美國再平衡政策的政治著眼、策略佈局與現實考量——以及對台灣的影響

葉望輝(Stephen J. Yates)
美國前副總統錢尼辦公室亞洲安全顧問
華府國際顧問公司(DC International Advisory)總裁

 

在此先向台灣安保協會邀請我回台北參加這場意義重大的年度盛會表達最深的謝意,能夠藉此機會與台灣、美國、日本、印度各國抱持相同理念、重視台灣安全與人權的傑出先進們共聚一堂,這是我個人莫大的榮幸。

基於個人多年擔任政府高階職務所累積出的政治歷練與傳媒關係,這篇論文試圖整理出歐巴馬政府外交政策的關鍵思考背景與重要啟示,特別是針對所謂的亞洲「再平衡」(rebalancing)政策。

這篇論文首先將分析重返亞洲一說的政治著眼,接著探討再平衡政策背後的思考策略與無法迴避的現實侷限,最後分析再平衡政策對台灣的影響,並提出幾點建議供各位思考。

由於這篇論文出自布希政府時代、前白宮資深國安官員之手,我不敢妄稱這是一篇絕對公正的評估報告,但自認本文將以全面性觀點提出具體、公道的評論,並附帶一些具有建設性的建議。希望這篇論文能發揮拋磚引玉的效果,促成更深入的思考、啟發性的對話和更完善的策略選項;簡言之,這篇論文只是探討國際戰略的一個起點,並非定論。

 一、重返亞洲一說的政治著眼(The Politics of the Pivot)

談到外交政策時,政治著眼這幾個字往往很難搬上檯面公開討論,不過如果迴避政治著眼的重要性,甚至忽略政治著眼其實就是擬定外交政策的主軸,則後續討論難免失去焦點並流於空談。民主社會中獲得勝選的政治領袖以政治必要性做為施政考量,從中尋求政治利益的作法當然也是順理成章的事情。

因此,當我們檢視歐巴馬政府提出「重返亞洲」(pivoting to Asia)一說的政策源頭,以及之後演變成「再平衡」的思考策略時,應當從這些想法與相關用語的政治著眼點開始評估才恰當。

多年以來,2008年美國總統大選是共和黨有史以來頭一遭在外交事務與國家安全兩項議題同時宣告失守的一年,尤其特別值得注意的是,小布希(George W. Bush)因為國家安全的政策較受選民青睞,進而在大選中擊敗民主黨候選人凱瑞(John Kerry)一事也才不過是四年前的歷史而已。

歐巴馬入主白宮的選舉主軸建立在抨擊前一任總統宣告反恐戰爭的舉措錯誤百出,甚至根本不該派兵前往大中東地區。歐巴馬的競選團隊主張這些陷入僵局的軍事冒進不僅損害美國在中東地區的利益,也導致美國無法顧及在亞洲的利益。

小布希政府的確為了中東地區的軍事行動焦頭爛額,這一點不容否認,但是也很容易理解這是為了對九一一恐怖攻擊行動做出回應——策劃這場恐怖攻擊的首謀來自於中東,煽動恐怖組織的意識型態也源自於中東,並且同樣在中東地區獲得最多當地民眾的呼應。

因此,處理大中東地區衰敗、戰亂的國家,切斷基本教義派聯絡網路的風險也就被賦予新的政治必要性,讓後續的軍事行動師出有名。小布希總統執意如此的基本論點是——必須在敵人再次打進美國本土之前,決戰境外。大多數美國人在遭逢多起恐怖攻擊事件之後,也傾向認同這種說法的合理性。

結果人算不如天算,美軍在阿富汗與伊拉克的戰場紛紛陷入泥沼,隨著傷亡數字不斷攀升,美國輿情開始支持反戰的訴求,並質疑美軍在戰場上的惡劣行徑。媒體報導跟政治評論很少能掌握地球另一端衝突場面的真實面貌為何,以及衝突背後各種錯綜複雜的考量,但是師老兵疲的軍隊,戰場上醜聞不斷的惡劣行徑,再加上疲勞轟炸式的報導宣揚反恐戰爭不得人心,最後終於打垮小布希政府,讓這場反恐戰爭的使命失去了正當性。

