美國重返亞太如何影響區域政局

張旭成
台灣政經戰略文教基金會執行長

 

司徒文大使和譚慎格主任的兩篇鴻文從不同角度,深入淺出,分析美國亞太政策與亞太政局發展,增加讀者進一步了解往後亞太國際關係的發展及變數。尤其是關心台灣未來與存亡的讀者,將從兩篇大作得到適時的警示和啟發。

司徒文大使認為美國重返亞太(或再平衡)政策是不可避免的,並歸功於前任國務卿希拉蕊柯林頓的倡議,規劃和努力推動。2010年10月她在華府《外交政策》的雜誌〈美國的太平洋世紀〉一文提出美國亞太政策論述和行動綱領,擲地有聲,是不可多得的美國外交政策。

譚慎格主任則引用中國戰國時期列強的合縱連橫爭霸的歷史,影射現代亞太的國際政局,借古鑑今,匠心獨具。秦國本是弱小國家,受到強鄰霸凌,但是經由商鞅等賢臣變法,生聚教養和改革,由富國而強兵,得以稱霸一方。在「戰國七雄」爭霸過程,秦國採張儀連橫之策略,個別擊破其他採取合縱抗秦但只求維持現狀的列強,而統一天下。

譚文比喻中共政權即是古代的贏秦。他並用國際政治「權力(或國力)轉移」(power transition)模式分析中共政權內部及亞太國家的國力消長或變化。共產中國經由周恩來,鄧小平的「四個現代化」(農、工、科技和軍事),開放改革,大幅提升中國的經濟、軍事和綜合國力,走上國富兵強進程。近年來,中共領導層的軍方和激進勢力,質疑90年代鄧小平「韜光養晦」守勢對外策略已不合時宜。這些激進份子認為美國已顯衰落和敗像,中國將超越和打敗美國成為世界的冠軍國。中國戰略家劉明福大校的《大國夢:後美國時代的大國思維與戰略定位,2010年》和《解放軍為什麼能贏2012》即是有代表性的論述,也可能啟發習近平的「中國夢」。

中共領導者的世界觀

北京領導人是馬克思主義的信徒,也是修正主義者;維持現狀尤其是支持美國所主導的國際秩序與制度(Pax Americana)既牴觸他們的意識型態,亦不符中共政權的利益。2005年9月時任小布希總統國務卿的佐立克(Robert Zoellick)曾大張旗鼓發表的促中國成為國際社會的「負責任利害攸關者」(responsible stakeholder)。這個近乎天真的道德勸說讓北京領導人困惑和不悅,因為北京基本上不滿意當今的國際秩序,也沒有意願當小弟,幫忙美國和盟國解決地區和全球性議題,維護美國超強的地位。

例如美國多次要求中國施壓約束北韓研發核武,江澤民面告小布希「那是你的問題」。對北韓和伊朗研發核武的議題,北京總是敷衍,虛與委蛇,陽奉陰違,並不真心執行聯合國制裁決議,以防堵這兩個流氓國家研發核武。華府決策者顯然未清楚了解北京對核武擴散,或對北韓和伊朗有截然不同的政策。歐巴馬政府也企圖把北韓核武問題「外包」給北京,甚至不客氣埋怨胡錦濤對北韓的挑釁行為「視若無睹」,但北京仍拒絕幫美國「火中取栗」。

習近平2012年2月訪美時即倡議「新型大國關係」,要求美國接受美中兩超級大國並駕齊驅對等 (parity) 地位。習的要求用國際政治語言包裝,實際的內涵早在2008年春由一訪美的解放軍將領大剌剌地向太平洋美軍司令基亭(Timothy Keeting)海軍上將推銷,即中美以夏威夷為界,共治亞太。習近平的中國夢即是大國夢,旨在恢復中國歷史上的光榮與大國地位。為達此目的,中國必須與美國分庭抗禮,挑戰既存的國際制度和遊戲規則,另起爐灶。

最明顯的是七月間在巴西舉行的「金磚五國」(中、印、俄、巴西和南非)會議,中國國家主席習近平親自出席,儼然世界開發中國家龍頭,此次會最明顯成果是籌設開發中國家的建設銀行(金磚銀行)有更具體和進一步發展。為了挑戰二戰後設立的Bretton woods system(布列敦森林)金融體系和由美英所控制的「世界銀行」和「國際貨幣基金會」,中國主導此一新經濟/金融組織,標榜代表和爭取開發中國家的權益,並得到印、俄和巴西的配合。

