習近平時代的美國對中國政策

司徒文(William A. Stanton)

國立清華大學亞洲政策中心主任

先說在前頭

首先,請讓我強調以下幾點。雖然我是國立清華大學主管全球事務的現任副校長,同時擔任該校亞洲政策中心主任,但是以下內容僅代表我個人觀點,並非以校方代表的身份發言。另外,我早在三年前就已經從美國政府單位退休,絕無可能再以任何形式代替美國政府發言,這個事實我想應該就更不用特別聲明了。

主辦單位要我主講的題目「美國與習近平政權的新關係」—無疑是個廣泛又複雜的課題。習近平是在2012年11月12日就任中國共產黨總書記一職,隨後在2013年3月14日接任中國國家主席;換句話說,習近平預估為期十年的任期目前也才不過進入第三年而已。不過習近平一方面採取更具挑釁的外交政策,另一方面對內採取高壓統治的基調已經十分明確,綜合政經因素的考量後,呈現在他眼前的道路將越來越難走。因此在探討美國相關政策時,中國內部究竟會發生哪些事情,仍舊是個無法預知的變數。

在我撰寫本文的這個時間點上,要評估美國政策可以說是難上加難,因為此時此刻距離習近平按照原定計畫在9月前往華盛頓的訪問行程還有一段時間落差。習近平預估會選在9月15日聯合國大會(General Assembly)召開的前幾天出訪美國,這也就表示當我在9月19日發表這篇論文的時候,外在環境可能已經產生變化也說不定—雖然我個人認為可能性不大。如同許多評論早已指出,在美、中兩國即將召開高峰會之際,雙方應該都會小心翼翼地讓習近平這趟美國行,至少要在表面上看起來圓滿成功。

無論如何,當兩國元首在華盛頓碰面時,歐巴馬總統的任期距離2016年11月8日要舉行的美國總統大選僅剩一年多的時間,距離2017年1月20日總統交接典禮也只剩下16個月而已,預料即將入主白宮的新政府勢必大幅調整美國的對中政策,尤其是目前在兩黨居領先地位的候選人希拉蕊(Hilary Clinton)和川普(Donald Trump)兩人均已釋出,將對中國採取更強硬政策的訊息,川普的態度甚至比希拉蕊還有過之而無不及。

另外也不得不提,美國對中政策的其中一個關鍵因素就是台灣。台灣即將在2016年1月16日舉行下一屆總統與立委選舉,選舉結果就算不是立即地,也必然會在接下來幾年對兩岸關係造成重大改變,特別是假設選戰最終並不是北京所樂見的結果的話。而目前看起來,這是很有可能發生的狀況。

儘管有這些顯而易見、不證自明的多重變數會影響美國的政策,但我認為美國的對中政策自1972年尼克森總統打開中國大門之後,就維持相當高度的一致性,只是就長期來看,具有高度一致性的政策,並不代表長期以來都是正確的政策,而且也不見得真能符合美國自身的利益。

事實上,做為評估美國當前政策成效與展望未來的基礎,我認為有必要先認識到美國的政策經常是錯誤,以致無法達成預期目標的原因。且讓我們先看看這些問題的成因。

經不起檢驗的地緣戰略觀

首先要說明的是,美國對中國的戰略觀點長期以來都非常短視。以杜魯門總統和時任國務卿的艾奇遜(Dean Acheson)為例,他們為了不讓中國與蘇聯站在同一陣線,幾乎打算要拋棄台灣、奉送給中華人民共和國,直到在1950年遭逢兩次重擊才打消此想法:一是中蘇兩國簽訂共同防禦條約,以及北韓入侵南韓——現在我們已經知道那根本是史達林和毛澤東默許之下造成的。

接下來還有尼克森和季辛吉兩人。他們可說是最熱烈奉行「改善美、中關係用反制蘇聯軍事力量與威脅」,這種地緣戰略觀的兩個人。這個戰略假設持續廣泛地左右美國對中政策的基本方針,直到1989年11月柏林圍牆倒塌,甚至是蘇聯在1991年12月解體才告一段落。

尼克森和季辛吉兩人,前者實際上並不了解中國,後者起碼在最剛開始的時候,對中國更是一無所知,把時間軸拉長後就可以發現他們兩人的戰略假設根本錯誤。簽訂《上海公報》的時候,赤貧又欠缺軍事力量的中國基於自身地緣戰略的考量,本來就會試圖制衡蘇聯規模龐大又佔盡優勢的軍事力量,當《上海公報》在1972年2月28日簽訂的那一刻起,中國就此找到一個能夠對抗蘇聯的現成槓桿力量,反而導致中、蘇兩國得以開始改善雙邊關係的後果。

出乎美國大戰略規劃意料之外,中華人民共和國現在是俄羅斯在世界上最緊密的實質伙伴。雖然中、俄兩國在歷史上是衝突不斷的世仇,彼此抱持互不信任的對抗意志,但是普亭和習近平目前卻是世上合作最密切的兩個國家元首,專制獨裁的統治風格和共同利益讓兩人順利結盟,比方說聯合國安理會(Security Council)十三個會員國在2014年3月16日要投票表決,是否以決議案的形式,「譴責俄羅斯在克里米亞(Crimea)操弄公投決定是否要加入俄羅斯的行為,並逕行宣告這次公投不具有法律效力」。結果中國投出棄權票,俄羅斯則是否決了這項決議案。該年5月,俄羅斯併吞克里米亞並引起西方國家對俄羅斯施以經濟制裁之際,習近平卻和普亭達成自俄羅斯進口天然氣的協議,交易總值高達4,000億美元。

對照於中國至今仍不斷重複必須尊重其他國家「領土完整與主權獨立」此一神聖不可侵犯的原則,這次選擇在克里米亞議題上棄權的舉動令人萬分驚訝。中國充其量採取一種無所謂的立場,坐視俄羅斯併吞克里米亞及後續對東烏克蘭分離主義份子的援助,這顯然有違中國奉為圭臬的神聖原則,從後來網路披露中華人民共和國中宣部下令嚴格審查本地媒體報導相關新聞的舉動,不難發現當中矛盾之處也讓中國政府感到頗為棘手。根據中國數字時代China Digital Times在2015年7月21日的報導,中宣部所下的審查指示如下:「所有媒體必須克制對克里米亞公投一事進行炒作渲染,報導時不可提及有關中國臺灣,西藏或者新疆問題…」。

在此同時,中、俄兩國軍事合作持續擴展,也不再只侷限於俄國單方面的軍售,這是另一個值得觀察的重點。2014年11月,俄羅斯國防部部長紹伊古(Sergei Shoigu)出訪北京時曾說過,中、俄兩國「都相當關切美國試圖在亞太地區強化軍事與政治影響力的舉動」,並表示將提升兩國軍事合作的層級,「以便達成雙方共同塑造區域集體安全機制的主要目標。」

今年(2015)年5月,中、俄兩國選在地中海舉行一場海上聯合軍事演習;接著在8月,兩國宣告將舉行「有史以來(中、俄兩國在2011年開始首次聯合軍事演習)規模最大的太平洋軍事演習」。根據美國海軍研究協會新聞USNI News在7月17日的報導,總計有20艘分佈在日本海與俄羅斯近海的艦艇會共同參與這場演習,演練區域距離日本只差250英里而已。俄羅斯通訊塔斯社(TASS)引述太平洋艦隊發言人馬托夫(Roman Martov)的話指出,「這是首次在俄羅斯濱海地區普里莫爾斯基(Primorsky)進行的兩棲突擊聯合作戰演習,艦載戰鬥機(carrier-based aircraft)也將共同參與演練。」