才當選一任聯邦參議員的歐巴馬在2007~2008年間迅速成為民主黨挑戰總統大位的耀眼新星。歐巴馬抓緊每一個機會批判小布希政府各項失去民心的政策,其中最關鍵、影響最深遠的就是主張替伊拉克戰爭劃下句點,大幅修正小布希政府宣告反恐戰爭的作為。這項政見除了基於歐巴馬的個人信念外,同時也有效地提醒參與民主黨黨內初選的選民一件事——希拉蕊就跟2004年的凱瑞一樣,在加入反戰陣營之前的那幾年還曾經投票支持過反恐戰爭的相關法案。

強調小布希政府從一開始「正確地」派兵前往阿富汗,發展到日後「錯誤地」攻佔伊拉克,最終導致反恐戰爭師出無名,這種說法從競選角度來看的確相當具有宣傳效果。為了在這個論點上趁勝追擊,歐巴馬競選團隊加碼宣稱小布希政府太過重視中東的結果還導致美國無法繼續向世界其他地區的盟邦維持承諾,在亞洲的狀況尤其嚴重。

歐巴馬認為,美國與其把全世界當成反恐戰爭的戰場,倒不如在中東地區尋求一個可行的退場方案擺脫兩場不受歡迎的戰爭;除此之外,應該設法跟俄羅斯、中國等其他國家建立策略聯盟的關係,共同處理氣候變遷、跨國公衛體系與核武裁減等全球性的議題。提出這些新作法的目的是為了迎合當時美國民眾反戰、想把軍隊跟資源調回美國的訴求,並且希望用擴大合作的方式預防(如果不能解決的話)長年困擾美國的課題,比方說是來自北韓與伊朗的核武威脅。

重返亞洲這種簡單的口號也就如此這般地同時成為歐巴馬與希拉蕊初選陣營共同擁護的政見,日後也升格成歐巴馬政府外交政策的指導原則,而他們兩人也建立起運作良好的分工模式——歐巴馬總統專注於跟穆斯林世界建立新的交往基調,國務卿希拉蕊則大張旗鼓地宣告美國「回來亞洲」了。

國務卿希拉蕊高調宣示東亞國家將是自己任內第一趟出訪的目的地,並點出美國在亞洲的利益是未來國家發展的重要基礎。相較於小布希政府很少指派政府高層不定期出席區域性峰會(譬如說是東南亞國協區域論壇〔ASEAN Regional Forum〕)做為照應,歐巴馬政府反倒明確表示將指派頗受好評的國務卿希拉蕊出席所有區域性峰會,甚至將首次以美國代表的身份出席東亞高峰會(East Asia Summit)。

美國在亞洲的利益對未來國家發展至關重要這一點無庸置疑,維持美國在區域內持重的領導地位有助於強化這些利益的想法也沒有問題。儘管出席露臉跟高調主張都帶有某種程度的宣示意義,但是美國跟亞洲盟邦要面對的艱困挑戰卻不會因此就自動消失於無形。

歐巴馬政府想在亞洲採取新作法的說詞在剛開始相當受到歡迎。政治領袖跟媒體輿論多年來早就厭倦中東戰爭與恐怖主義那些了無新意、各說各話的論戰,能夠喘口氣談些美國在亞洲的新機會、新方案跟新作法當然會讓人感到耳目一新。

隨著歐巴馬入主白宮後花了整整一年的時間檢討對阿富汗的政策並聚精會神處理美國國內糟糕的經濟局勢,這段期間指派國務卿希拉蕊四處宣揚歐巴馬政府特別著重亞洲的新國家安全戰略反倒收到相當不錯的成效。