五月間在上海舉行的「亞信會議」(CICA)峰會上,習近平並提出「新的亞洲安全概念」,強調「亞洲人的問題由亞洲人自行解決,亞洲人的安全由亞洲人自己維護」。他聲稱中國將研擬亞洲的區域安全行為準則和安全夥伴計畫,企圖自立門戶和排除美國的參與。北京的另一動作就是設立「亞洲基礎建設投資銀行」(亞投行),抗衡美日主導,總部設在馬尼拉的「亞洲開發銀行」(Asian Development Bank)。習七月初訪問首爾時並遊說韓國加入。

再平衡政策的得與失

五年來中國對亞太鄰國的不友善行徑,諸如中日釣魚台主權激烈爭端,誇大南海領域的主張和片面宣布其「東海防空識別區」(ADIZ),與其標榜的睦鄰及和平崛起是背道而馳。由於北京不惜使用脅迫或武力威脅改變現狀,對日本和一些東協國家構成安全威脅,美政府不得不「重返亞太」。新加坡資政在2009年10月訪問華府時即曾建議歐巴馬總統聚焦亞洲,尤其東南亞,以抗衡中國的霸權行徑。

司徒文大使指出希拉蕊的2010年7月23日在河內舉行的東協區域論壇(ARF)演說表達了美國重返亞太的決心。她面告中國大使楊潔篪,南海自由航行是美國國家利益,領域爭端不是由某國說了算,也不能用武力解決,而必須由各國和平協商。譚文也指出美方為因應解放軍的「反介入」(anti-access)和「區域拒止」(area-denial)的戰術和戰力(如佈署東風21-D航母殺手飛彈),演練了一套所謂「空海戰」(AirSea Battle)戰略,依賴美國的空優和強大的高科技海軍力量,支援西太平洋和東亞盟國,以反制解放軍的擴軍和新佈署。

毫無疑問,美國重返亞太或再平衡策略是針對中國,因應中國的「非和平崛起」。中國不歡迎和批判美國「調兵遣將」圍堵中國,並且,依其既定策略,變本加厲擴軍和對抗美國及其盟友。一些美國專家並不贊同美國政策。季辛吉一度表示美國重返亞太是不可避免,近來他卻說這個政策是口號沒有實質。某些親中學者批評美國政策產生反效果,挑釁中國,激發中國的反制,破壞中國與美國合作的信心,得不償失。

亞太國家因本身利害的考慮而有不同反應;例如日、印、菲、越和新加坡表示支持。東協國家,除少數親中國家如柬、寮, 也都歡迎美國重返亞太以制衡中國的擴張政策,但又擔心被捲入兩強對抗的漩渦,而儘量避免選邊站。幾乎所有亞太國家(中國例外)對歐巴馬在2013年10月因國會未適時通過預算和政府機關關門,未出席在印尼的APEC和汶萊的東亞高峰會,感到失望,並質疑美國落實重返亞太政策的決心。歐巴馬今年4月下旬專程訪問日、韓、馬、菲四國,產生很重要的效果。他強而有力的支持日本和表示協防釣魚台,宣布恢復駐軍菲律賓基地及加強美菲軍事合作不但展示對中國的反制,也有助於加強亞太國家對美國重返亞太的信心。

但美國和亞太國家官員所擔心的是中國軍事預算每年繼續以兩位數增長,而美國的國防預算今後十年每年都必須削減500億美元。落實重返亞太政策,美國必須「調兵遣將」強化美國在亞太地區的軍事力量,但國會規定削減政府,和國防支出,將衝擊和妨害重返亞太策略。多位五角大廈官員私下和公開警告刪減國防預算的負面效果,他們擔心「巧婦難為無米之炊」。

從理論觀點分析,外交政策,如重返亞太,能否成功必須滿足兩個重要條件。其一,政策目標(ends)必須有足夠的資源(means)為後盾,兩者如果不平衡(imbalance),目標不管如何宏大,如果缺少落實和執行政策的資源,政策將不可避免遭遇失敗的命運。研究20世紀上半美國亞洲政策的的學者的結論是,美國政策之所以失敗是因為美國決策者缺乏或不願使用軍事力量以支援和落實政治目標。

