新政府的第三號敵人

一、誰是新政府的第三號敵人?
新政府從去年五月二十日上台以來,一路跌跌撞撞,難以全力施展,深究其原因,除因新政府欠缺中央執政經驗之外,有一大群虎視眈眈、「逢扁必反」的敵人環伺,處處抵制掣肘,實乃主因。

誰是新政府的第一號敵人?毫無疑問,是立法院國、親、新三黨組成的「在野聯盟」;誰又是新政府的第二號敵人?「統派傳播媒體」是也!這兩大敵人如何「修理」新政府,是我們每天都可以看到及聽到的,所以,可謂為新政府首要的「顯性」敵人;然而,新政府也有一個大號的「隱性」敵人,這個敵人雖屬「隱性」,但它對於新政府之實質危害性,實際上未必小於「在野聯盟」加上「統派傳播媒體」。只是,它的破壞動作,在外觀上較不易被察覺,故筆者稱其為「隱性敵人」;然其破壞力不容小覷,故筆者稱之為「新政府的第三號敵人」。至於誰是新政府的第三號敵人?請先看兩個例子。

二、「八掌溪事件」與「阿瑪斯號漏油事件」
新政府成立以來所遭受之眾多危機,除核四停建案最為慘烈之外,「八掌溪事件」,著實重創了陳總統的民意支持度,此一個事件,並導致了總統府秘書長游錫 下臺以示負責。其實,相信有一點政治常識的人都明白,「八掌溪事件」是行政機關執行面上的問題,完全非關高層之決策,雖然,這是一個事關人命的緊急事件,但是,倘若任何第一線執行的工作皆須請示最上級長官方能進行,那麼緊急事故之處理時效將無從掌握,龐大的國家機器絕無法順暢運作,這是任何有管理概念的人都明白的道理。尚且,「八掌溪事件」中,相關單位公務員的相互推諉及不知權變,究竟應責怪甫上任幾個月之新政府新首長的領導,還是應歸咎於國民黨政府五十多年來執政所累積的迂腐習氣?亦有待推敲之處,唯不論如何,此事件應已給新政府一個警示,即:國民黨遺留下來的文官系統,實有大加整頓之必要!

其次是「阿瑪斯號漏油事件」。此事讓「在野聯盟」與「統派傳媒」於核四案暫告落幕之際,尋得能沿續攻擊新政府之議題。該事件之責任歸屬,原應由「阿瑪斯號」及所屬船公司全部負責,但非常離譜的是,災害發生了二十多天,等到媒體開始批露時,環保署長才獲得通知;更誇張的是:直到署長南下指揮,相關環保單位才知應如何善後,最後致使環保署長揮淚下臺。此事件中,環保單位延誤救災的原因,究係基層單位反映遲鈍?通報系統效能不彰或不肖官員刻意隱瞞拖延?實為外人所無法得知。但是此事件與「八掌溪事件」有一個相類似之處,即問題同樣發生在文官系統上!由此二事件,我們可以非常確定兩件事:一、文官系統之執行成效良窳,與新政府的政績表現,息息相關!二、文官系統之中,仍存在著一股強大反動的勢力,這一股亂流,即筆者所稱的「新政府的第三號敵人」-舊官僚!

三、甚麼是「舊官僚」?
所謂「舊官僚」,指的就是公務機關之中仍認同舊政府之文官。

國民黨執政五十年以來,與共產黨相同,徹底地實施「以黨領政」、「國家國民黨化」,並將「黨」的觸角伸入所有有監控必要的團體,所以在過去,舉凡個人及團體,無論屬政治界、工商界、教育界或是文化界,要想在台灣出人頭地,就必須和國民黨掛勾,與國民黨同流合污。其中,「黨化」最為嚴重的,自然非文官系統莫屬。因為國家機器的任何細微動作,均需依賴文官系統始能運作,倘無法掌控文官系統,就不算真正掌控國家。因此五十年以來,國民黨以軟硬兼施的手法,徹底控制了整個文官系統。譬如:於各行政機關之中設立國民黨黨部以就近吸收及監控黨員;要求公務員基本資料須填報黨籍以為日後升遷之參考;行政機關中遍設所謂「人二室」以考核公務員之思想忠誠表現等等;另一方面為討好公務員,國民黨總是先推動公務員的福利政策,而後才會想到勞工及農民。