但是過不了多久,不論是美國還是世界其他國家都開始追問新戰略到底意味哪些實質上的改變。美國在中東的國家利益畢竟還是不容忽視,歐巴馬政府真的擔得起無視這些利益調頭就走?亦或是應該在中東設法尋求其他可能的機會?亞洲國家的領袖更會想:就算把焦點轉到亞洲是好事一件,但是在亞洲這個牽一髮動全身的地區,該怎樣改變強權間的平衡?該如何調整區域課題的優先順序以及經濟運作的模式?美國心目中到底對這些議題打著什麼樣的算盤?

另一方面,儘管美軍在阿富汗跟伊拉克的軍事行動都逐漸接近尾聲,整個大中東地區卻持續瀰漫著動盪不安的氣息,導致國會議員跟國際社會開始質疑任何打算從中東撤離的觀點到底有沒有參考價值。

似乎很多不屬於歐巴馬政府的局外人都真的認為重返亞洲一說會導致美國忽略在世界其他地區維持必要承諾、逕行前往亞洲進行新一輪軍事部署的結果。他們對這波調動既會壯大中東對手的聲勢同時激化亞洲緊張局勢的憂慮溢於言表。

有鑑於此,2008年競選期間脫口而出「重返」這個詞彙逐漸被「再平衡」這個比較中性的詞彙取代。美國當然沒辦法從中東地區一走了之就只為了把注意力投注在亞洲身上,只能試圖在兩個同樣詭譎多變的地區重新找到平衡點,投以等量的付出與關注。

既然現在已經進入歐巴馬政府第五年任期的尾聲,我們大可斷言整個重返亞洲,或者是在中東與亞洲之間取得戰略再平衡的說詞,已經不再是歐巴馬政府感興趣的施政重心了。

考量到中國持續增加的戰略武器以及周邊地緣政治的複雜程度,美國國內外多數軍事專家都明白在亞洲重新配置資源的說法就算會受到歡迎,實際上卻沒有多大的戰略意義,更何況經過這麼多年後,歐巴馬政府對於什麼是重新重視亞洲議題的具體內涵遲遲給不出個明確說法,更別提該用什麼標準衡量亞洲盟邦跟戰略對手的回應了。

雖然歐巴馬總統用更常談到亞洲的方式回應批評,而且通常選在即將與相關人士會晤或接待貴賓時談到亞洲,但是這並不等同於施政重心或戰略規劃。白宮現在已經刻意避免再度用上「重返」這個字眼,不過倒是會繼續高調宣稱將在亞洲採取全面性的新外交政策。如果先把這種調整擱在一旁,我們就會發現「重返亞洲」或是「再平衡」等課題不但已經不能算是美國的國策,而且也沒多少人——不論是在美國、亞洲,或是世界其他地區——懂得真正的內容。

在此舉個例子。隨著2014年美國期中選舉的日子一天天逼近,主要政黨候選人大概都不會把自己對歐巴馬政府亞洲政策的看法當做前進國會的競選主軸,甚至可能連提都不提。比較可能的情況應該是兩黨各選區的政壇要角繼續在中東地區與美國本土的國家安全議題上進行攻防,亞洲地區不會成為重點。至此,國家安全議題對共和黨而言已經不再是個扣分題,原本重返亞洲的政治著眼已經消失得無影無蹤,一去不復返。

二、再平衡政策背後的思考策略(The Strategy Behind Rebalancing)

從政治著眼這一點分析歐巴馬政府重返亞洲的葫蘆裡賣什麼藥,思過半矣,不過這套說法還是包含許多可以操作的外交政策與國家戰略元素。

不論就戰略或政治面來看,美國撤軍都會帶來負面的印象,因此儘管歐巴馬政府急於把美軍抽離陷入僵局的戰場,但是卻極力避免向全球傳遞出撤軍的訊號,而避免負面印象的最佳說詞,就是用另一個正面的替代方案做為詮釋。

