與拜登政府交往推動台美關係

台灣智庫執行委員 賴怡忠

拜登政府逐漸成形,對中政策之光譜更傾向於川普政府

一月六日喬治亞州參議員第二階段選舉結果改變了先前所有關於民主黨的政治假設。在11月大選結束後,因為川普選得較預期為好,加上民主黨眾議院失去不少席位,想取得參院多數也沒拿到,因此加預期拜登上會是個弱勢總統,但1月6日喬治亞州參議員第二階段選舉大出意料之外,民主黨在共和黨執政的紅州兩席全拿,使其參院取得與共和黨相同的五十席次,因參院議長是副總統,這意味著民主黨將會掌握參院,連同原先掌握微弱多數的眾院,拜登這次是行政立法權全拿。反而使得拜登成為繼2008歐巴馬之後最具領導優勢的總統。這也是 Jake Sullivan 會提到百日新政的理由。意即拜登政府不會等,而會在一開始就移出積極政策以迅速取得成果。

這使得拜登在提名人選與推度政策上的底氣較先前更足。在這個無須太過遷就共和黨的狀況下,拜登所提名的人選可能會更反映他個人,或是他核心幕僚的想法,因為這個團隊必須積極推動百日新政。

拜登國安團隊名單簡析

國安會:國安顧問 Jake Sullivan、副顧問 Jon Finer、印太政策總監 Kurt Campbell、中國資深主任 Laura Rosenberger

國務院:國務卿 Antony Blinken、副國務卿 Wendy Sherman、國務次卿 Victoria Nuland

國防部:國防部長 Llyod Austin、副國防部長 Katherine Hicks、國防部政策次長 Colin Kahl、國防部長辦公室中國事務顧問 Ely Ratner、中國副助卿 Michael Chase

國家情報總監:Avril Haines

中情局長:William Burns

貿易代表:Katherine Tai

這些人選有幾個特色。第一,除了少數例外例如 Kurt Campbell、Wendy Sherman、Katherine Tai)),內閣主要首長與副首長人選幾乎都與拜登個人有過工作經驗。顯見拜登非常重視信任關係。第二,雖然拜登內閣名單看到許多在歐巴馬政府時代服務過的老手,但這些人在對中政策上的普遍看法傾向於民主黨外交體系的改革派 reformer)),而不是復辟派 restorationist。改革派同意川普政府對中政策的批評與徵候的認識,但不同意川普政府的策略與手段。第三,對兩岸關係上,雖然他們也重視希望兩岸展開對話,但重點「不是以對話代替對抗」,而是希望可以有對話手段及合作議程,使這個對抗不致完全失控。因此對話或是合作議題更多是做為危機管理的工具,而不是期待這個對話或是合作真能達到什麼效果。他們對於中國在展開兩岸對話前往往會先提出台灣無法接受的政治前提之操作,也了然於心,也知道兩岸至今沒有對話不是因為蔡英文否認九二共識,而是中方單方面切斷了對話管道。

這些隨著拜登逐漸釋出其提名的內閣名單,可以看到雖然多數人在歐巴馬政府有服務的經驗,但除了 Wendy Sherman 在歐巴馬第二任 、 Kurt Campbell 歐巴馬第一任後期)),這些人多不是歐巴馬時代的當權派。根據布魯金斯基金會學者 Thomas Wright 的分析,民主黨國安幕僚從 2016之後對於國際事件出現兩種應對思考,一種可稱之為回歸派/復辟派 restorationist)),認為川普就是個瘋子民主黨主要在撥亂反正,一切回歸歐巴馬時代的秩序觀即可,另一派肯定川普部分政策,認為川普上來是反映了某種美國社會期待,川普對於國際事務的作法多充滿爭議,但是對問題的認知上有不少是正確的。這些人被稱之為改革派 reformist。Thomas Wright總結拜登團隊認為,拜登政府國際事務是以民主黨的改革派居多,回歸派/復辟派影響力不大[1]

現在從拜登團隊看來,其中國政策與對台政策的位置,是在川普政府與歐巴馬政府之間,可能與川普政府的位置更接近。

蕭大使參加拜登就職

拜登政府一開始在對台與對中政策上立即有表示,第一是正式邀請蕭大使為外國使節的一員觀禮,這是對台灣駐美代表前所未見的禮遇。第二,當中國1月23日武漢封城一周年以十三架次戰鬥機、轟炸機威脅台灣時[2],美國國務院立即發出聲明譴責中國並支持台灣。這顯示拜登政府與歐巴馬政府有非常不一樣的應對方式。

