美國重返亞洲政策與台灣的戰略價值

台灣智庫副執行長

中國崛起vs.美國重返亞洲:權力轉移vs.危機管理的政策認知

自從2010年美國宣佈了重返亞洲/再平衡政策以來,這個政策成為亞太國家關注的焦點。就廣義的「內涵組成」而言,這個政策包括了外交層面的「重返亞洲」(Pivot to Asia)、軍是戰鬥層次的「空海一體戰」(Air-Sea Battle)、經濟層次的「泛太平洋夥伴關係」(Trans-Pacific Partnership, TPP),感覺是個包含外交、軍事、經濟的整體戰略規劃。但也因為資源受到限制,以及現在在伊拉克、阿富汗情勢的惡化,與烏克蘭衝突所引發的俄羅斯問題,雖然這個政策受到亞太國家的普遍支持,但也對於美國能否堅守其重返亞洲/再平衡政策抱持懷疑。但是在資源之外,一個比較少被討論,但同樣需要處理的問題,是美國是在何種戰略典範下思考「面向亞洲/再平衡」政策。

「面向亞洲/再平衡」政策確實是個針對中國崛起的應對策略。但冷戰結束後,美國對中政策歷經多次轉換,包括90年代中期「圍堵 vs. 交往」的爭論,之後出現美中關係是戰略競爭,還是有可能成為合作夥伴的論爭,接著是因應中國「和平崛起」,美國對中國的敘述則改為期待中國是「負責任的利害關係者」,而與此相對的則是對中國採取「戰略避險/兩面下注策略」(hedging)。由於在「避險/兩面下注」策略中,有部份措施與美國強化與其亞太盟邦的作為相關,因此當「面向亞洲/再平衡」的宣誓一出現,有不少人認為這只是將小布希政府已經展開的作為換個新名詞,而不少亞太國家也懷疑,既然美國從來沒有離開亞洲,何來重新面向亞洲之說呢?

但對中國而言,對於避險策略以及面向亞洲/再平衡策略這兩者,還是有差別的。前者表示對中國未來的走向並不確定,因此需要採用兩面下注的做法以減少可能的損失並爭取更多的機會。而後者則意味著美國對中國採取了某種定性,並認定美中關係是朝向無可避免的競爭。站在中國的利益,是比較希望美國採取前者(戰略避險)態度,而不樂見後者(戰略對抗)所必然帶來的競爭態勢。可笑的是,中國從2008金融海嘯後,基本上已採取意圖將美國影響力驅逐回太平洋第二島鏈的策略,因為這對中國來說,是百年難得遇到的戰略機遇期,一但失去後果難料,而這也意味著中國已經要與美國對抗到底,直到中國達成目標為止。

對居世界頂級霸權的美國來看,中國膽敢意圖挑戰美國的優勢地位簡直無法想像,因為這與中國的國家利益背道而馳。美國認為中國之所以能夠得到以經濟崛起為基礎的和平崛起,靠的就是美國無意圍堵中國,以及美國所支撐的世界經貿體系。中國以崛起之名要改變這個對中國崛起幫助甚大的體系,就是不合乎理性的計算。這也是為何美國在中國2004年提出和平崛起論後,於2005年提出期待中國是「負責任的利害關係者」之主要原因之一,這是提醒中國,如果要崛起,最好是以不會破壞這個至今為止都有利於中國的體系之方式,而不是要改變這個體系。美國這樣的公開主張,直到2011年正式提出「重返亞洲/再平衡」戰略前都是如此。

但在中國的角度來看,「崛起」除了相對力量大小的變化外,還意味著體系內地位的升降與相關規則的改變。中國也認為既有的規範對於其國力的增漲不再起到正面作用,而是負面限制居多。中國已經認定美國不可能讓出其世界體系規範的管理權,因此對美國的正面挑戰無可避免。

中國這樣的想法從2007年就已經開始。2006年胡錦濤訪問美國時,著重提到中美關係是平等互惠,除了要求尊重彼此核心利益外,也反向對美國提出要求。2007年解放軍將領就對美太平洋艦隊司令官提出以夏威夷為界的美中分管說。2008金融海嘯後,特別是從2010開始,中國就開始出現大量以「權力轉移理論」(Power Transition Theory)作為基礎框架分析中美關係的文章,其內容多是以中國作為崛起強權(rising power),美國作為守成強權(status quo power),利用權力轉移理論討論守成強權與崛起強權的互動模式與其所導致的戰和關係,推測中美關係的發展與對美國行為的定性。到了2012年初當習近平應美國副總統拜登(Joseph Biden, Jr)邀請訪美時,習在美正式提出要建立「中美新型大國關係」(New Type of Major Power Relations),等於把先集中於中國戰略社區的討論,成為北京政府的政策宣示。