從競選階段轉換到入主白宮之後,歐巴馬政府開始強調新國家安全戰略的幾個基本元素,其中核心的關鍵就是善用「民間」能發揮的力量取代軍事力量,比方說是資訊交流、對外關係、人道援助等其他軍事屬性較不明顯的用語。

另一方面,美國當然也可以用完全不同的語彙取代恐怖主義、恐怖份子、國家威脅的源頭這些關鍵字,端看當權者想要向穆斯林世界傳遞的重點為何——比方說歐巴馬在各方注目的就職演說中就用「鬆開拳頭」(unclenched fist)一詞傳遞出打算跟伊朗進行談判的訊息,或者是在破獲恐怖攻擊行動時用「『極端份子』將被『送往法庭』依法論處犯罪行為」的說詞。部署無人戰機視同在軍中展現人類智慧的結晶,界定敵人時刻意限縮在單一組織或是簡化成幾位帶頭者的名單;凡此種種都讓美國不用再採取廣義定義打一場無止境的戰爭。

歐巴馬政府一方面低調描述恐怖攻擊的威脅,另一方面用自認為正面的議程著手處理全球性的挑戰——氣候變遷、跨國公衛體系與核武裁減等,呼籲全球主要強權共同合作克服這些新的戰略目標不啻是順利移轉撤軍形象的正面訴求。在全球諸多強權中,歐巴馬政府認為跟中國建立戰略合作關係深具發展潛力,只不過跟中國打交道本身就是充滿風險又爭議不斷的過程,致使歐巴馬政府必須把對中關係做為施政的重點項目,而不是整個亞洲。

當歐巴馬政府擬定好策略佈局後,施政新基調的藍圖也跟著浮現:淡化恐怖主義威脅的同時也採取自制的對應方案。為了達成這個目標,美國將試圖尋求跟穆斯林世界對話的空間,「重啟」美、俄兩國之間的關係,更積極地跟中國建立戰略合作關係。

歐巴馬的策略雖然沒有明講,卻在實際上大幅改變美國的外交政策。美國政界人士既然不願意繼續在恐怖主義、伊拉克、阿富汗等字眼上打轉,推動民主一詞在2008年後竟然也跟戰爭入侵、協助國家重建或是其他將美國價值強加在其他國家身上的用語一樣,成為外交政策的禁忌。

可惜的是,這種作法相當不智。自威爾遜(Woodrow Wilson)總統以降,不論哪一黨入主白宮都沒放棄過捍衛「普世價值」並協助其他國家民主轉型的作法,在冷戰期間更是如此。九一一事件後餘波蕩漾的苦果促使美國不再把推動民主視為外交政策的基調,歐巴馬總統的國安團隊打從競選到主政期間一再表明他們是外交政策上的現實主義者,其中一位資深幕僚還親口告訴我,他們希望採取自尼克森、季辛吉這對搭檔上任之後,美國最現實主義的外交政策。

這幾年的事實證明這種說詞並不是打選戰用的口號而已。我們都知道信奉現實主義論者會強調國與國之間競爭和合作的關係,基本上每個國家都一視同仁,至於非國家層級的對手、不同國家本質與意識型態上的差異則會被忽略。美國現在不再以規範其他國家的外在行為做為美國利益優先關注的事項,其他國家內部政局與治理方式對歐巴馬政府而言已經成為「他人瓦上霜」了。

三、再平衡政策無法迴避的現實侷限(Rebalancing Meets Reality)

每個政府都曉得在腦海中形成政策藍圖的困難度遠小於日後付諸實現的階段,歐巴馬政府的「重返」或是「再平衡」政策當然也不例外。美國政情對相關政策的支持與反對聲浪如前所述,而最大的障礙其實並不在於政治因素,而在於現實面的侷限。