對於美國傳統建立在改善美、中關係上的地緣戰略觀而言,中、俄兩國日益強化的軍事合作不啻是一記諷刺意味十足的大巴掌。諷刺的是,美、中關係大幅改善的過程,居然發生在一般咸認為反共立場最堅定的總統——雷根總統任期內,這一點更是令人感到難堪。雷根政府在1984年6月12日同意讓中國公開向美國進行軍事採購,之後包括搭載在中國殲八戰機上的電戰系統、直升機大廠賽考斯基(Sikorsky)所生產的運輸機等都曾名列在軍購清單上,雷根政府甚至在1985年同意協助中國改良所屬軍艦以對抗軍容日盛的蘇聯海軍,1989年1月還更進一步同意出售四枚當時最新款的MK-46型反潛魚雷給中國,直至五個月後爆發天安門事件才使得所有軍售計畫嘎然而止。

現在美國一樣用地緣戰略觀看待對中國和對俄的關係,只是看法已經有了一百八十度的轉變。2012年8月21日莫瑞(Robert W. Merry)在《國家利益》The National Interest雜誌的一篇文章主張,「如果中國代表美國最大的戰略威脅,那麼和俄羅斯維持緊密關係就會成為最勢在必行的戰略佈局。現在該是美國放下對俄羅斯獨裁政體有所不滿的時刻;做為一個區域強權,俄羅斯對於區域利益的主張當然有其正當性,美國應該要認清楚這一點並借力使力,謀求與俄羅斯建立穩固且互利的關係,如果有必要的話,對日後美國和中國發生的任何衝突僵局都會帶來幫助。」雖然美國的地緣戰略觀已經翻轉了,但是仍舊無法迴避一個根本問題:有可能只在戰略利益的考量下,和欠缺共同價值觀的對手建立可長可久的穩定關係嗎?

難以舉證合作關係所產生的具體政策成效

時至今日,尼克森和季辛吉當年想要改善美、中關係的第二個理由,從理論上來看的確相當合理。也就是說,考量到中國的國家規模、綜合國力以及身為聯合國安理會常任理事國等相關因素後,美國如果想要在全世界解決區域或全球性的問題,就必須要取得中國的合作。然而在實際上,從美國的角度回顧過去是否有過任何具體的正面效應,就會發現這樣的合作關係大部分只是一場空而已。最簡單的例子,莫過於尼克森和季辛吉兩人原本都期待對中國採取開放政策後可以獲得立即的正面回應,讓中國不再從政治與軍事兩方面插手干預越戰,這樣美國就能在最短時間內用比較和平的方式解決這場軍事衝突,結果這個期待當然淪為一場空。

北韓是另一個被用來說嘴的例子。打從2003年8月敲鑼打鼓召開第一回合的談判開始,直到2007年8月完成最後一輪談判為止,華盛頓方面不斷讚揚要不是中國的合作與支持,就不可能順利達成六方會談的成果。然而,回過頭來仔細分析就會發現,會談結果其實並未制止北韓的核武計畫,中國也一路干擾聯合國試圖逼使平壤撤除核武的各項決議案與制裁行動。況且,導致美國自始至終在這個議題一事無成的一項關鍵因素,正是因為中國從未嚴格執行聯合國所決議試圖迫使北韓讓步的制裁行動。好比說,金氏政權用來鞏固統治地位的奢侈品,一直源源不絕地流進北韓。無論北京對平壤不服從其領導的態度有多感冒,北京始終希望北韓能夠支撐下去扮演好緩衝腳色,好繼續維持朝鮮半島的分裂狀態。

伊朗是另一個類似的情況。雖然我個人非常支持伊朗與美國在7月14日透過中國、俄羅斯、德國、英國和法國的斡旋達成核子協議,然而令人不明白的是,歐巴馬總統何以要對北京居中斡旋的角色特別向習近平表達感謝之意。根據媒體在雙方協商過程中的報導指出,整體而言,在談判過程中俄羅斯和中國大致上一直維持對抗美國和其他三個歐洲伙伴國家的聯合陣線,情況和大多數時候要在聯合國安理會討論決議案的過程如出一轍。更讓人不解的是,明知讓伊朗撤除核武計畫,無論是對中國或其他擔憂伊斯蘭極端主義的國家,同樣有利的一件事,為什麼要特別感謝中國呢?

更何況,多年來一直有證據顯示,中華人民共和國本身就是推動伊朗核武發展的重要角色。相同情況也發生在巴基斯坦和北韓,這也是讚揚中國處理核武議題,最讓人感到反諷的地方。科特里(Orde F. Kittrie)在7月13日於《外交事務》Foreign Affairs雜誌上為文指出,「鮮少有人關注長期以來協助伊朗發展核武的主要供應者;根據美國聯邦政府與州政府檢察官的說法,來自於中國人的私下交易,顯然替伊朗帶來數量龐大的核武原料,即使在國際社會聯合制裁伊朗的高峰期,據傳中國政府在查緝這類私下交易的表現上依舊顯得意興闌珊。」

這些當然都不算是新聞。賈維(John Garver)早在2011年冬季號《華盛頓季刊》Washington Quarterly裡,即提出了一個問題:「中國正在伊朗大玩兩手策略嗎?」(Is China Playing a Dual Game in Iran?)他的結論是肯定的。賈維指出,中國一方面為了追求發展,大致上會和美國在伊朗核武問題上維持一定的戰略合作,但是另一方面卻又覬覦伊朗的原油和天然氣,而且中國早在2010年就已經成為伊朗能源產業最主要的外來投資者了。

在禁止移轉核武技術給伊朗的表現曖昧不明,這也成為今年夏天美國國會持續辯論是否要和中華人民共和國續簽美中核能合作協議的主要關鍵。這份協議是雷根政府大約在三十年前所立,預計在今年12月的時候到期。主管防止核武擴散的助理國務卿康特曼(Thomas Countryman)在7月16日於國會舉行的聽證會中表示,中國至今尚未展現「必要的能力與決心」遏止敏感技術被移轉給伊朗的非法活動。擔心中國把美製核反應爐冷卻幫浦改用在核動力潛艇的軍事用途上,則是另一個讓國會爭論不休的原因。

儘管如此,大多數觀察家還是認為國會最終還是會批准續簽,除了因為習近平即將訪問華盛頓之外,不續簽也會導致美國核能產業龐大的商業損失。這是一個很清楚的例子,顯示和中國的利益糾葛也讓美國感到顧此失彼。

美、中之間最近一個看似成功的合作案例是,2014年11月11日針對氣候變遷所發表的聯合聲明。這份聯合聲明當然具有正面的象徵意義,但也旋即引來批評聲浪指出,中國在聲明中的承諾,都是原本為了讓民眾免於窒息性空氣污染就已經規劃要著手進行的事項。此外,聯合聲明到目前為止也都還是期待的成分大於實際,還是要等今年十二月於巴黎舉行的聯合國氣候變遷大會(Climate Change Conference)上才可望針對氣候變遷問題,達成具有法定效力的通用協議。

要舉例的話,當然可以找到許多美、中雙邊成功的合作案例,像是一起協助武裝伊斯蘭民兵游擊隊,成功把蘇聯逐出阿富汗,或是和赤柬政府合作,把蘇聯暗助的越南軍隊趕出柬埔寨;只是在第一個案例中,我們反而是讓賓拉登趁勢坐大,進而形成禍延全球的恐怖主義。至於第二個例子則是在柬埔寨形成一個在經濟與軍事都要仰賴中國鼻息的不民主政府。更諷刺的是,曾經受中國幫助打敗美國的越南現在反倒希望能購買美國武器,好在南海抵禦中國的窮兵黷武。所以若從長期的角度來看,很難說這些美、中合作的成果算是成功。不過這也可以用來提醒我們,美國與中國交往到了最後往往會造成讓人意想不到的結果。