北京想要建立的「新型中美大國關係」,是在「權力轉移理論」的分析基礎上,視中國為崛起強權,美國為衰落中的守成強權,透過形塑升起與衰落強權間的互動模式,以建立一個可以和平進行權力轉移的結果。也因此當北京在提到新型中美大國關係,就不將其視為為了確定雙方權力位階的關係,而是為了避免中漲美消的權力轉移過程出現非和平路徑的嘗試。因此這是個為了完成中國取代美國完成亞太秩序權力轉移的政策配套。

北京從2004-2008將重點針對台海,之後就將重點轉移到東海與南海。中國開始派出公務機、艦前往釣魚台海域伸張主權,是從2008年12月開始,而開始以南海領海主權為由大量對越南漁船搜捕拘提,也是從2009年開始,2010年後更將焦點深向菲律賓。基本上這些作為與其之後提出建構「中美新型大國關係」一脈相承,都是透過對其定義之核心利益進行「維權」措施以改變現實,做為建構中美新型大國關係的起始點。而這些作為也與其以「權力轉移理論」觀點觀察美中互動的內在邏輯相符。對中國而言,這些都是一系列改變現狀作為,調整亞太地區的美中權力位階之一部份,透過逐步累積優勢,積小勝以奪大勝,以量變帶來質變,在對美鬥爭的亞太轉力轉移大戲中取得最後勝利。

但美國在重返亞洲/再平衡的策略本質,似乎還沒有清楚的界說。而這與美國對中國作為還沒有清楚的定性有關。美國雖然對於這些發生在東海與南海的事件給予某種聯繫,但美國的應對作為還是以「危機管理」(crisis management)方式處理,希望建立行為準則以避免誤判,不會導致不必要的衝突出現。但中國在這些地區出現升高衝突邊緣的態勢,是因為缺乏行為準則嗎?還是這屬於某種服從於整體計畫的蓄意作為呢?如果是後者,「危機管理」能處理嗎?而中國是否會將「危機管理」的應對視為是美國在示弱?美國直接受威脅的盟邦對於美國的應對方式會不會認為這代表美國對於區域承諾出現降級呢?

美國如要想有效「再平衡」,需要調整過時的對台「一中政策」

另一個質的注意的現象,是中國挑戰美國領導的亞太秩序的起始點,以及美國重返亞太/再平衡策略出現問題的地方,都與台灣有關,甚至台灣就是中心點。這在譚慎格以及司徒文的文章都明確提到。台灣不僅地理位置是連結東海、台海與南海的中心,台灣本身控制,或宣稱控制的領土/領海,也都與東海(釣魚台/尖閣列島)、南海(太平島)的爭議直接相關。中國對於東海與南海的主張,也多是承襲與其對台灣的領土主張而來。如果中國無法擁有台灣,中國對於釣魚台的主權主張,中國在南沙的主權聲稱,以及中國對東沙島的宣誓等,都將會無法成立。

另一個值得關注的時間點,是中國開始對東海與南海採取強勢措施的時刻,也剛好是中國在2008台灣政黨輪替,馬政府上台後的時間。有人說中國之後在東海對釣魚台議題會一反之前避免衝突的姿態,開始高調派遣公務機艦至其周邊海域「宣誓主權」,是被馬英九當時對日本擺出「不惜一戰」的態度逼出來的。事實上在2008年6月10日「聯合號」事件發生前,中國正與日本就東海油氣田展開談判並達成協議。當時的日相福田康夫還認為這是項重大成就。但當馬政府在立院提到對日本不惜一戰,並在之後派遣大規模海巡艦隊,護衛主張兩岸聯手保釣的「中華保釣協會」所租用之漁船進入釣魚台12海浬區域,與日本海上保安廳船隻對峙,給與胡錦濤極大壓力。之後中國在2008北京奧運後借逐步改變在釣魚台議題的態度,開始強勢作為。有一說認為胡錦濤會出現前後差距甚大的變化,就是被馬英九的強硬對日態度逼迫的結果。

中國從2009年也在南海與美國船艦出現多次衝突事件,包括在三月與無暇號(USS Impeccable),六月與麥肯號(USS John McCain)的衝突,以及之後對越南漁民在西沙群島作業的加強搜捕等,也發現在南海這些類似事件的衝突頻率,是在2008年馬政府上台後有顯著變高的變化。當時的情形是亞洲的火藥庫台海出現七十年來首次的和平穩定,但相對的,在東海與南海的衝突頻率卻顯著升高,這兩者前後變化的連結關係十分有趣。