侷限一:小布希總統任內,美國並未在亞洲缺席。

相反地,小布希總統還投注不少心力強化美國跟日本、印度、印尼(以及跟其他國家)的戰略連結,同時也一直維持前所未見的頻率跟中國領導者會晤、協商——在上任後的頭十三個月內儘管發生EP-3偵察機擦撞跟九一一事件,小布希總統硬是在這段期間內出訪中國兩次,另外還邀請江澤民前往德州自家的農場作客,並邀請胡錦濤在上任前到華盛頓訪問,不勝枚舉。

小布希總統親自出席每一場APEC領袖峰會,強化整個亞洲的同盟與伙伴關係,把印度當成亞洲與全球強權之一,並開啟新的多邊安全論壇管控北韓的挑釁行為。

換句話說,美國在亞洲的影響力並非蕩然無存。就算小布希政府與亞洲國家的交往方式與政策內容出了差錯,問題也不會是在亞洲缺席;美國不可能在2009年「回到亞洲」,美國從來沒有離開過。

侷限二:美國能在亞洲部署的軍力只會減少,不會增加。

從伊拉克、阿富汗抽離軍隊似乎代表有充分的人力與物資可以隨心

所欲地在亞洲重新部署,可是現實上卻有很多因素讓這個看似合理的推論窒礙難行。

首先,從現役轉成後備的人力終究要回歸正常生活。仍在服役的人力得從戰時勤務轉回原本軍區,執行他們因為戰事而暫時擱下的例行任務,有些人會選擇直接退役,就連部分軍事裝備也都得汰舊更新,在為期十年針對反恐戰爭的部署之後,美軍需要花相當多的代價進行維修與整補。

除了戰後重建的普遍課題外,讓美國無法針對亞洲「再平衡」的最大障礙並不是狀況連連的中東地區,而是聯邦財政的危機。

2008年的這個時候,美國國債總額還不到十兆美元,現在這個數字已經攀上了十七兆的高峰。非國防項目的開支迅速成長是債務擴張的主因——也就是所謂的振興經濟方案——而這筆支出也沒有因為經濟恢復成長、企業營收增加而攤平。降低戰爭層級並沒有顯著打消聯邦政府年度預算赤字或是減緩國債增加的壓力。

現在美國聯邦政府面臨強制預算刪減的壓力,是否調高法定債務上限也還爭論不休,昂貴的武器系統也將面臨延後部署或是除役的命運,就連國防部長黑格爾(Hegal)都認為美國應該把海軍十一個航母戰鬥群縮減成八個。

持續縮編的軍隊不會有再平衡的能力,而且美軍的作戰規模非但不太可能增加,就連歐巴馬總統先前不會刪減太平洋軍事預算的誓言恐怕都有些不切實際。

侷限三:中東震盪的原因是伊斯蘭主義的興起,與美國的政策作為無關。

過去十年來普遍接受的既定印象是:小布希總統個人人格特質與所衍生的政策是惡化(如果不用「造成」這個字眼的話)中東地區動盪不安、暴力頻傳的原因。順著這套說法的結論是:如果有「不一樣」的領導模式——換一位言行舉止都不像德州出身、篤信基督的美國總統——將減少阿拉伯與波斯民族焦慮的來源,蓋達組織招募新血跟發動攻擊的能量就會跟著降低。

不幸的是,儘管歐巴馬政府展現與伊朗,與塔利班、穆斯林兄弟會等不同組織直接對話的意願,並設下從伊拉克、阿富汗撤軍的時間表,蓋達組織一直都能招募到新血發動攻擊,親伊斯蘭勢力也繼續尋求有效控制更大勢力範圍的機會,若有不從即武力相向,所以現在從北非一直到阿富汗這片廣大區域爆發騷動與戰亂的機率,相較於自九一一事件以來任何一段時期都是更高、更難以預料,以及更具風險的。