筆鋒犀利的中國觀察專家夏偉(Orville Schell)在2014年9月一場與媒體記者的聚會中談及中國問題,他直言表示,不論是美國或是其他西方世界國家,要和中國建立雙邊合作關係時,都是艱困的兩難決定。夏偉認為,西方世界眼前「要處理的局勢發展越來越讓人感到焦慮,其中一個不得不面對的課題是—如果你們也接受的話,像我自己就不懷疑這一點—無論是願不願意或是要到什麼程度,我們都得和中國合作才能處理氣候變遷與核武擴散的問題;問題是,西方世界的民主國家真的願意不計代價與中國合作嗎?等到那一天來臨時,我不是在危言聳聽,我們將會發現中國一直和我們維持複雜而微妙的關係,一方面中國會不斷地抵制我們,另一方面我們也無法解決這些重要性高過一切的大問題;我們會發現自己就站在臨界點上。」

「以經促政」的論點

當柯林頓在1993年就任美國總統時,地緣戰略觀的說法已經無以為繼,又很難從雙邊合作的記錄中找到成功的經驗,此時遂由難以估算的潛在經濟利益接手,成為美國應該改善對中關係的第三個主要論點。擁護第三種論點的主要勢力,以急於進入中國龐大市場並利用中國廉價勞力的大型企業為主,他們的主要對手則是力主捍衛人權的各社群成員,每年是否給予中國「最惠國待遇」(Most Favored Nation,MFN)—這個詞彙在1998年被「永久正常貿易關係」(Permanent Normal Trading Relations,PNTR)此一更精確的用語取代—的言詞交鋒就是雙方的主戰場。儘管中國的人權問題一直沒有獲得改善,但是柯林頓總統仍決定棄競選承諾於不顧,從1994年起給予中國最惠國待遇。對此,柯林頓總統辯解的說詞和前一任老布希總統大致雷同,認為只要不再繼續威脅對中國採取貿易制裁,中國就會開始改善人權,這當然只是痴人說夢罷了。

也就是說,隱藏在經濟因素背後,還有第四種支持與中國合作的說法。儘管地緣戰略觀的說法已經失去重要性,我們也看不出有什麼政策得利於雙方的合作關係,就連龐大的經濟利益也都還沒實現,但是很多中國問題專家卻相信加碼對中貿易可以持續改善中國的經濟狀況,自然而然推動中國成為一個開放社會,屆時包括重視人權、強調法治都會變得水到渠成,最終促使中國政府採行更民主的治理模式。不令人意外地,支持這種論調的人泰半是來自於西方或是世界各地,希望能夠從中國市場大賺一票或是已經嚐到甜頭的投資人、銀行家與產業鉅子們。只不過在習近平徹底掌權以後,我們已經可以看出,他比以往任何一位中國領導人都更不可能讓政治上的民主轉型發生。

其實不只是商場人士對這個結果失算而已。七十多位現任或已經離職的美國記者(每一位都可以算得上是中國通)在2014年9月於紐約共聚一堂討論一個課題:「美國媒體是否誤判了中國局勢?」大家彼此交換意見的結果,答案毫無疑問的是「肯定的」,後續便催生了一本就以這個問題為標題的書籍;在鄧小平推行改革開放的三十五年後,媒體記者咸認為,「世人經由媒體報導所看到的中國,其實並不正確」,這群記者摘錄了幾個比較具有代表性的誤判:

  • 誤以為鄧小平不會以武力鎮壓天安門廣場上的示威群眾,也誤以為中國經濟在經歷天安門事件後將一蹶不振。
  • 認為受到西方自由世界的影響下,中國無可避免要推動政治改革。
  • 認為中國中產階級崛起之後,公民社會參與也將跟著同步提升。
  • 以為中國會在美國建構的全球秩序底下成為一個「負責任的利害關係人」
  • 相信中國會對香港恪遵「一國兩制」的原則

這群記者同時認為在習近平的統治之下,這些問題已經加速惡化:法治改革已經遭到逆轉,反對派律師遭到逮捕,對圖博及維吾爾族的壓迫日趨嚴厲,外商在反壟斷法的管制下動輒得咎,對於國際媒體的限制也越來越多;希望中國能善用現代化軍事力量的期待,也隨著北京在中國東海宣告新的防空識別區而幻滅,中國也不斷向日本、越南、菲律賓施加更多的軍事壓力,同步打造遠洋艦隊也讓中國更有籌碼,將挑戰美國在東亞區域安全所扮演的角色,視為最終目標。

2015年5月21日在紐約舉行的「亞洲社會」(Asia Society)論壇探討的主題正是,「習近平的崛起是否代表毛澤東時代政治勢力的捲土重來?」。夏偉在會中提出一個問題:「我們習慣於接受開放市場會帶來開放社會的傳統說法,這個說法出了什麼問題?…支持福山(Francis Fukuyama)歷史終結學派的說法,我想應該留在哈佛裡教學生就算了…不幸的是,西方國家在看待中國的時候,幾乎把這個學派的說法理所當然地視為集體智慧與基本假設;我們是不是該『終結』這種學說了?」

與會的中國問題專家馬若德(Roderick MacFarquhar)回應道:「與其把這種學說當成是集體智慧,倒不如說是常見的迷思。這種學說也是世界各國政府用來解釋,他們為什麼可以不把人權議題當一回事的原因。就是因為他們要先設法讓生意人前往中國闖蕩,而想要大賺一筆的生意人也可以援用這套理論,主張自己正在參與改變中國的過程。可是他們說歸說,事實上並沒有依照自己所宣稱的方式改變中國。」

這個話題還沒結束。夏偉補了一句:「換句話說,是不是代表經濟改革與政治改革之間,並沒有所謂『勢不可免的連動關係?』前者不必然會導致後者的發生?」馬若德說:「絕對沒這回事。」

有利於美國經濟發展?

很多人認為跟中國的經貿往來,起碼有利於美國的經濟發展,中國副總理暨美中戰略經濟對話的共同主席汪洋,在6月22日發表一篇名為「中美對話收穫紅利」的文章,當中就以中國對美國的直接投資自2009年起成長了五倍,同時替美國增加了八萬個工作機會做為例證。

不過金波(Will Kimball)和史考特(Robert E. Scott)兩人在2014年12月11日發表替美國經濟政策研究院(Economic Policy Institute)進行的研究報告指出,「美國對中國的貿易赤字,自2001年以迄2012年以來不斷成長,導致美國失去了290萬份工作機會,其中超過四分之三(約230萬份,佔比77.1%)是製造部門的工作機會」,他們在報告中也引用了其他近似研究的類似結論,指出工作機會流失與中國低估匯率的結果也拉低了美國的薪資水準。

我個人認為,經濟成長在中國的確造成了許多奇觀,但是美國的勞工顯然不是受益者,也不是所有美國公司都能在中國獲得巨大的報酬。2015年7月14日的華爾街日報上有一位署名John Lee的文章指出,「美國的通用電器公司在中國佈局甚廣,包括健康醫療、金融、航太和能源領域都有他們的蹤跡,但是該公司近來發現,儘管他們在中國幾乎聘用了兩萬名員工,但是帶來最多營收的,還是以中等規模的國家如澳大利亞為主,而不是來自於中國。」