從1990-2008年李登輝-陳水扁執政期間,有關台海情勢與美中台關係有個普遍的看法,認為台海是美中關係最可能出現軍事衝突的地區,從這個角度延伸出另一種看法,認為如果台海歧見獲得解決,美國與中國的關係就不會被台灣綁住,而能把重點放在雙方更大規模的國際合作上。隨著中國崛起的全球影響力日高,這個觀點越受重視。2008前主張美國要管控台灣以避免躁動與不負責任的台北政府會基於選舉利益而把美國拖下與中國衝突的漩渦,與2009之後出現主張美國應利用兩岸關係良好所提供的絕佳機會順勢放棄台灣的「棄台論」之論調,基本上都是這個觀點在不同戰略環境下的副產品。

但從2009-2014的美中關係變化,卻可以看到台海無事了,可是美中關係卻更為緊張,甚至還出現「崛起強權意圖改寫遊戲規則以挑戰守成強權」的大國博奕戲碼。因此之前把台灣視為是將美中關係搞壞元兇的指控,與之後的事實發展不符。中美的衝突不是來自於兩國在若干議題上存在歧見,而是兩國現正處於結構性衝突,這個結構讓透過既存的歧見而釋放出衝突力道。一個歧見不存在後,衝突的動力會自然尋找其他有歧見的議題而再度爆發衝突。

此外,中國在東海與南海的衝突發動點,與台海衝突降溫的時間出現高度相關時序,也讓人懷疑,是否中國是在確保掌握台海後,就開始放心的在東海與南海擴大衝突呢?因此中國在之前東海與南海相對克制的作為,是否與其將注意力放在台海有關呢?如果是這樣,這代表兩件事。第一,意圖改變亞太戰略秩序的中國,其東海與南海政策是與其對台政策的邏輯相一致,就是要持續衝突力道直到達成目的為止。期間或有可能出現戰術退卻,但戰略主張與目標絕不改變。第二,過去的台海衝突實際上是台灣單方面吸收了中國在東海與南海衝突的力道,因此當中國認為基本解決了台海問題,就開始將壓力與資源釋放出去到東海與南海地區。如果是這樣,所謂台海衝突的本質就不是中國所主張的台灣統獨走向在挑釁中國人民感情,而是中國本就有意驅逐美國在西太平洋的影響力,建立自己在第一島鏈的主導權,以統獨作為對台灣施壓的名義而已。

這個邏輯會讓我們要再追問一個問題,而這是在譚慎格與司徒文之論文中比較少提到的。這兩位都提到美國如果其重返亞洲/再平衡要成功,就必須主動將台灣納入,否則美國的再平衡策略會出現重大缺口而無法成功。但何謂包括台灣呢?是在TPP談判中將台灣作為第二階段對話夥伴嗎?如果曠日廢時的話,美國願意直接與台灣進行雙邊FTA談判嗎?如同美國與南韓的發展(那還是在南韓盧武鉉總統主政時代展開,美韓之間的猜忌不會比扁政府時代的美台爭論少多少)。在外交上,美國願意助台灣一臂之力,成為東協的對話夥伴,包括參加東協區域論壇、東協峰會等嗎?在安全上,美國願意將台灣列為美日同盟的安全對話合作夥伴(還不是正式同盟關係)嗎?所以可與美日澳、美日印度,以及未來可能會出現的美日菲等關係聯繫在一起,構築一個西太平洋的多邊安全合作機制嗎?

或是更根本,直接討論這個1972年以來的「一中政策」是否合適作為現今美台關係的指導架構。畢竟這個歷經42年的政策,其歷史比冷戰(1950-1990)還長,在今天美中趨向競爭對抗,台灣的角色至關重要時,一個新的思考十分重要。畢竟你所釋放的訊號,如果是要鼓勵台灣民眾的民主自由發展,就不可能持續要求台灣民眾繼續支持一個與中國終極統一相契合的政策,持續以一中要求台灣民主,以現在來說,就是形同在告訴台灣人民,美國還是支持一個願意與中國終極統一的政治主張。

雖然美國一直表示美國支持台灣民主,對台灣未來不表態度,反對中國以武力脅迫方式進行統一。但當這個一中政策到後來只要當中國沒有對台用武,台灣所有的內政與經濟施為就不能失去與一中的聯繫,這個政策已經與台灣民主的發展出現嚴重扞格,也是導致今天台灣一個不受民眾歡迎的政治勢力,憑藉其不被人民懷疑的傾中政策,能夠持續肆無忌憚胡作非為的原因之一。美國亞太再平衡政策如要成功,不更改美國與這個政策的地理中心點-台灣的戰略作為,會是無法有效的!

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