推動伊斯蘭主義會是同步催生伊朗綠色革命與蓋達組織的政治力量,歐巴馬政府既然不曾把處理伊斯蘭主義的熱衷份子明確列為政策目標(小布希政府也沒有這樣做),自然就不會有一套對治的策略與執行計畫,這無疑會讓美國繼續為大中東地區的動盪局勢焦頭爛額。最終美國在大中東地區的涉入程度只有可能增加,不可能移轉到其他地區。

就算美國已經不在中東地區動用武力,但是該區域危機重重的情況還是佔據國家安全內閣會議(首長會議)非常冗長的時間,有可能連帶導致美國對其他地區事務決策品質低落的結果,小布希政府在亞洲地區犯下最難以挽回錯誤的時候,就是首長們一心在中東地區進行危機管理的時候。

侷限四:現實主義的外交政策對民主與人權發展不利。

歐巴馬政府恪遵現實主義外交政策的想法,可能源自於總統本人及白宮的高級顧問,因此有時候會和內閣顧問群的意見不對盤,甚至有違民主黨支持者所抱持的核心理念。

國務卿希拉蕊很能感受到兩股力量互相拉扯的現象。2009年當她以國務卿身份首次訪問中國時,宣稱歐巴馬政府不會讓人權問題阻礙美、中在其他戰略議題的進展,之後不久當伊朗政府用鎮壓方式消弭綠色革命時,國務卿希拉蕊也曾公開表態支持反對派,儘管歐巴馬政府認為和當權派談判解決核武問題才是上策。

在此先假定這不是歐巴馬政府在唱雙簧,這些政策綜合在一起的淨效果必然是維持跟打壓民主的伊斯蘭主義政權交往,民間呼籲民主與反對運動的勢力或許會受到美國鼓勵,但是卻得不到任何實際的援助。散佈在伊朗、埃及、敘利亞以及其他各地的反對陣營要是相信美國與他們擁抱共同的價值觀,會力挺他們到底的話,相當程度是所託非人,最後可能落得一無所有的處境,包括他們對美國的信任。

回過頭來看亞洲的情況。歐巴馬政府並未跟其他亞洲民主國家建立起足以媲美美、中舉行高峰會進行戰略對話的互動關係(總統親自出訪的時間,內閣官員層級的大規模訪問團),歐巴馬政府反倒還用盡各種方式拉攏中國參加區域對話,並邀請中國代表參觀聯合軍演。歐巴馬政府沒有認真思考要如何集結亞洲民主國家的力量,更別提號召對抗中共霸權與推動中國民主化的力量了。

侷限五:盟邦並非歐巴馬新世界秩序中的要角。

美國總統對盟邦一向相敬如賓並言詞懇切,其中有些人是真心感受到彼此互相提攜共度難關的情誼,有些人則是出於傳統與外交儀式上的考量。歐巴馬總統看起來應該比較屬於後面這一種類型。

當歐巴馬總統說出他認為屬於這個世代的挑戰——氣候變遷、跨國公衛體系與核武裁減——時,他並未尋求以盟邦做為克服困難的主力,他期盼的是來自其他強權國家的合作。

為了跟俄羅斯簽訂新一輪戰略武器裁減條約(Strategic Arms Reduction Treaty,START),歐巴馬政府並未經過仔細推敲就選擇放棄對東歐盟邦飛彈防禦系統的承諾。

在從伊拉克、阿富汗撤軍的過程中,美國並未盡心盡力扶植盟邦與戰略伙伴,更別提跟任何一個接受美國協助推翻暴政的國家簽訂駐軍協議。

在埃及局勢陷入一片混亂、大規模示威群眾要求埃及總統穆巴拉克下台之際,他個人長年與美國交好並主導埃及成為美國盟邦的努力似乎沒有換回相對應的支持。

當北韓攻擊南韓、當中國「漁船」衝撞日本海岸巡邏船,或者當恐怖分子發射飛彈攻擊以色列時,歐巴馬政府發表的聲明好像自己是聯合國秘書長的代表,而不是這些國家的盟邦一樣——呼籲各方保持自制。