早在1989年11月,曼恩(Jim Mann)就在《北京吉普》Beijing Jeep: The Short, Unhappy Romance of American Business in China一書中提到,美國公司要在中國經商絕對不是一件容易的事,取得西方的技術移轉才是中國真正想要的。從那時候開始,在中國經商的難度都沒有改善,根據中國美國商會(AmCham China)所發表的《2015年商務環境調查報告》2015 Business Climate Survey Report來看,美國公司會在中國面臨「越來越激烈的競爭,以及來自於法令與成本兩方面的挑戰」。調查報告中還提到,「有關於法令方面的問題,幾乎半數(受訪的)公司都認為現在外商在中國已經沒有以前吃香了」,除此之外,「幾乎百分之八十的商會成員,還是很在意智慧財產權欠缺法律有效保障的問題」(考量到智慧財產遭受嚴重侵權的的情況下,繼續主張出售中國渴望引進的先進科技以縮減兩國鉅額貿易赤字的論調,看起來就十分可笑了),最重要的是,「中國升溫的保護主義」則是最需要關切的課題。55%的受訪對象「相信近來(反壟斷法)嚴格的執法行動乃是刻意針對外商傳遞該退出市場的訊息,過半數的受訪者表示這樣的執法行動,對他們在中國投資營運的意願造成了負面影響。」

另一方面,8月初媒體報導台灣第二季經濟成長幅度創下三年來的新低,主要是受到中國經濟成長力道衰退,連帶減少對台灣高科技產品的需求所影響,再加上中國努力建立自主供應鏈,以實現進口替代的緣故。說來諷刺,台灣和香港曾經為中國經濟的起步大力付出,包括投入資金、營運技術和相關科技等。現在,他們曾經幫忙建立的現代化中國反倒成為碩大又具攻擊性的巨人,對台、港兩地帶來政治與經濟面的雙重威脅。

被輕忽與低估的台灣

美國政策另一個從開始就犯下的錯誤是輕忽台灣的利益,也低估了台灣的發展潛力。唐耐心(Nancy Bernkopf Tucker)在《一九四九年後的海峽風雲實錄》Strait Talk: United States-Taiwan Relations and the Crisis with China一書中寫著:「季辛吉顯然直到弄明白(尼克森)總統到底有多麼想改善對中關係後,才開始關切中國…在季辛吉眼裡,台灣的重要性可有可無,最多就是國內政治勢力喊價的籌碼。在和中國人談判的過程中,季辛吉一直輕忽台灣的重要性,認為只有北京才會在意台灣,台灣純然是個阻礙談判進展的絆腳石而已。」雖然季辛吉在《論中國》On China一書中自豪地提到自己訪問中國超過五十次以上(大部分是以領取報酬的顧問身份前往),但直到今天,他卻從來沒有訪問過台灣。

這就難怪1972年的《上海公報》會有這麼關鍵的一句話,「美國認識到,在台灣海峽兩邊的所有中國人,都認為只有一個中國,台灣是中國的一部份」,此一完全沒有事實基礎的一句話。箇中緣故,有一部份要歸咎於尼克森與季辛吉當年在和中華人民共和國談判時,刻意排除了所有中國問題專家的參與;事實真相是,1972年在海峽兩邊的「政權」的確都認為只有一個中國,如果要說「所有中國人」都這麼想,可就言過其實了,畢竟從來沒人徵詢過他們的意見。就算有機會表達意見的話,台灣人對於這個問題的答案會相當複雜,而大多數中國人除了擔心下一餐的溫飽之外,大概也無暇顧及這個問題;面對窮困異常又委靡不振的中國,美國卻沒有在台灣議題上爭取到更好的談判結果,毋寧是不幸的歷史事件。

正如同美國主政者短視地認為,在他們的協助之下,一個強大、富裕的中國將在國際上扮演一定的角色;而他們也同樣短視地看待台灣。1972年的華盛頓沒人能看出台灣日後成為一個充滿活力的民主國家,人口總數高達兩千三百萬之譜,在民主陣營的規模還略大於澳大利亞,同時也是美國第十大貿易伙伴、第七大的農產品市場,以及科技創新的中心。以購買力平價估算的人均GDP在全球排名為第33位。甚至還排在法國、英國、日本和以色列之前(以購買力平價來看,台灣的GDP排名更高,排在全球第22位,超越荷蘭、新加坡、瑞士、瑞典、挪威和以色列等國),如果華盛頓的主政者能有遠見看到這麼正向的演變,或許當年他們就不會輕易放棄台灣,這道理就好像不會有人在腦海裡閃過放棄澳大利亞的念頭是一樣意思。

不認識、不了解台灣的情況持續到了現在。在歐巴馬總統任內,有些美國對中政策的操盤手從未造訪過台灣,就連華盛頓有些知名的台灣專家也很少一年訪問台灣超過一次。而且當他們抵達台灣後,短暫的停留時間也多半只來得及和同一批政府官員會面,最多外加幾位企業領導人和學界代表。除了拜會反對黨領袖外(訪問過程通常都有外交部官員陪同做記錄),也沒什麼機會接觸其他看法不同的台灣人;這些專家沒機會和非政府組織、升斗小民、學生、反對運動領導人及一般的年輕人碰面。在這種前提下,有些華盛頓觀察家自然會對太陽花運動感到震驚不解與惱羞成怒。我認為部分原因就是因為他們根本不知道台灣的變化有多麼大,也不曉得這些演變從未間斷的緣故。

其他國家的台灣通也一樣面臨著相同的侷限。以澳洲國立大學(Australian National University)戰略系教授懷特(Hugh White)為例,他所著《中國抉擇》The China Choice一書讓他取得一定的知名度。懷特在書中主張,美國必須別無選擇地在東亞地區和中國共享權力,他認為不論是美國或是任一其他國家都不可能出兵協助台灣抵抗中國,言下之意既不關心、也不在意台灣發生什麼事。有趣的是當他在2014年抵達台北進行短暫訪問時,他自己就在一場公開的座談會上坦承,這是他有生一來第一次訪問台灣。

雖然海峽兩岸台灣與中國交往頻繁,但是北京顯然也不了解台灣。比方說,中國官方明顯被由學生所主導,在台北從2014年3月18日強力持續直到4月10日的太陽花運動給嚇到。同年在香港的佔中運動,同樣也讓中國官方措手不及,從9月26日持續到12月15日的佔中運動,後來成為廣為人知的「雨傘革命」。就在雨傘革命開始的那一天,9月26日,習近平在接見新同盟會會長許歷農時,反而還在重申,「一國兩制」也可以(像香港一樣)適用於台灣。這就起碼顯示中國擺明,如果不是刻意演出的話,對台灣民眾的感受置若罔聞,毫不在意。幾個小時後,馬英九總統不意外地表示無法接受習近平的說法,同時一反先前嚴詞批評太陽花運動的態度,對香港的佔中示威運動表達堅定的支持。

北京非但對台灣公眾觀點的演變來個視而不見,還反其道而行地加強統戰工作,不僅加速侵蝕台灣的民主體制與軍事力量,還刻意扶植看法與民眾感受南轅北轍的政治勢力。除了仍舊對準台灣的飛彈和層出不窮的間諜活動與網路攻擊外,中華人民共和國還在檯面下操弄其他足以嚴重打擊台灣社會的手法,像是直接或間接影響台灣的媒體輿論。

不僅如此,習近平前不久還向台北傳遞一些強硬的訊號,似乎是針對蔡英文正式成為民進黨提名的總統候選人,而民調又顯示蔡英文將在明年一月贏得總統大選,所做出的回應。就像是歷史重演一般,北京曾經在1995、1996年朝台灣外海發射飛彈,藉以警告李登輝休想脫離「一個中國政策」的路線,中國總理朱鎔基在2000年總統大選前也曾嚴厲警告台灣選民不可妄想要追求獨立,今年7月5日,中國中央電視台則是播放一段人民解放軍演練的影片,畫面中的士兵正在攻擊一棟模擬台灣總統府的建築物。

其實直到7月22日之前,還沒有多少人注意到這段影片。為了確實傳達中方的意見,上海傳媒特別強調這段影片,顯示北京「不排除用武力解決台灣問題」的可能。想想論壇英文版主編寇謐將(J. Michael Cole)告訴我,這段影片流出的時間點無巧不巧,正好和台美年度國家安全對談(Monterey Talk)的時間點吻合,而這次對談地點首次移往華盛頓特區而非以往的加州,這個改變本身就已經具有充分的象徵意義了。

