多資源面對中國問題

    • 財政部長葉倫
    • →運用手段對付「中國非法貿易陋習」

      →中國一直以非法補貼、傾銷產品、竊取智財,設立關稅壁壘等「傷害美國企業」

    • 美國國務院美東時間1月23日發出聲明,譴責「中共威脅區域和平穩定」。
      國務院的聲明有以下重點:

      • 對美國來說,維持台海穩定是長期的國家利益所在,這當中最重要的就是要維持東海,台海,南海的「航行自由行動」(Freedom Navigation operations),以及第一島鏈的完整防禦性。(2021年1月5日解密的《美國印太戰略框架》(United States Strategic Framework for the Indo-Pacific),則是川普在2018年1月核定,以提供落實2017年《國安戰略》之整體指導,文件不但矢言將美日澳印「四方安全對話」(QUAD)創建成為印太戰略的主要樞紐(principal hubs),協助台灣能夠建構有效的不對稱國防戰略與能力,更重要地是,表明為嚇阻中國對美國及其盟國、夥伴動武應採取的戰略手段。第一,美國應拒止中國在第一島鏈內的海空優勢;第二,保衛第一島鏈國家,包括台灣;第三,主導第一島鏈以外的所有作戰領域。)
      • 印太戰略政策目標中,不斷重複加強與盟友的關係。(台灣亦是其盟友之一)。美國將與印太印區的盟友在一起,特別強調深化與「民主的台灣」(democratic Taiwan)的連結,台灣民主的軟實力的成就受到國際認同。(民主黨比較注重人權)
      • 「對台灣的承諾堅定如磐石(rock-solid)」,拜登新政權的重要成員不斷重複,看起來是目前民主黨對台政策的主要標誌。
    • 近期白宮發言人莎琪(Jen Psaki)回應習近平的話,有以下重點:
      莎琪說『我想我們對中國的態度就跟前幾個月,甚至還要往前更久,是一樣的,我們現在與中國是激烈的競爭,跟中國是將定義21世紀面貌的戰略競爭。中國的行為傷害美國工人,想要取得我們的尖端科技,並且在國際組織當中威脅我們的盟友們跟我們的影響力。我們在過去幾年看到的,中國在國內越來越集權,在國外越來越武斷。而且北京正在挑戰我們的安全、繁榮與價值觀,嚴重到需要採取一個新的美國手段。這就是我們剛才談到,要保持戰略耐心(strategic patience),進行跨部會的內部評估。我們想要與國會中的共和黨人、民主黨人一起討論,更重要的是要跟國際盟友們一起討論。所以(習近平)的這些言論並沒有改變任何事情。我們相信當下需要訂下一個未來的戰略跟新手段。』

  2. 拜登政權對台灣的立場
    • 國務卿布林肯
    • →若中國敢對台動武,將是一個「嚴重的錯誤」

      →支持台灣加入「非國家限定」的國際組織,並支持以「其他方式」,參與國家限定的國際組織

      →會研究取消「美台交往限制」

      →台灣是「民主典範,強勁經濟體,科技中心」(將確保對台承諾,支持台灣自我防衛)

    • 依據六項保證五法案:台灣關係法、台灣旅行法、亞洲再保證倡議法、台北法案、台灣保證法案。

  3. 中國對台的軍事威脅程度提升
    • 中國去(2020)年對台的軍事威脅是自1996年台海飛彈危機以來,威嚇程度最高,時間最長的一次。2020年1月1日-11月30日止,共機擾台天數已達91天,以進入台灣西南防空識別區為做大宗。
    • 2020年1月23日,中共派出至少13架次軍機(八架轟炸機、四架戰鬥機以及一架反潛機)進入台灣西南防空識別區(ADIZ)。根據中央社報導,此次中共派出轟6戰機一共有8架,是歷年之最。
    • 美國回應的方式。美軍印太司令部(U.S. Indo-Pacific Command)表示,羅斯福號航艦打擊群(Theodore Roosevelt Carrier Strike Group,TRCSG)已於23日抵達南海,以促進「航行自由」。羅斯福號艦長表示,「我們的行動代表著我們的承諾。」 美軍印太司令部(U.S.Indo-Pacific Command)發表聲明說,羅斯福號(USS Theodore Roosevelt)航艦打擊群進入南海執行「例行任務」,目的為了「確保航行自由,並建立有利於海上安全的夥伴關係」。

