美國「重返亞太」:台灣應扮演的角色

張旭成
稻江科技暨管理學院通識講座教授

 

一、導言

2001年初,小布希總統甫上任時,曾把中國定位為「戰略對手」,並對台灣提供空前的大幅軍購,並公開聲明美政府將竭盡所能協助台灣自衛。

911恐怖攻擊後,中國又成為美國反恐戰爭的戰略伙伴,但布希並未忽略日本,他在2002年2月訪問東亞時,第一站就是東京。2005年美日外長、國防部長的2+2會議後的聲明,表達兩國對東亞穩定與和平的重視及兩國同心協力維護此地區和平的決心,這個聲明是針對北京,而東亞的穩定與和平,也涵蓋台灣海峽。

另一方面,華府也認識到中國國力提升,世界情勢變遷,許多區域性和環球性議題必須有中國的參與和合作,因而美國提出「雙軌」(軟硬兼施)的策略。軟的「步數」強調「交往」(engagement)和道德勸說,鼓勵中國成為一個「負責任的國際利益關係者」(responsible international stakeholder),遵守國際規範和法律,與美、日、歐盟合作解決北韓和伊朗去核及其他重要議題。

硬的策略有「先禮後兵」的意涵,即是美國不忘強化軍事實力,必要時準備使用武力,防衛亞太地區的和平與穩定。這個所謂「hedging strategy」(亦即雙邊下注策略),不是台灣所翻譯的避險,較消極的思維。美方從2005年以後即建構此一新策略,重新佈署全球軍力,以關島和夏威夷為前進基地,把先進空中水上、和水下武器移防到亞太—假想敵除了北韓,還有其老大哥中國。

 二、中國的崛起—對亞太地區的威脅

中國領導人胡錦濤多次提到中國21世紀「和平發展」的國家安全方針,並強調睦鄰,與世界列強和諧、合作的中國外交策略。北京的大政方針是發展經濟,並低調推動「軍事事務革命」以加速軍力提升,但要努力消除或減少國外對中國崛起和中國威脅論的負面效果。

2009-2010年中國對外的言行破壞了胡錦濤努力經營的「和平發展」及睦鄰的政策。2009年後,北京涉外,尤其是對美、日及東協的言行,明顯與胡錦濤所揭示的政策方針背道而馳,也違背鄧小平和江澤民等領導人以前「韜光養晦,有所作為」、和「不搞對抗」的教誨。中國媒體經常出現強硬派言論批判美國,把中國「核心利益」大肆擴大,軍科院研究員羅援少將、海軍楊毅少將都是其代表性人物。這些少壯派軍人所發表的言論是他們個人意見,或是反映官方態度?

以往在台北和華府都有官員和學者認為他們挑釁或強硬言論並不代表官方立場或政策,但在2010年有許多情況推翻上述分析。

例如,北京高層官員包括副參謀長馬曉天和國務委員戴秉國,在3月和5月間兩次告知美國安會官員和國務卿Hillary,南海也是中國政策優先(policy priority)。另,7月 下旬外長楊潔箎在越南河內舉行的「東協區域論壇」的發言公開反駁Hillary主張南海島嶼主權爭議應經由多邊協商解決、反對美國介入的言論,似曾得到高層授權。

觀察家注意到中國菁英的多元化,除了傳統涉外單位與領導人,軍工綜合體(military industrial complex)、石油幫、外貿/跨國企業所代表的政治勢力,也都介入對外決策。傳統外交單位與領導人勢力在決策過程中屈居下風,而激進的勢力抬頭。

相對於軍方強硬、激進、自大的觀點,另一派的看法則比較謹慎、溫和、低調;有代表性的是主管中國外交的國務委員戴秉國於2010/12/6在外交部官方網站刊登專文,闡述中國的外交政策(戴秉國,人民日報,12/13/2010)。戴說中國不擬取代美國在世界的主控角色,國際社會不應害怕中國崛起。他也說「經濟上,我們要全心繼續發展,我們不要進行軍事競賽」。戴並以外交辭令呼應美國的期待,表示中國將以負責任國際成員身分積極介入有關北韓和伊朗核武、以色列一阿拉伯衝突和蘇丹等環球性議題。

支持戴秉國論點的還有中國外交部政策規劃司司長樂玉成在2011年1月「外交評論」上的文章。他表示至少未來20年,美國仍將保持「無可置辯的全球主導地位」;他呼籲中國政府在自信和克制中尋找平衡點。他指出金融危機促使國際均勢發生歷史性轉變,但中國不能因此就認為美國將衰落或中美兩國很快就將實力相當。樂玉成表示,「由於其他新興大國增長快速,美國享有的優勢有所縮水」,「但美國畢竟是美國,經濟總量占世界1/4強,軍事、科技和創新能力無與倫比,我們尤其不能低估美國自我調整和修復能力」。根據他的分析,美國的實力及影響力仍然遙遙領先,在未來20年至30年無法超越。

胡錦濤力排眾議,緩和中美衝突,接受Obama邀請在2011年1月18-20日到美國進行國事訪問,也是畢業旅行。上述戴秉國和樂玉成文章代表當時官方政策論調,以創造胡成功訪美的有利氣氛和條件。

 三、美國重返亞太的攻勢

針對中國在亞洲的崛起,及擴大其「核心利益」的主張,美國從2010年以後即展開一連串「重返亞洲」的攻勢。美一方面主導「泛太平洋夥伴質易架構」(TPP)強化與亞太國家的質易和投資關係,另一方面亟力經營和加強與日、韓、澳洲、印度、越南和其他東南亞國家的外交與軍事合作。

中國袒護北韓(天安艦事件及其挑釁行為),引起華府強烈不滿。美韓、美日在東海、黃海的聯合軍演,美國航母George Washington進入南海及訪問越南金蘭灣,傳達支持東亞盟友的信息,並表示美方維護海上航行自由的決心。