我們都知道,中華民國的文官體系將事務官分為委任(一職等至五職等)、薦任(六職等至九職等)及簡任(十職等至十四職等)三類,國民黨深度介入文官系統之結果,致使中央單位的簡任文官(可以說即高階文官)中,保守估計,在十一職等以上,幾乎沒有不是國民黨籍者。是以,政黨輪替之後,新政府所接收者,不是一個可以力行行政中立的文官系統,反而,是國民黨所遺留下來的一群「伏兵」!

四、舊官僚難為新政府所用
以筆者觀察所獲之結論:這批國民黨所遺留下來的「伏兵」舊官僚,根本難為新政府所用。換言之,新政府若想要有一番新作為,其實只能另請高明;想仰賴這些舊官僚進行改革,根本是不可能的任務!因為這些舊官僚人人身上都背負著沉重的包袱:重甸甸的「心理包袱」、「政策包袱」及「人事包袱」。

1.舊官僚的「心理包袱」

所謂「心理包袱」,是指舊官僚的「意識型態」及「忠誠度」有問題。

舊官僚因長年接受國民黨的「大中國」思想教育洗腦,致其意識型態呈現「反本土化」之傾向,故只要是本土人士當家做主,他們都無法認同。加上,舊官僚介入政治太深:在國民黨長年的指揮控制下,原應保持行政中立的文官系統必須大力動用行政資源,配合參與國民黨的輔選工作,而輔選一旦成功,自然就成為輔選文官之晉升階。久而久之,舊官僚已融入國民黨龐大輔選機器之中,與國民黨形成所謂「共犯結構」的關係,此次政黨輪替,對於舊官僚而言,無異晴天霹靂,其心理調適上之困難,實可想見!

據筆者之觀察,自從去年三一八陳水扁當選總統以後,公務機關中即陷入一種十分詭譎的氣氛中。由於舊官僚再公務機關中勢力龐大,佔少數的新政府支持者,不敢喜形於色;佔大多數的舊官僚突然禁聲,不敢再像選前,毫無忌諱批評民進黨,只有零星怨嘆聲;用一句成語形容:「如喪考妣」,最為貼切。直到接近五二○時,舊官僚們,總算開始接受敗選的事實。其中若干屬機會主義者,算準新政府於文官體系之中鮮有班底,遂立刻作一百八十度大轉變,假意向新政權效忠,試圖尋找仕途之第二春;屬死硬派者,則開始沉潛,和「在野聯盟」暗通款曲,準備必要時來個「裡應外合」,處心積慮想讓新政府提前垮台。

「機會主義者」求的是升官利己,「死硬派」則唯恐台灣不亂,新政府不趕快下臺。所以,舊官僚既然背負著這種「心理包袱」,新政府還能用他們嗎?

2.舊官僚的「政策包袱」

舊官僚之中的高階文官,都是在國民黨「以黨領政」之時代下,一步一步升上來的,因此,國民黨過去實施之政策,無論好壞,這些人若非曾參與草擬政策,就是曾參與實際執行。換言之,國民黨過去種種的爛政策(如:財政部開放民營銀行讓財團向社會大眾合法吸金,再隨便放款給黨籍民意代表花用,最後則拿國庫的錢填補爛銀行亂放款所產生的呆帳;推行跛腳的「電業自由化」,讓台電繼續壟斷發、輸、配電,維持低效率發電,再來向人民抱怨缺電,核一核二核三廠蓋完了再要求要蓋核四廠;公營事業先自由化,再民營化,造成公營事業尚未民營化就先失去競爭力;經濟部輔導工業升級只管給錢補助廠商卻從來不追蹤廠商到底把錢「投資」到哪裡去了,導致錢補助了一大堆,產業卻沒有升級),坦白講,與這些高階文官絕脫不了關係,國民黨政府之所以傾覆,換言之,這些現任的高階文官也有相當程度的「貢獻」!