其二,政策所依據的假定(assumptions)必須符合現實(reality)或未來發展情勢(emerging trends)。美國二次大戰後的對華政策的最重要假定是蔣介石的國民黨政權將成為亞洲和平與發展的穩定力量,美國視其為重建戰後亞洲及圍堵共產革命的夥伴。這個假定在1949年完全崩潰,不但蔣政權腐敗無能,國軍在1946-49年的中國內戰全線潰敗,丟掉中國大陸,被反美親蘇的共產政權取代。美國曾一度努力扶持國民政府(號稱世界五強之一,在聯合國擁有一常任理事國席次),1946年以後卻不願也不能動用美軍幫助國府對付共軍,只能袖手旁觀共軍席捲中國和國府流亡台灣。

當時國務卿艾奇遜(Dean Acheson)還夢想毛澤東或可以成為亞州的狄托(Tito)元帥,美國可打「中國牌」(China Card),聯合他對抗史達林。但毛在1949年12月赴莫斯科朝貢,1950年2月簽訂30年中蘇友好條約以對抗美、日,並在該年10底,派遣大軍越過鴨綠江「抗美援朝」,才驚醒了國務院的一些「夢中人」。

許多研究美國外交政策的學者不客氣指出歷來美國外交政策決策人物的重大缺憾。例如倡導聯合中共政權制衡蘇聯的季辛吉和布里辛司基(Zbigniew Brzeziński)是國際權力實用派(realist),從歐洲移民美國,沒有美國傳統的道德與人權價值素養,不分敵友,也不真正了解中共領導人的思維和策略。他們企圖操縱和利用中共政權對付蘇聯,不惜犧牲盟友如日本和台灣,卻被周恩來和鄧小平之流耍弄而不自知。

歐巴馬任用的國安團隊讓不少亞洲學者和政府官員迷惘和震撼。中文說「一人得道雞犬升天」,歐巴馬的一些幕僚只不過是「童子軍」,卻可在白宮和國安會指手畫腳,「挾天子以令諸侯」,讓許多經過歷練的資深官員反感,希拉蕊在她的自傳《抉擇》(Hard Choices)曾不客氣的指出。歐巴馬2013年任命的國安顧問萊斯(Susan Rice)2013年11月20日在華府的演講,發表她對「美國亞洲政策」的論述,著實讓有識之士非常失望和大吃一驚。

美國在亞太的真正重要盟邦和夥伴是日本、印度、澳洲和印尼等民主國家,但她未能分辨敵友,忽略聯合盟友制衡中國是歐巴馬重返亞太的主旨,只想討好北京。她盲目強調操作和落實習近平的「新型大國關係」,與中國發展更密切的建設性互動關係,共同解決亞太和全球性議題。她似乎對北京意圖改變亞太國際秩序和遊戲規則的行徑視若無睹,也不了解中國領導人的大國定位和戰略思維。

北京國安外交決策者信仰和意識型態素養,且累積幾十年的經驗,歷練和智慧,是一時之秀和國際政治老手。相比之餘,歐巴馬的國安團隊一朝天子一朝臣,大都是生手,「童子軍」,和「吳下阿蒙」,可說高下立判。

台灣的角色

兩篇論文都用相當的篇幅討論台灣在美國重返亞太策略中的地位、角色和選擇。由於台灣在亞太的戰略地位舉足輕重,在東海釣魚台爭端和南海領域的衝突也都可以扮演重要角色,兩篇論文發表人認為美國不把台灣納入重返亞太和海空戰略的規劃是不智和失策。美國國防部助理部長李伯特(Mark Lippert)在2013年2月27日喬治城大學的「再平衡政策年度評估」學術研討會上指出,台灣在美國的「再平衡」策略中有其角色,美─台已就台灣的適當角色及如何融入此一戰略,進行諮商──但事實勝於雄辯。

因為北京的制約,美國決策者對台灣的政策有許多事不敢做也不願做,不公開討論台灣的角色不足為奇。其實,華府並不承認中國對台灣的主權,也不否認台灣是一個事實上(de-facto)國家,因而根據「台灣關係法」繼續對台提供武器、裝備和防務,協助台灣自衛。但美國不提供強化台灣防衛能力所需的武器系統,如新一代戰機和潛艦,也未與台灣這個民主國家建交和支持其加入聯合國,是半途而廢,為德不卒。