姑且不論英國長年來都是美國的盟邦,當福克蘭群島居民公投結果一面倒地支持繼續維持英國海外自治領地的地位時,美國國防部居然還是發表聲明要求英國與阿根廷透過談判解決歧見(形同支持阿根廷的立場,而不是英國這個盟邦)。

很不幸地,這還只是歐巴馬政府用行動或無為方式不支持盟邦立場的少數幾個例子。這些模式不禁讓人質疑歐巴馬政府「再平衡」政策宣稱對亞洲盟邦提高關注度與投注資源(如果真的有的話)的說法,到底有幾分可信度。

四、再平衡政策對台灣的影響(Implications for Taiwan)

上述有關政治著眼、思考策略與現實侷限的分析雖然未曾提到台灣,不過對台灣的影響可不像表面上看起來那樣的雲淡風清,茲分述如下。

影響一:「再平衡」政策帶來的改變可能不如預期。

對台灣來說,這既是好消息也是壞消息。如果有人預期美國會為了亞洲安全事務或外交斡旋增加出面的頻率,那肯定要以失望做收;另一方面,美國對亞洲安保或外交往來的重視程度大概也不會逸出自二次世界大戰以來的規格——部份加強保證,部份讓人失望。

影響二:如果盟邦都會被邊緣化,對台灣的承諾當然更值得打問號。

台灣在國際舞台上以一種特殊的國家地位方式呈現,積極與國際社會往來的同時卻遭受外交孤立。雖然美國謹守《台灣關係法》做出承諾,但承諾內容仍舊有詮釋空間,而且就算美國官員一再口頭保證將遵守《台灣關係法》,但該法畢竟不是條約,因此無法將台灣提升到美國盟邦的地位,也讓台灣經常遭受非國家級的待遇。有鑑於此,當許多美國盟邦都開始焦慮地懷疑美國的承諾還可不可靠時,台灣的領導者更有理由嚴加關切這一點,並做好未雨綢繆的準備。

影響三:美國無法正視伊斯蘭主義狂熱份子的威脅加以反制,相同問題也可能發生在面對中國的時候。

不論是面對伊斯蘭主義狂熱份子還是面對中國,美國官員與外交菁英都一再警告不要明確界定可能存在的威脅本質、範圍與根源。他們認為在用字遣詞跟付諸行動時要模糊以對甚至迴避事實,避免挑釁或製造不必要的敵人。伊斯蘭主義的武裝勢力已經殺害了很多美國人,行刺了一位美國大使,並在美國盟邦內部造成騷動,儘管如此,美國還是不願意徹頭徹尾正視這些威脅,遑論提出對應方式;已經有太多例證顯示美國事實上已經對這些威脅逆來順受了。同理,當面對由中國共產黨指揮的各種威脅時(包括政治、軍事、經濟或是網路安全的衝擊),美國友人與盟邦應該自行提高警覺了。

影響四:美國極可能極力維持避免介入國外衝突的基調,並持續尋求與北京之間的戰略合作關係。

在經歷阿富汗、伊拉克跟利比亞的慘痛教訓後,絕大多數民主黨與共和黨人士不論基於什麼理由,都不想再捲入新一輪的國際糾紛,甚至公然反對介入外國事務。美國政壇普遍認為就算是有限度的介入也難保不會越陷越深,讓局勢日益惡化。如果伊斯蘭主義狂熱份子的鬆散網路都能經得起流血抵抗,甚至就某種意義上擊退美軍的話,美國如果選擇跟盟邦一起對抗中國所要付出軍事力量跟各種資源的承諾豈不成為天文數字?所以美國就算想尋求跟北京建立戰略合作的關係,這種「杞人憂天式的劃地自限」反而更有可能替中國壯膽,這種唯唯諾諾的手法也使美國更不可能介入涉及盟邦的領土爭議,未來也不太可能再出售尖端武器系統給盟邦。