誠如訴訟法規中對於曾參與同一案件審判的法官設有「迴避」制度,以免其堅持己見,損害人民之權益一般,既然過去國民黨的許多拙劣政策,這些舊官僚都參與其中,基於「人類天生不易以今日之是,非昨日之是」的天性,舊官僚即使沒有意識型態的問題,要期待他們能對於其以前所費心草擬或辛苦執行的「政策」加以檢討甚或非難,是違背人性、難以期待的事。經濟部長林信義為了核四案,遭遇到經濟部內、能源委員會及台電內部極大的抗拒,即為最好之例證。

相信新政府的各部會首長於下達命令時,尤其在該命令係對於過去政策有所質疑或意圖改革之場合,一定有遭遇幕僚單位強力抗拒的經驗!

3.舊官僚的「人事包袱」

公家機關工作穩定且待遇不差,故俗稱在公務機關上班猶如捧著「鐵飯碗」,就是因為如此,早期國民黨剛來台灣時,一方面公務員之任用制度不完備(『走後門』的機會甚多),另一方面公務機關幾乎為外省人把持,而外省人常基於照顧同鄉為由,一旦機關內有職務出缺,就趕快介紹親朋好友進來,不多久,本省籍公務員也沾染上這種習氣,加上上級長官之指示交辦以及各級民意代表的請託關說,造成幾十年來,公務機關之中遍佈著靠關係進來的聘用人員、雇員、工友以及「臨時工」。因為這些人員具有特殊的人事背景,且非依其能力或專長進用,故導致機關內到處冗員充斥、人事考核難以落實的現象。

近年來,隨著公務機關任務的不斷擴充,公務機關的「支援單位」、「衛星單位」也越來越多(譬如:承辦專案計畫的大專院校、研究機構、顧問公司;承辦大型開發案的工程公司、顧問公司;經常業務往來的法律事務所或會計事務所等),這些「支援單位」與「衛星單位」為與公務機關(業主)維持長期良好的業務關係,也成為舊官僚安插人事的對象,其安插人事之方法主要有兩種:第一種是直接安插到該機構或公司非負責該公務機關專案之部門;第二種則是安插到該專案部門,更方便照顧(有時甚或到公務機關內上班)。更誇張的現象是,國民黨政府用政府之經費捐助了幾個財團法人,如:財團法人中華經濟研究院、財團法人工業技術研究院、財團法人資訊工業策進會、財團法人中華顧問工程司、財團法人中國生產力中心等,表面上成立這些法人是為了服務產業界,實際上這些法人在另一方面亦「壟斷性」地承接政府機關的許多委辦案件,如此一來,這些法人財源充裕、員工即能衣食無虞,遂成為非常適合讓舊官僚安插人事的處所。舊官僚一旦在這些法人中安插了親朋好友,為了保障其繼續衣食無虞,就必須讓這些法人能夠永續經營,而使其能夠永續經營的最好辦法,自然是「保障」這些法人繼續承接政府機關的委辦案件。如此惡性循環下來,所犧牲的,不僅僅讓公務機關及上述法人團體之人事管理考核難以落實;各機關單位內冗員充斥、行政效率不彰、委外辦理之各種計畫的採購過程也弊端叢生,尤其是委辦計畫之品質低落,形同白白浪費了每年數十、數百億的預算!舊官僚既背負著如此沉重的「人事包袱」,自然難以期待其能落實人事考核、裁撤冗員、公正辦理各種委外辦理計畫之採購、認真監督委辦計畫之執行而提昇公務機關整體之行政效率。

至此,舊官僚難為新政府所用之事實,應甚明確!