台灣官員理所當然地譴責人民解放軍這項演練背後所傳達的威脅之意,不過我必須遺憾地告訴各位,包含美國在內,世界各國似乎已經對中國動輒暴力相向的伎倆習以為常了,因為據我所了解,全世界除了台灣之外,都沒人出面抨擊這項演練。這對馬英九總統強化兩岸關係的所有努力更是當頭澆了一盆冷水,因為北京似乎蠻不在乎公開播放攻擊他辦公室所在地的影片,是形同對他的一種屈辱。整起事件當然又是另一個例子,顯示北京雖然宣稱歡迎所有人都能夠回歸「祖國」,實際上卻沒有把這些人當成自己人看待,反而會用盡辦法惹毛台灣人。

低估中國的弱點

如果說,美國(中國也一樣)老是低估台灣的獨特性與發展潛力,看不清台灣的實力與韌性,認為台灣再怎麼樣也都不會對自己造成任何影響,那麼,美國和很多其他國家也經常誇大中國的實力、低估中國難以克服的弱點。帶著錯誤想法研議相關政策,最典型的例子可以用賈克(Martin Jacques)所著的《當中國統治世界》When China Rules the World為代表。賈克就跟懷特一樣假定中國一定會取得優勢的經濟地位,未來也將以直線前進的方式維持成長。

澳大利亞前總理陸克文(Kevin Rudd)之前在哈佛甘迺迪學院(Harvard Kennedy School)所發表的論文《習近平時代下,美中關係的前景:以建設性的現實主義建立廣泛交流的框架》The Future of U.S.-China Relations Under Xi Jinping: Toward a Framework of Constructive Realism for a Common Purpose也一樣採取這種預設立場。陸克文一點也不讓人感到意外地,把這篇論文獻給季辛吉,稱他是「見證美中關係四十餘年,歷久而彌新的橋樑」。我認為這篇論文最令人側目的是,幾乎把所有改善美、中雙邊關係的責任,都一股腦推給美國承擔,以「如果願意的話,強人領導的習近平會是美國值得交往的對象」做為結論,但這種說法也同樣欠缺充分證據支撐。陸克文強調美國應該為雙邊關係負責的說法,這跟他還在擔任國會議員、即將角逐工黨黨魁時所發表的對中觀點形成強烈對比,也和他擔任總理時諷刺中國酸度破表的言論大相逕庭,不過從陸克文在2008年就曾有片面決定從美、日、印、澳四方會談撤出的舉動(繼任總理吉拉德〔Julia Gillard〕扭轉了陸克文的政策走向),以及媒體報導陸克文目前是一些主要在中國經營企業的董事身份來看,會在論文中做出這種結論並不會讓我感到意外。

陸克文這篇論文的另一個結論,更是不安好心地直指美國:「很抱歉,但是持平而論,或許中國經濟運作的模式才符合永續發展的目標」,陸克文「擺明對沈大偉(David Shambaugh)前不久更進一步闡述的『中國崩潰論』嗤之以鼻」。沈大偉是2015年3月6日在《華爾街日報》上以「中國即將崩潰」The Coming Chinese Crackup為題發表評論,就算陸克文不認同這種說法,但是沈大偉提出的證據卻是擺在眼前的事實,像是「專門研究中國富豪的上海胡潤研究院在2014年的報告中指出,在他們調查對象裡,64%『擁有高額淨資產的個人』,總數為393位身價上億的富豪,不是正在辦理移民就是打算要這麼做。」

《彭博財經》在2014年9月15日也報導另一份由英國巴克萊銀行(Barclays)所發表的類似報告,指出全球總共有超過兩千位中國有錢人移民到其他國家,每一位的身價都達150萬美元以上。這份報告顯示中國的有錢人比任何其他富裕國家的人民更想要移民,中國47%的有錢人考慮在接下來五年移民,相較之下,新加坡的比率是23%、香港16%、英國20%,而美國、印度兩國分別只有6%和5%而已。

中國的菁英階層似乎對中國未來不抱持信心,這一點特別值得深入耙梳,相關的證據可說俯拾皆是。一言以蔽之,越來越多富有的中國人,遠走他鄉到其他國家置產,讓孩子接受其他國家的教育,自然也就把資金留在國外的銀行了。他們移民國家的首選是美國,其他優先考慮的地點還包括許多英語系國家如加拿大、澳大利亞、紐西蘭和英國,或者是其他西方民主體制的國家。

根據美國國際教育協會(Institute of International Education)的統計資料顯示,2013~2014學年度在美國大學註冊的中國人總數為274,439人,相當於全美國外籍學生總數的31%,跟前一年度比起來成長了16.5%。該協會最近新增的資料還包括:

  • 加拿大大學裡的中國學生總數為95,160人,相當於全部外籍學生的40%
  • 澳大利亞大學裡的中國學生總數為92,970人,相當於全部外籍學生的6%
  • 英國大學裡的中國學生總數為88,955人,相當於全部外籍學生的18%
  • 紐西蘭大學裡的中國學生總數為13,808人,相當於全部外籍學生的2%

在理想狀態下,這麼多的中國留學生有機會在自由民主的社會中生活,怎麼看都是好事一件;但是回歸現實面來看的話,這些留學生回國後,並沒能替中國帶來什麼明顯的改變;就經濟面來看,中國留學生雖然對很多大學的財務狀況帶來不少幫助,但是隱憂也不少。根據《彭博財經》在2015年3月31日的報導,2014年澳大利亞外籍學生在大學所佔比率達25%,已經成為澳大利亞第四大的外匯來源,這麼高的財務依存度一旦又碰上很多學生學業成績不良的問題,情況將會變得非常棘手。比方說是《每日郵報澳洲版》Daily Mail Australia在2015年3月15日報導,澳大利亞頂尖大學裡有高達70位學生因為在學期間藉助「論文工廠」(essay factory)的方式作弊,面臨被開除的處分,這種「論文工廠」只會用中文來吸引潛在的客戶。

2014年當中,美國國務院每核發的10張投資簽證裡就有8張是發給中國公民,只要在美國投資100萬美元即可取得投資簽證,這個條件比澳大利亞寬鬆許多;澳大利亞的門檻相當於370萬美元。雖然澳大利亞投資簽證的門檻相當高,但是根據有線電視新聞台CNBC的報導,澳大利亞政府在2014年二月初就表示「有效投資人」的規定,「仍舊獲得十分踴躍的回應,特別是在545位申請人中,中國人的比率就高達九成以上。」

相反的,加拿大則是在去年停發投資簽證。停發原因是太多中國人取得投資簽證大肆買房,造成加拿大不動產市場價格飆漲而泡沫化,在溫哥華一帶的情況還特別嚴重。加拿大政府遂向四萬多名申請投資簽證的中國人,退還每人繳交的最低投資金額80萬加幣,合計退費超過三百三十多億加幣。其實一直也有不少媒體報導澳大利亞房市也因為中國買家在雪梨、墨爾本兩地出手而導致類似的泡沫化,就連紐西蘭奧克蘭都會區(Auckland, New Zealand)的居民也都對中國買家導致房價攀升的結果頗有怨言。

2009年時,中國人在美國房市裡還算是相對小的玩家,但是2013年就已經超越加拿大成為美國最主要的不動產買家(中國人投入金額128億美元已經超越加拿大人所投資的118億美元),進入2014年後,根據美國的全國房地產經紀人協會(National Association of Realtors)估算中國人在美國收購不動產的金額已經高達220億美元,而加拿大的部分才不過138億美元而已。