 

五、回顧與建議(Recommendations)

這篇論文容或帶有懷疑論跟往壞處想的本質,願意跟我們一起關注台灣人民安全與人權的朋友們倒也不用太灰心喪志,相反地,我們應該在以下建議事項中採取更積極做為,以便確保我們的憂慮不會成真。

建議一:優先與美國的盟邦建立良好的合作關係。

美國的亞洲盟邦現在發現必須依靠自己的力量主動出擊,不能再依賴美國的外交斡旋跟軍事嚇阻了。台灣對於這些盟邦在面對中國時會遇上哪些挑戰應該知之甚詳,因此可以為彼此戰略利益做出貢獻。以美國亞洲盟邦的日本為例(其他盟邦當然可以比照辦理),日本現在必須採取更獨立自主的外交政策,因此很有可能跟台灣建立更開放、更具有建設性的合作關係,某種程度會成為台灣不可或缺的戰略助力。可惜台灣國內政局跟意識型態不時會自我蒙蔽,無法看清此等戰略現實與機會之窗,特別是在針對日本以及菲律賓的對外關係上。我們應該要持續努力,避免錯失這可遇而不可求的機會。

建議二:在華府或是美國其他地方找尋新的朋友。

白宮政黨輪替是稀鬆平常之事,人事異動的調整幅度也非常大,但是有些機構、觀念跟重要人士卻不會跟著輪替。不在華府長期經營、建立人脈是不智的舉動,但是只把眼光限縮在華府一地同樣也是糊塗至極。如果台灣跟亞洲盟邦想讓美國聽懂、關注他們的利益,除了靠老朋友跟老字號的遊說機構,同樣也要在有力人士的身上多下功夫。現在會去華府老字號研究機構尋求意見、規劃活動甚至是取得即時資訊的人越來越少,能夠在政壇、新媒體跟國際事務上左右逢源的有力人士反而越來越有取而代之的趨勢。後者活動範圍多半不會侷限在華府,台灣的朋友應該緊緊跟隨他們創造的輿情,挖掘對方的利益,透過他們接觸新的聽眾群。這些有力人士已經成為據實評估中國議題,進而扭轉美國政情與對中政策的唯一希望。透過華府老字號研究機構套交情的作法已經行不通了。

建議三:靈活因應「維持現狀」,並為美國替選戰對手背書的可能性預作準備。

歐巴馬政府很有可能繼續支持馬英九總統的兩岸政策,用暗示(如果不是明著來的話)的方式替打算維持這條路線的候選人背書。所謂的「重返」跟「再平衡」都只是空頭支票,儘管過時的「一個中國」政策會傷害台灣的安全和自主權,而且美國在近期內也不太可能批准出售任何新穎、現代化的武器裝備給台灣。

這就是在美國獲得跨黨派支持的維持現狀,只要美國本土或國外局勢沒有戲劇性的發展,這樣的態度不太可能改變。批評這種作法是有必要的,但光是批評也無法在短期內增加亞洲盟邦共同對抗中國的實力,我們必須看遠一點,靈活因應所謂的維持現狀。

日本跟台灣萬萬不可因為美國限制出售高科技武器就自行排除其他共同防衛兩國人民安全的作法。或採區域聯防、或者互為犄角,台、日兩國政府都有義務在國內外找出更多足以理直氣壯完成自我防衛的選項,斷不能因為美國不願意提供這些選項就自我設限。

在傳統的國防需求外,台、日兩國也應該共同合作研發、部署一系列短小精悍的高科技軍備——這些工具不但對兩國安危影響重大,同時也是兩國保有談判立場的重要依據,不論是講究身段的外交談判,或者是他國單方面毫不掩飾的制裁措施,乃至於赤裸裸的軍事恫嚇。

 

譯者:陳以禮(Deux Lapins德拉邦文化工作室負責人)

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