五、如何整頓舊官僚?
1.處理舊官僚應該只有一種做法,就是盡量撤換掉

新政府上任以來,各部會已陸續對於所屬高階文官進行調動。從調動的結果來看,可知新政府高層已意識到舊官僚之存在,對於新政府而言,是一個潛在的威脅;同時,高層也應該明白,若未能有效整頓或壓制舊官僚,新政府將不可能發動任何改革性作為。

新政府究竟應如何來整頓這些舊官僚?依筆者淺見,處理舊官僚應該只有一種做法,就是盡量撤換掉!因為依據筆者上述之觀察,舊官僚不能避免地背負著沉重的「心理包袱」、「政策包袱」以及「人事包袱」,要期待此等人改投明主,猶如緣木求魚,尤其是國民黨甫失政權,然於國會中「在野聯盟」尚掌握多數優勢,故諸多舊官僚仍殷殷期盼三年之後國民黨或親民黨能夠奪回政權,所以在這幾年期間,必虛予委蛇,能不配合的,就不配合,能夠拖延的,就盡量拖延;對於有害新政府的事,則與「在野聯盟」暗通款曲,必要時,再來個「內神通外鬼」,對於新政府而言,豈不痛哉!

2.拔擢「適當人選」

要盡量將舊官僚撤換掉的前提,就是須有適當的人選能接替之。所謂「適當人選」,依筆者淺見,應具備兩項條件:即「專業能力」及「忠誠度」。何謂「專業能力」及「忠誠度」?我想毋庸筆者贅言,讀者應能體會。讀者或會質疑,在現今之文官體系中何來這麼多「適當人選」?筆者當然明白,事實上可能這種「適當人選」為數不多,然而,為數不多,原屬必然,且儘管為數不多,新政府仍然必須努力去發掘。因為發掘新人才是想要儘速擺脫舊政權陰影所必須的基本功課。新政權能否站得起來,挺得下去,長遠而言,新人才的發掘成功與否應為重要的關鍵因素。至於,如何去發掘「適當人選」?恐怕,須依賴若干體制外的管道,總之,此應為新政府各位首長須各顯神通之處!