其實中國人海外私人投資金額爆衝的現象也不讓人意外,根據全球金融誠信機構(Global Financial Integrity)在2012年十二月所統計的資料顯示,中國從2001年到2010年非法流出的黑錢金額高居世界第一,總額高達兩兆7,420億美元(一向以大量非法毒品交易著稱的墨西哥只排在第二位,總金額只有4,760億美元),中國光是在2010年流出國外的非法黑錢就有4,200億美元之多,在那之後很有可能呈現爆炸性的成長。

憑心而論,從中國流向西方世界的留學生、有錢人,甚至是資金本身都會讓接收國從中獲益。外移的情況在習近平就任後似乎有變本加厲的傾向,一方面可能源自於習近平雷厲風行的肅貪行動所造成的不安全感;另外一方面也有多家媒體報導指出,逃離中國的現象可能是因為有錢人想要住在一個空氣和水都沒有遭受污染,沒有食安問題,同時也不用擔心半夜有人來敲門的法治國家裡。就算外移現象只是一種買保險的舉動,對中國而言都代表著警訊,因為這表示中國境內最成功的一群人和他們的子女對於眼前中國的未來都不抱持信心。

欠缺信心不啻是導致中國股市從2015年6月12日開始崩盤的原因,雖然中國政府持續進場干預,但是上海證交所A股市值還是在一個月內蒸發掉了三分之一。8月24日這一天,上海綜合股價指數暴跌8.49%,連帶使得國際股市損失金額高達數十億美元以上,形成金融分析師口中的「黑色星期一」。從這一天開始,擔心中國經濟局勢不妙的氣氛迅速蔓延開來,市場普遍認為中國領導階層沒有能力進行的必要結構性改革以扭轉不斷下滑的趨勢。

也有越來越多證據顯示,習近平用心挑選肅貪的對象,目的是在中國共產黨和解放軍內部大量整肅異己,而這些行動也沒有獲得民眾普遍的支持。發動政變甚至是暗殺習近平的流言不時傳出,社會大眾自然更不看好北京掌控大局的能力。如同寇謐將對我說過:「很多互相扞格的矛盾現象,全都指向體系本身帶有內在的不穩定因素,目前為止只是還沒爆發而已」,我個人並不認為這會讓中國共產黨在短期內崩潰,但是我們反而更應該關注中國為了轉移內部問題所可能採取的反應,包括在東海與南海—甚至不排除在台灣海峽—採取更具侵略性的行為。

歐巴馬總統的對中政策

2009年入主白宮的歐巴馬政府試圖避免以往美國總統,不分民主黨還是共和黨,在競選期間對中國採取強硬立場,就任後卻不得不回頭和中國發展建設性關係的尷尬局面。例如1980年雷根在競選時曾經批評當時卡特總統和台灣斷交的決定;1992年柯林頓在競選時曾經用「北京屠夫」批判中國的領導階層;2000年輪到小布希指責柯林頓總統應該把中國視為「戰略競爭對手」而不是「戰略伙伴」;然而上述三位贏得選戰的總統最後的決定都一樣,也就是不論是基於戰略、經貿或是其他因素,應該以設法改善和中國的合作關係為要。

歐巴馬第一任總統任期時的官員想必對這些歷史並不陌生,所以當時的白宮團隊試圖打破這種輪迴模式,從上任之初就對中國採取正面態度,甚至讓歐巴馬總統迴避和達賴喇嘛的會面,期待能替雙邊營造更好的合作氣氛。因此,當他們在2009年11月15~18日協助歐巴馬總統開啟第一次北京之行時,非常地期待能在一些議題上獲得進展。不料到頭來,歐巴馬總統第一趟正式訪問北京的行程,居然落得一無所獲、一事無成地返回美國。

《紐約時報》在2009年11月17日總結歐巴馬這趟訪問行程如下:「六小時會晤、兩頓飯,以及一場國家主席胡錦濤不准記者發問的30分鐘記者會。歐巴馬第一次出訪所面對的中國,是一個迅速崛起、越來越能向美國說不的中國。…這趟旅程毋寧是中國有別於以往、能夠抗衡外界壓力的實力展現,而不是讓歐巴馬在主要議程上取得任何進展…」。

中國當然無時無刻都想說「不」,任何一位曾經在中國任職的美國外交官都知道這一點,1996年在中國獲得熱烈迴響的暢銷書《中國可以說不》,也可以用來提醒美國人無須懷疑這一點。因此歐巴馬2009年的中國行,其實只不過再次提醒美國人和中國合作有多麼困難,尤其是一個比以往歷史都更富裕、更強大,顯得志得意滿的中國。這個幾乎毫髮無傷地走過2007~2008年全球金融海嘯的中國,把美國視為走下坡的強權,2008年成功舉辦奧運的事蹟更是讓中國感到躊躇滿志。

所以就算是在2012年年底,作風遠比胡錦濤更加強勢的習近平,就任新職之前,不論是雙邊、區域還是全球議題,歐巴馬政府取得的進展都非常有限。美國在2010年1月29日,宣佈總值達64億美元的對台軍售案,之後在2011年9月21日又追加了另一筆總值59億美元的軍售案,這些決定當然都讓北京感到十分不快,不過歐巴馬政府自從2011年9月那筆軍售案之後——如同簡淑賢(Shirley Kan)在2015年7月7日發表於PacNet上一篇以「歐巴馬需要提出可靠又明確的對台軍售政策」Obama’s Policy on Arms Sales to Taiwan Needs Credibility and Clarity為題的文章內容指出,「在接下來四年都沒有通知國會審查任何一筆和台灣有關的重大對外軍售案」,創下美國政府自八○年代以來最長一段時間沒有通知國會對台軍售的記錄。

美國這麼長時間沒有對台提出重大軍售案,到底讓美國從北京方面得到了什麼好處,這樣的證據恐怕並不容易找到。如果從北京的立場來看,說實在的,沒有對台軍售只能說是正確的作法而已,誰會在意《台灣關係法》裡頭是怎麼規定。不過根據簡淑賢提出的觀察,不管是沒有對台軍售或是擴大美中之間的軍事交流,都沒有「讓美國獲得實質的利益,諸多問題如中國的軍事與網路攻擊威脅,國際間的武器擴散,北韓核武危機再加上對台的軍事準備都沒有得到解決,甚至還在東海與南中國海採取侵略性的擴張主義,破壞原本的區域平衡等。」

中國威脅性行為與區域各國的反應

根據報導,早在時任美國國安會亞洲事務資深主任貝德(Jeff Bader)和時任副國務卿史坦柏格(James Steinberg)兩人於2010年3月2~4日訪問北京的時候,兩位美國代表頭一次聽聞中國表示擁有南海主權等同對台灣與圖博的主權聲明,屬於中國「核心利益」的一環。當時實際用字究竟為何在事後容或有爭論,但很明顯地,中國已經毫不含混地把對南海的領土主張拉到了檯面上。

中華人民共和國官方媒體《環球時報》在2011年10月一篇社論中警告中國臨海周邊國家:「如果那些國家不改變與中國交往的方式,那麼它們就要做好準備,聽大砲的轟隆聲。我們也要做好準備,也許這是解決領海爭端的唯一途徑」。在其他議題沒有獲得進展也就罷了,光是這些叫囂式的主張、逐步準備升高衝突和持續擴張的軍事力量,都已經改變了歐巴馬政府時期美、中關係的基調了。