  4. 台灣面對的課題
    • 勢必提高國防預算
      專家指出,台灣應嚴肅看待國防資源投入,以人員維持費作為基準,台灣國防預算應該達新臺幣4,500億、占GDP比例應該達2.5%,這是規模最小且合理的投資面對中國的威脅,去(2020)年解放軍軍機共有217次擾台,我空軍則派出2972架次升空,去(2020)年以來已耗費約255億元成本。可能耗費更多。
    • 台灣國軍的招募與訓練將是未來一個重要課題
      拜登政府同樣會確保台灣安全、台海和平穩定,但就軍售而言,很難再像川普時期的高峰,雖會持續軍售,但會相對「低調而務實」。川普任內對台軍售總額逾183.24億美元(請參閱表1),台灣也需要費時數年編列預算才能「消化」完畢。然而,就算拜登維持與川普時期的軍售量額,國防預算亦未必能支應。台灣這幾年所購買的武器中,機械操作人員訓練以及人員招募亦是對國軍一大考驗。例如,66架F-16V,108輛M1A2戰車。1名飛官的養成至少10年,1名拉法葉級軍艦操作人員養成至少5年以上。

      表1:川普任內對台11次軍售

      次數 日期 軍售內容 金額(美元)
      1 2020年12月 野戰資訊通信系統 2.8億
      2 2020年11月 4架「MQ-9無人機」 6億
      3 2020年10月 100枚魚叉海岸防禦系統(HCDS) 23.7億
      4 2020年10月 135枚AGM-84H/K增程型距外陸攻飛彈(SLAM-ER)、6枚F-16新式偵照莢艙(MS110) 及11個海馬斯多管火箭系統 18.113億
      5 2020年7月 愛國者三型飛彈零組件相關更換與後勤支援 6.2億
      6 2020年5月 18枚MK 48 Mod6 AT重型魚雷及其與測試設備與技術後勤支援等 1.8億
      7 2019年8月 66架F-16 V型戰機(Block 70型)等 80億美
      8 2019年7月 108輛M1A2T艾布蘭主力戰車、14輛M88A2裝甲救濟車、250枚FIM-92刺針便攜式防空飛彈等。 22.24億
      9 2019年4月 台灣空軍在美亞利桑那州路克空軍基地的F-16戰機飛行員培訓計劃 5億
      10 2018年9月 F-16 戰鬥機、台灣經國號戰鬥機等四型機,5年份標凖航材零附件及相關後勤支援系統。 3.3億
      11 2017年6月 HARM反輻射飛彈50枚、SRP偵搜雷達後續維持、人員訓練等項 14.2億

      資料來源,中央社

  5. 結論
    • 拜登在美國大選後期曾說,中國是競爭對手,而俄羅斯才是美國最大威脅。雖然拜登在競選期間曾稱其政府將對中國採取強硬立場,他不太可能因此使美台官方關係正常化,而拜登過去曾表示支持台灣戰略模糊(Strategic Ambiguity),並維持台灣海峽現狀。
    • 拜登政權後是否延續川普政權對「自由與開放印太地區的承諾」,可觀察,是否持續派遣軍隊維持東海、台海、南海的「航行自由行動」,例如,頻繁通過台灣海峽(2020年美軍軍艦有13次通過台海),及積極與盟國印太區域進行聯合軍事演習。
    • 台美關係除了在國防議題合作之外,在其他領域透過「全球合作暨訓練架構」(GCTF)有更實質的合作關係,例如公共衛生、執法、災難救助、能源合作、女性賦權、數位經濟和網路安全、媒體識讀及良善治理等領域。2020年12月21日美東時間美國聯邦參眾議院於深夜通過「二○二一會計年度聯邦政府撥款法案」,其中在給予特定國家、計畫的經濟援助基金(ESF)項下,首度匡列300萬美元的授權額度予(GCTF)活動使用,肯定(GCTF)為台、美、日在印太區域共同推動公衛、執法等多項議題及良善治理的平台。
    • 印太4國及英法德的海軍,將積極佈署東亞,維護第一島鏈內(海上長城)的安全。英國首相強生宣布將從2021年起,派遣伊麗莎白女王號航空母艦到東亞巡弋,並部署至日本(長崎縣佐世保及神奈川橫須賀)。英國伊麗莎白女王號是依據1954年6月,日本與聯合國部隊成員國簽訂的《駐日聯合國軍地位協定》,日本授予聯合國部隊自由使用日本七個(座間營地、橫須賀海軍基地、佐世保海軍基地、橫田機場、嘉手納機場、普天間機場、白色海灘地區)軍事基地的權利。朝鮮聯合國軍司令部位於韓國首爾,朝鮮聯合國軍後方司令位於日本橫田機場內。
    • 新拜登時代,日美關係如何調整?日本可能調整防衛政策?會隨美軍執行「航行自由行動」穿越台海?值得觀察。
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