3.發掘可用者,務必安排至適當之職位,必要時甚至予以破格擢升

發掘「適當人選」之過程,自須予以相當程度之「測試」,始能確認。發掘人才既如此不易,安排適當的職位,使其能充分發揮,整個發掘「適當人選」的工作才算完成。但是,往往在「安排適當職位」時會遭遇到一個問題:即此「適當人選」之職等尚不足以擔任該「適當之職位」,筆者以為,此時有予以破格任用之必要,因為(一)就合法性而言:按照公務員人事法規的規定,薦任人員(六職等至九職等)升任較高職等之薦任缺,可以「權理」之方式行之;簡任人員(十職等至十四職等)升任較高職等之簡任缺,也可以依「權理」之方式行之。然而,欲調升薦任人員佔簡任缺時,除將該簡任缺改為機要缺後予以「機要任用」外(依公務人員任用法第十一條及其施行細則第九條,通常用於任用非公務員佔非主管缺如主任秘書、參議),亦可依「各機關職務代理應行注意事項」,以「代理」之方式(可代理主管職務)先權宜為之,亦不違法。是以,「破格擢昇」所指之情形,主要是指「權理」、「機要任用」以及「代理」等三種情形。據了解,此三種情形在人事實務上,皆有前例,新政府遇有必要,自然可以依法、援例辦理!(二)基於行政效能之考量:現行文官制度常為人所詬病之處,就是升遷制度僵化,如:八職等者至少必須作滿二年才能升九職等、九職等者至少需作滿五年才能升簡任十職等;同時,升遷順序之排定,也是先考慮年資(年資可以反映到個人之積分上),再考慮到能力,與民間企業靈活管理人事以追求公司最大營運效能之做法,大相逕庭!因此,真正有才能的公務員,無法如同在民間企業一般,迅速獲得拔擢。基於行政效能之考量,短期間內,新政府應大膽破格擢昇有才能者;長期而言,應徹底檢討修正現行之文官升遷制度。(三)基於政治安定之考量:摒棄舊官僚,拔擢新人才,原為政黨輪替後之必要措施。五十多年來,台灣在國民黨統治下,像是病了幾十年的人,新政府於短短的四年內,想要讓這個病人的病情有所起色,一定要使用「特效藥」,也就是用能迅速發生效果的方法,如果老是囿於行政機關慣常的思考模式,如何能展現特效?所以採取若干的「破格擢昇」,甚至援用派用人員派用條例之規定,引進不具公務員考試資格之優秀人才,於短時間內幫助新政府度過難關,都是可以考慮的方式。新政府不必害怕被人批評破壞現行體制,只要所採手段是合法的,僅僅違背了過去國民黨政府沿襲下來的行政慣例,嚴格而言,不算破壞體制。幾年前李登輝初掌政權之際,為了收編軍權,起用蔣仲苓運籌軍方人事,也被外界批評為嚴重破壞體制,不過,從後來的結果看來,李登輝不這麼作也不行。相同的道理,新政府初掌政權,當然也免不了需要在人事方面大肆改革一番,並沒有有甚麼值得大驚小怪的。

4.「適當人選」不足時,寧可起用「態度中立的專業人員」

倘若「適當人選」眾多,足敷使用,當然最為理想,然而客觀的事實並非如此。由於「適當人選」絕對不足,不得已,還是需要使用若干「非適當人選」來維持國家機器的運作。此時由於忠誠度之考量,寧可優先起用「態度中立的專業人員」(當然,是否態度中立一點,尚須加以測試,更不待言),同樣地,必要時亦應予以破格擢昇。破格擢昇這些人尚有一個優點,即吸收這些人成為忠誠的「適當人選」。

5.「適當人選」及「態度中立的專業人員」均不足時,方以技術性之調動來減低舊官僚對於新政府之傷害

倘若「適當人選」及「態度中立的專業人員」均有不足時,則免不了必須使用「舊官僚」。依筆者之建議,應盡量避免將舊官僚留在其原職位上。因為將舊官僚留在其熟悉的職位上,相對地對於新政府所可能產生的風險也較大,調換職位,可適度地減低其對新政府之傷害可能性。

六、結語
各位還記得單小琳嗎?就是阿扁總統在擔任台北市長任內從教育局長被拔擢為副市長,但阿扁競選連任時卻「恩將仇報」替馬英九站台的那個人嗎?她,就是最典型的「舊官僚」!忘恩負義的舊官僚!殷鑑不遠,切勿輕忽:

一、舊官僚為新政府之隱性大敵。

二、舊官僚難為新政府所用、因其背負沉重之「心理包袱」、「政策包袱」及「人事包袱」。

三、新政府之當務之急為發掘可用之「適當人選」以取代舊官僚。

四、「適當人選」不足時,優先起用心態中立之專業文官。

五、「適當人選」及中立之專業文官均有不足時,應以技術性之調動減低舊官僚對新政府之傷害可能性。

最後,僅提供一個如何使舊官僚「現形」的簡單方法:直接問他對於別人指稱公務機關內充斥「舊官僚」的看法如何?倘若「平和地」回答:公務員哪有區分什麼「新官僚」或「舊官僚」的,都是在替國家做事!這樣,這個人尚待進一步觀察;但是,假如他的反應激動而劇烈,或對於提出「舊官僚」這種說法者大肆批評,這個人一定是舊官僚準沒錯!因為他已經「對號入座」了!

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