日本自民黨國會議員、曾任防衛相的小池百合子(Yuriko Koike)在一篇廣為流傳的英文專欄文章說,2010年7月下旬美中外長在河內ARF的公開論戰代表美中抗衡的新開端,其重要性可與Nixon / Kissinger 1972年訪華,開啟美中聯手抗俄相提並論。

「重返亞洲」不只是口號或外交辭令,而必須是劍及履及的行動。Obama以身作則在11/6訪問印度,展開10天亞洲四盟邦訪問,除了印度,他的行程還包含印尼、韓國(參加G20峰會)和日本(參加APEC峰會)。此行四國都是民主國家,與美國有共同價值。除了日韓是長期盟邦以外,Obama更刻意爭取與印度和印尼結盟。

Obama並爭取美國加入「東亞峰會J(East Asia Summit,EAS)以表示美國重視與亞太國家的關係。2005年此一組織成立時,美國並沒有意願加入,台灣則被排除。

Obama團隊比Bush團隊更重視與亞太國家的互動。EAS於2010年在越南舉行時,Hillary代表Obama參加;2011年在印尼召開時,Obama親自與會。

接替R. Gates擔任國防部長的Leon Panetta也是馬不停蹄訪問亞洲盟國,強化合作。他在印尼參加ARF國防部長會議時,特別強調雖然五角大廈面臨10年5,000億美元的刪減,美國從伊拉克撤兵後及2014年再撤出阿富汗後,所節省的人力與財政資源將可用到亞太地區。

2012年Obama政府宣佈新防衛戰略報告,提出美國本世紀全球軍事戰略,強化與亞太國家的戰略合作,以維持和保護此地區的和平與穩定。

Panetta在5月底到新加坡參加所謂香格里拉(Shangri-La)對話時,向與會的歐亞各國領導人與防長闡述此一新防衛戰略的內涵,以及對亞太的戰略轉移(再平衡),在2020年前美軍力重新佈署,包括60%的海軍,6個航母戰鬥群,將移防亞太地區,他並說明美軍將更有機動性,彈性和尖端科技裝備。

美國還努力加強美日韓三邊的軍事/戰略合作,並與澳洲達成2,500名美國陸戰隊輪流駐防Darwin港口的協議;新加坡亦同意從2013年美國四艘近岸戰艦(Littoral Combat Ships),亦可輪流使用新國海軍基地。美國也著眼使用在泰國U-Tapao海軍基地,越南的金蘭灣和菲律賓的蘇比克灣海軍基地,和克拉克空軍基地,明顯針對中國。

 四、台灣與美國「重返亞洲策略」

今年初美國宣佈新防衛戰略後,AIT官員隨即對馬政府國家團隊簡報,此一動作所表達的意涵是:台灣也是美國的安全和經濟伙伴。

去年Hillary在夏威夷的一場演講上,也曾把台灣如此定位。今年5月代表美國政府參加馬英九總統520就職典禮的前白宮幕僚長戴利並聲明,希望美台雙方持續經濟、政治與安全議題的合作。

儘管美國學界和媒體有「棄台」論調,可是主流輿論和執政當局,包括眾多國會議員在內,因各種考慮仍重視台灣是安全和經濟的伙伴,不會放棄。

  1. 美國歷任政府,包括歐巴馬,認為台灣是亞洲的自由民主燈塔,放棄台灣將徹底摧毀美國的道德權威和國際領導地位;
  2. 台灣是美國的長年夥伴,如華府放棄台灣,將破壞亞洲各國對美國的信任和信心,導致美國「重返亞洲」策略破產;
  3. 美決策者充分瞭解發展美、中關係的障礙,不是台灣,而是美、中對許多區域及全球性議題的歧見和衝突,美國亟需台灣這個制衡中國的重要戰略籌碼,也期待台灣有所作為。

 五、台灣的角色

今後十年美國國防預算面臨5,000億美元的削減,國防部長潘尼塔要求盟國和友邦共同負擔維護全球安全的經費。2001年10月美國打進阿富汗後,台灣民進黨政府除了捐贈100輛大卡車協助運補,有好幾年每年也都提共2,000萬美元分攤反恐戰爭經費。

被認為過份傾中的馬英九政府是否有意和日本和韓國一樣,提供「在地支援」(Host Region Support),配合美國重返亞太的新策略?

做為國際社會反恐和反擴散的負責成員,台灣應強化防範恐怖活動和核武擴散的措施。美方多次注意到從台灣輸出的精密儀器和軍民兩用物品落入伊朗軍方,成為研發核武和飛彈的「幫凶」,要求我方杜絕制裁伊朗的漏洞,和停止或大幅減少進口伊朗石油。

在2010年和2011年,台灣出口到中國的貨物占台灣總出口的40%以上,台灣對中國的投資占對外投資的80%。過份依賴中國市場是不智和危險的,台灣亟需分散市場,強化與美、日、印度的經濟合作。

台灣,尤其是民間,對日本2011年的地震海嘯的災害,曾慷慨提供人道救濟與援助,受到國際社會的注目。美國國際開發總署(USAID)署長沙赫在12月初來台會見馬英九和民間人士,鼓吹台灣積極擴大與美國和國際組織合作,協助貧窮國家消除飢荒與疾病的開發夥伴計畫。美國擔心馬政府援外預算逐年減少。

馬英九上台後,國防預算逐年降低,美方也擔心他不夠重視台灣國防。馬政府聲稱其外交政策主軸是「親美、友日、和中」。處於美中爭霸,權力競逐之中,台灣亟需認清敵友,訂出明確國家安全目標和外交政策,不可以一味依賴左右逢源或兩面討好。

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