2012年七月,中國在主權爭議未定的帕納塔格礁(Scarborough Shoal,即黃岩島)一帶高舉禁止進入的牌子,但中國政府的船艦卻仍停留在礁岸周圍巡邏以驅趕菲律賓船隻。等習近平在同年11月15日就任中國共產黨中央委員會總書記、在2013年3月13日成為中華人民共和國國家主席之後,中國因為海域主權爭議向周邊鄰國的挑釁動有增無減。比方說是在2013年11月23日無預警宣告設置「東海防空識別區」,逕自涵蓋仍有主權爭議的尖閣群島/釣魚台(Senkaku Islands);2014年5月2日,越南海軍與中國船隻在南海雙方都宣稱擁有主權的海域內發生碰撞,因為中國在該區域內設置鑽油平台。中國也持續在南海興建人工島嶼,為領海主張增加籌碼,包括將礁岩擴張成島嶼,隨後又陸續增加停機坪、碼頭等各種有助於容納軍事力量的設施。

2014年5月21日,習近平於上海提出主張建立新的「亞洲新安全觀」,其目的正是要向華盛頓傳達一個明確的訊號,亦即所有不屬於亞洲的國家都不應該插手亞洲安全事務。習近平之後在9月17~19日訪問印度,表面上這趟出訪應該是為了改善中、印雙邊關係,但是中國卻在此時派出約1,000名解放軍跨越邊界,進入印度在北拉達克(Ladakh)一帶的佔領區,反而向印度傳達出值得玩味的複雜訊息。

不只是美國,包括日本、印度、越南、菲律賓和澳大利亞等國自然都無法忍受中國在區域內的粗暴行為,上述武裝規格互異的各國都增加了軍事合作就是最明顯的例證,更不用提中國的鄰國全都不約而同地開始積極備戰:

  • 2010年7月23日,時任國務卿的希拉蕊在河內所召開的東協區域論壇上,公開宣示以和平、多邊協議的方式解決南海的主權爭議是「美國的國家利益」
  • 2011年9月19日,美國與越南共同簽署合作備忘錄強化雙邊軍事合作
  • 2011年11月16日,歐巴馬總統宣布與澳大利亞達成協議,將以輪調方式在澳洲達爾文港(Darwin)派駐2,500名海軍陸戰隊協防亞洲盟邦
  • 2013年7月25日,歐巴馬總統與越南元首發表聯合聲明,著手建立美越全面夥伴關係協定(S.-Vietnam Comprehensive Partnership)
  • 2014年7月,日本首相安倍晉三透過釋憲允許日本自衛隊可以前往救援受到攻擊的盟邦
  • 2014年8月16日,印度政府一艘最大的國造艦艇、配有導引飛彈的驅逐艦交付海軍正式服役,印度總理莫迪(Narendra Modi)藉此機會表示,印度將持續發展軍力直到沒有任何其他國家「敢對印度不懷好意」
  • 2014年10月2日,國務卿凱瑞(John Kerry)正式通知越南官方,華盛頓已經決定「基於保障海上安全目的提供越南防衛裝備,其中包括具有殺傷力的防衛裝備」
  • 2014年11月,印度總理莫迪和澳大利亞總理亞伯特(Tony Abbott)協議共同建立安全合作框架,當中包括雙邊海域安全合作機制以及「常態性的軍事演習」;印、澳兩國將在今年下半年的10月30日到11月4日之間舉行雙邊有史以來第一次的海上聯合軍演
  • 2015年5月26日,印度和越南兩國國防部長在新德里會晤,雙方並針對各別的海岸防衛措施簽訂合作備忘錄,以期進一步強化雙邊國防事務合作事宜
  • 2015年6月30日,《印度快報》Indian Express報導日本將參與孟加拉灣代號「馬拉巴」(MALABAR)的軍事演習,這是日、印兩國自1992年起開始舉行的雙邊海上聯合軍事演習
  • 2015年8月6日,東協區域論壇於吉隆坡召開,南海議題成為會談焦點。美國國務卿凱瑞接受記者提問後表示:「讓我再次重申:包括空中及海上自由通行的權利,以及其他各種合法使用海域的方式,美國不會接受任何加以限制的做法」

總而言之,中國持續升高對抗態勢,以零和概念追求亞洲霸權的做法,已經明顯造成許多相對應的反制措施,迫使日本、菲律賓、印度、越南等國與美國靠得更近,也因此促成這些國家彼此間的合作。2014年7月,皮尤研究中心(Pew Research Survey)在「全球意向」(Global Attitude)調查報告中指出,中國被視為威脅的觀感顯著成長,中國崛起中的勢力「伴隨著焦慮而來」,在八個接受調查的國家—中國、印尼、日本、馬來西亞、菲律賓、南韓、泰國及越南—,「每個國家的主流意見都很在意中國與鄰國之間的領土爭議,是否會導致軍事衝突」。換句話說,如果從「軟實力」的觀點來看,中國在區域內所採取的政策顯然適得其反。

評估歐巴馬政府的對中政策

對於領海爭議動輒採取攻擊行為的中國,很明顯地讓歐巴馬總統面臨比以往任何一位美國總統所面對的都還要來得更具挑戰性。在習近平走馬上任掌控中國以後,只是讓問題變得更加棘手而已。就個人觀察,總體來看,歐巴馬政府逐漸採取強硬立場來回應北京挑釁意味十足的領土主張恰如其分。在克里米亞、東烏克蘭的危機升高,敘利亞及伊拉克動亂頻仍的當口,還堅持在亞洲重新戰略佈局——首見於時任國務卿的希拉蕊發表於2011年11月號《外交事務》上的文章「美國的太平洋世紀」(America’s Pacific Century),也就是現在通稱為「重返亞洲」(pivot to Asia)的政策——也應該獲得比一般認知還要高的評價。

對於中國向美國公司行號發動網路攻擊以及竊取商業資訊,或是前不久大量刺探美國政府雇員個資的行為,我也相當認同歐巴馬政府直言不諱加以批判的正式回應,只是中國已經習慣明目張膽地入侵網路世界,並不會因為這樣而有所節制。

雖然歷來美國政府鮮少針對中國的人權問題做出具體回應,但是我還是希望歐巴馬政府至少要更頻繁地、以更強硬措辭針對習近平在國內整肅維權律師、侵害學術與宗教自由,壓迫圖博人、維吾爾人、網民與媒體記者,不論國籍為何的行為加以抨擊。當然,比較起來,其他國家也多半無所作為。自由之家(House of Freedom)發表《2015年年世界自由報告》2015 World Report中提到:「當中國在習近平主政下採取大幅舉措來限制人權之際,大多數其他國家不是傾向優先考慮經濟與國家安全問題,就是為了在氣候變遷之類的議題上取得中國的合作,最終選擇對於中國的人權記錄不發一語、不予譴責。以2014年為例,少有國家和中國進行雙邊的人權對話,就算是把人權對話視為推動人權策略核心的政府也沒能發展出一套有效的長期替代方案,像是提昇自己和中國公民社會的交流等。」

歐巴馬政府或許注意到了自由之家的呼籲,因此民主、人權和勞工事務局(Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor)在2015年8月4日發出新聞稿,提供1,000萬美元的獎勵金公開徵求有助於促進中國民主與人權發展的計畫提案,範圍涵蓋法治、公民社會、宗教自由、勞工權益、公眾參與、資訊自由與言論自由等。

我個人認為,沒能好好處理台灣議題是歐巴馬政府對中政策的最大敗筆。其中一個例子,就是在美國描述亞洲重新佈局的相關政策時,完全忽略台灣能在其中參與的角色。美國官方(針對重返亞太)提到台灣最讓人印象深刻的第一個例子,是助理國務卿羅素(Danny Russel)於2014年4月3日在參議院亞太小組舉行「《台灣關係法》35週年聽證會」上簡短的一句話:「強化美國和台灣的雙邊關係,維持我們和台灣人民長久以來的情誼,仍舊是美國在亞太地區戰略再平衡政策中的重要一環」;這話說得正確,可是接下來就沒有更進一步的闡述或是說明了。