另一方面,台灣在美國再平衡策略中「失聲」,態度曖昧,是因為馬政府親中,與北京唱和,執行「外交休兵」所致。馬政府上台後,國防預算逐年刪減,下一 年度(2015)的國防開支台幣3123億(104.1億美元),只佔台灣GDP的2.34%,是馬英九2008年5月上任後最低,與中國多年來國防預算皆以兩位數額度增加成長強烈對比。美政府官員曾多次建議國防預算增加到GDP的3%,但馬政府相應不理,讓人懷疑他一味親中,不關心台灣安全。

馬英九不重視國防和一味親中也導致不少國軍將領和政府官員不知為何而戰,為誰而戰。他們中了對岸金錢攻勢或美人計而淪為共諜,向對方提供軍事和國安機密,不但造成台灣國防的重大損失,也大大減低美國(或日本)與台灣國安合作的信心和意願。

司徒文大使在論文中引述美國智庫多位專家敦促馬政府變更對南海「九條線」主權立場,他本人也建議台灣對美國重返亞太策略應有更積極作為,扮演更積極正面的角色。他苦口婆心可能是對牛彈琴,因為馬英九政府扈從北京,希冀和乞求馬習會,不敢衝撞和得罪中共政權。

如果台灣2016改朝換代,政權輪替,這種情況當然會改善。民進黨政府曾大力支援2001年美國在阿富汗的反恐作戰,除了捐贈100輛軍用大卡車協助聯軍運補,每年都捐款2000萬美元分攤反恐經費。2002年2月在華府的總統祈禱早餐會會場,美國國防部長倫斯菲(Rumsflt)曾對本人說台灣是「及時之友」(a friend in need)。

司徒文大使也引述吳釗燮在《外交家》(Diplomat)的文章,支持台灣調整對南海主權的論述。這不只是吳個人意見,他當時是民進黨政策中心主任(現已高升民進黨秘書長),他綜合了多位民間專家在國際部(當時主任是劉世忠)會議上的討論和建議,是代表民進黨發言。

本人要強調的,民進黨政府會堅守台灣是世界民主社群的一員,支持亞太繁榮與穩定,主張東海釣魚台和南海領域爭端的解決應該根據國際法,而絕對不與中共政權口徑一致,共同行動。相信美國日本和東協國家也都樂見這種狀況。我們嚴肅敦促美國和其他政府尊重台灣的民主程序和人民自由的選擇,不要重蹈2012年不當的行徑,在2016年的總統和立法院選舉嚴守中立。

北京曾大幅介入台灣2012年總統選舉,運作台灣多位企業家輔選,動員在大陸的眾多台商、家屬和員工,搭乘375架包機返台投票,幫助馬英九連任。食髓知味,北京將再次介入今年11月七合一縣市長選舉和2016大選。

北京目前最擔心的是馬的無能,剛愎自用,已成跛腳的總統,大失民心,國民黨在11月七合一選舉大敗,及2016年大選失掉政權。中共當務之急在台灣打一場國民黨政權保衛戰。為此,乃在台灣政界和企業界「招兵買馬」,收編代理人和買辦。

連勝文參選台北市長寶座就曾得到習近平的「鼓勵」。在習近平眼中,連勝文可繼承乃父連戰的衣缽,擔任北京對台工作的窗口和代理人。如當選台北市長,連公子在國民黨權力中樞將有一席之地,可制衡馬,來日亦可競選國民黨主席和總統大位。台北市長寶座就像前副總呂秀蓮所說的明末「山海關」,控制此一要塞,中共就可以長驅直入,順利收買和併吞台灣。

2012年北京干預台灣選舉「牛刀小試」助馬成功連任。為了確保連公子勝選,北京駕輕就熟將動員所有資源,包括商界和政界人脈和買辦,及其所控制的媒體和「御用」文人和名嘴,傾全力為他助選。

從太陽花運動,我們看到台灣希望的曙光。年輕學生和各階層人民似已覺醒和認知北京企圖控制台灣經濟和政治的算計,他們必須「起而行」,用行動自救。

關心台灣前途的專家,公民團體和媒體必須向國際社會揭露北京干預台灣選舉和破壞台灣民主的邪惡行徑。我們也敦促美、日、歐盟和國際人權團體加以譴責和對抗,因為維護台灣的民主和自由可以強化美國重返亞太政策,也會壯大世界民主社群。

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