持平而論,美國歷任政府自從1949年起的對台政策就一直充滿矛盾、不一致、未竟全功以及進一步退兩步的問題,最根本問題源自1979年起為了兼顧三公報與《台灣關係法》的要求,甚至還有日後的六大保證,因而產生互相制肘的矛盾僵局。隨著中國越來越富裕、強大,但接受民主洗禮的大多數台灣人卻已不再自認為是「中國人」,根據政治大學的調查,只剩下3.5%,使得這些互相衝突的政策只會得到更進一步的激化。結果就是一方面北京越來越堅持統一大業,但另一方面是台灣人抗拒統一的意志則越來越堅定。在1997年香港回歸中國後卻變成讓人失望的中國統治模式,原因就在於「高度自治」的承諾並沒有被北京當局當成一回事。

明眼人都知道,除非中國變成一個自由民主的國家,以遵守法治、尊重人權做為治理原則,而且台灣人民也真的願意接受統一,否則坐視中國統一台灣既不符合美國的基本原則與戰略利益,也不符合美國在此間盟邦與合作夥伴的戰略利益。直到那一天來臨之前,中國除了商機與經貿外,根本提不出什麼足以吸引大多數台灣人認同的地方,而且一個安全無虞又民主的台灣不但是兩岸和平、同時也是維持亞洲局勢安穩的關鍵因素。

不論在台北或是華盛頓,很多決策者其實都知道,上述關於統一的說法都是實情,只是沒有一位官員願意公開表達他們的想法。要想維護自身的價值和利益,美國就有必要更主動表達支持台灣民主與軍事安全。以最低限度來說,支持台灣民主的意思是指不要介入台灣的選舉,像是在2012總統大選之前華盛頓所為,由一位白宮官員蓄意將已經準備好的講話洩漏給《金融時報》(Financial Times)。在蔡英文與兩位國安會幕僚會面後,《金融時報》隨即在2011年9月15日報導說:

「一位美國資深官員認為蔡女士,也就是正在訪問華盛頓的民進黨黨主席,會引起人們對於台灣海峽能否維持穩定的憂慮,而這一點對美國來說『至關重要』;『她讓我們高度懷疑,是否有意願與能力,維持這麼多年來海峽兩岸與區域間所享有的穩定關係』。這位官員在蔡女士與行政官員會晤後,向《金融時報》做出以上表示。」

故意洩露這些訊息事實上犯了好幾項錯誤,除了是對其他民主國家的選舉進行粗糙的干預之外,不管是不是(對蔡英文)已經存在有負面印象,光是透過簡短會晤就逕行評估蔡主席的意願與能力,可說是既不準確也不公平。而且根本沒必要刻意去操作放話,因為一來沒有任何證據顯示這次的放話對選舉結果造成了什麼實質影響;二來這樣做反而讓台灣人產生了強烈印象,也就是華盛頓就跟北京一樣,都是在為台灣的執政黨強出頭。

今年6月3~4日,華盛頓用更友善與持平的態度來接待蔡主席,不但顯示記取2011年負面經驗的民進黨,已經為這次的美國行做了更周延的準備外,也代表著華盛頓逐漸意識到台灣的政治局面已經有了變化,更重要的是,我們可以從中看出歐巴馬政府已經無法再忍受中國破壞雙邊關係與區域和平的惡劣行為。無論如何,這都是美國政府跨出重要且積極的一大步,既表達其抱持公允的立場,更是對台灣民主的正面支持。

美國最需要支持台灣的兩個關鍵領域分別是軍事合作和經貿往來,而這兩方面的進展當然也需要台灣自身多加努力。我經常說,提升軍事合作很大一部份要靠台灣對自我防衛更堅定的承諾,要改善對中之外與其他國家的經貿關係,也需要台灣打造一個更自由化的市場。根據我個人過去六年對台灣的觀察,我認為不論是台北或是華盛頓,都還沒有對這些領域的雙邊合作關係做足功課。

對美國而言,她應該要承擔更多責任好讓台灣取得自衛所需的武器,尤其是不對稱防衛系統武器,像是潛艦和更高階的飛彈技術。更頻繁的高階軍事對話也一樣不可或缺。將台灣納入跨太平洋夥伴協定(TPP)對台、美雙方的經濟與戰略利益都會有所幫助,如果美國其他的區域伙伴因為受到中國壓力導致台灣難以加入TPP的話,美國應設法先和台灣建立個別的雙邊自由貿易協定,從雙邊投資保障協議著手或許是個不錯的起點。

今後美國的對中政策

否認美國與中華人民共和國對亞洲未來的看法分歧是沒意義的,老實說,中華人民共和國希望美國退出亞洲,讓步並成全中華人民共和國在亞洲的戰略主導權,這才是中國所想要和美國建立的新型態「(大國)戰略關係」。諷刺的是,中國本身就比任何其他國家從美國在亞洲經營的和平、安全與繁榮中獲益更多,因此當歐巴馬政府的官員用更強的語調表示,美國將繼續在亞洲承擔應負的責任時,無疑是令人振奮的一件事。

台灣和美國都面對著兩難。做為長年以來的伙伴與朋友,台灣和美國實際上擁有共同的價值觀與利益,雙方在經貿、安全、教育、民間互動以及許多合作領域上也擁有緊密的連結,然而雙方總會對彼此間的關係有一點保留,特別是在軍事合作的議題上。這一點應該要有所改變。

除了台灣、南海及東海等區域議題外,美國和中國的確在許多方面有其他共同關切的課題,但是我們很難這麼多重要領域的雙邊合作關係中找出正面的成果也是不爭的事實,特別是從美國觀點來看的話。儘管美國必須盡一切可能維持和中國合作,並避免替那些害怕中國耀武揚威的亞洲盟邦帶來更多焦慮,但美國也需要繼續清楚地表達對自身價值與利益不容妥協的立場。

在布魯金斯研究所(Brookings Institution)任職的前國安會亞洲事務資深主任貝德於2015年6月發表一篇中國戰略分析報告,,標題是「改變對中政策:我們是在尋找敵人嗎?」(Changing China Policy: Are We in Search of Enemies?)直言提出警告,「美國的戰略似乎顯示我們已經決定視中國為—或者說無可避免地終將成為—對手」,貝德還建議美國「不要摒棄美國政治家用來建立與鞏固美、中關係,進而創造亞洲一整個世代和平基礎的腳本」。

曾任國務卿的舒茲對於美國該如何與中國交往提出提出最正確的作法,他把這作法寫在1993年發行的回憶錄《亂中取勝:我的國務卿歲月》(Turmoil and Triumph: My Years as Secretary of State)裡的序文。舒茲特意否定中國地緣戰略的重要性,認為那不過是「在觀念上扭曲我們看待美、中關係的折射鏡」,而且要是那麼做的話,「美國決策者幾乎無可避免地會變得太過看重中國的利益,並隨著中國的喜怒哀樂起舞」;舒茲還建議,「一旦太過強調雙邊關係,把建立關係當成唯一優先目標的話,就難免會犯下錯誤」,而真正「優質的雙邊關係,應該要能有效替兩國解決根本性問題,以創造共同利益為出發點」。舒茲提到自己在任內與中國交往時,嚴格採取從現實面出發的政策:

「我們把中國視為一個被自我意識型態羈絆的跛腳巨人,只要中國自我糾結於意識型態,中國和美國之間的合作關係就無可避免會受到抑制,使得美、中雙方對彼此互動關係的期待,與實際上的付出存在一條難以跨越的鴻溝。我們將盡一切可能維持與中國的雙邊關係,也不放棄任何改善雙邊關係的機會;但是我們不會在和中國人交往的時候,放棄我們的基本價值與處事原則;而這就是總統在應對蘇聯時所必須謹記的教訓。」

我也期待,未來美國在面對中國時,能夠持續堅持這樣的政策。

譯者:陳以禮(Deux Lapins 德拉邦文化工作室負責人)

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