美國務院對1月23日共機擾台聲明的特點

1月23日共機擾台美國國務院聲明有幾個特點。第一,認為共機擾台是在危及區域的和平與穩定相提並論,不只是影響到台海兩岸而已[3]。其次,呼籲北京停止軍事威脅並與台灣的民主政府展開有意義對話。第三,強調和平解決台海爭議,且需要與台灣人民的希望及最佳利益一致。這次不再使用「須由海峽兩岸人民同意」之字詞。第四,提到美國政府「長期」對三公報、台灣關係法以及六大保證的承諾。美國民主黨政府過去少包括「六大保證」在其對台政策上,因為與其認定「六大保證」是共和黨雷根總統時代個人對台灣的承諾,不是政府對政府的承諾。但這個承諾在去年八月底國務院將「六大保證」解密後,已經變成美國政府對台政策的一部分,與台灣關係法的重要性等同。最後更說出美國對台灣的承諾是堅若磐石 rock solid。

這些變化值得關注。有關呼籲台海對話一事,可以看出美國是在要求中國停止對台威脅,呼籲北京政府改採對話方式處理台灣議題。這不是美國呼籲「兩岸要展開對話」,將過錯同等歸於海峽兩岸。美國國務院的1月23日聲明,明顯認為中國需要對海峽沒有對話的現況負起責任。也認為台海和平攸關區域穩定,不再是美中各種爭議中的某一項爭議,而是印太區域安全的問題。當然國務院用的是印太,暗示其有相當程度繼承川普政府的印太主張。

從這個角度來看,拜登政府在對台政策與川普政府的延續性不小,主要差異在於拜登還是放了不少期待在兩岸對話,但也知道現在無法對話的責任在中國。不是台灣。而針對共機擾台,拜登政府也不同於歐巴馬政府冷處理的方式,在假日期間立即對此發新聞稿。連同先前邀請蕭大使以外國使節一員參加就職典禮,顯示了拜登政府對台灣的重視。

中國意圖強勢塑造新的印太與台海現狀

中國現在的表現與言行都顯示其充滿無比自信,特別是武漢肺炎的發展,中國認為西方身陷疫情,而中國能夠先期脫離控制,顯示中國制度的優勢。北京政府對此積極進行國內大內宣與國際大外宣,對內宣傳強調中國防疫成績及其共黨專政制度的優越性,這是繼經濟發展出現遲滯後出現的新統治正當性,對外宣傳中國制度相對民主體制有優勢,因此有意藉此機會向世界推廣中國的統治方式,並狠狠地譏諷西方民主制度。

除了宣傳制度差異以及中國的制度優勢外,中國也積極透過雙邊作為意圖擊垮四方安全對話 QUAD。中國在2020年對日本相關海域的侵犯,對澳洲的經濟制裁,在中印邊界主動升高衝突規模並導致多名士兵死亡事件,與中方意圖透過雙邊壓力,一個個迫使「四方安全對話」參與國放棄參與 QUAD 等有關。即便無法成功,但也希望可以此方式阻止其他國家加入這個抗中集團。

更需注意的是,在拜登上台後,中國在台海軍事騷擾的強度卻突然加強。1月23日武漢封城一周年,以及第二天1月24日[4],中國連兩天派遣13架次與15架次飛機,含各式戰機、電偵機以及轟炸機,密集在東沙與台灣本島之間的海域侵入台灣防空識別區展開戰鬥序列騷擾行動。這個行動需要高度關注。

有人說這是中國有意測試拜登的對台政策。但更精確的說法更像是中國對拜登下馬威,表示台海是中國說了算,沒有中國同意,美國也無法怎樣。畢竟如果是想測試,就不會以這麼具敵意的方式測試,因為可能會壓縮之後的美中合作空間。這更像是表態警告,告訴美國現在台海是中國說了算,北京不認華府為平衡者。與中國對日本、澳洲、印度的作為是相同的邏輯。

這與外界不少人認為當個性穩健的拜登執政後,中國應該比較不會在台海生事。這種期待是假定中國先前的作為基本上是被川普政府的強勢態度挑釁所引起。但北京在123、124的多批軍機入侵台灣事件,證明了前述「川普政府挑釁說」的不正確。中國的作為更像是自己主動挑起以施壓或是釋放政治訊號。當年川普政府主要是去反應中國對台威脅的作為,至於所謂打台灣牌來氣氣中國的說法,也多與事件發展的順序不符。

中國現在是積極要塑造新的台海現狀,而這個過程是會對美國採更強勢態度,迫使其接受中國的主張。藉由灰色地帶行動遊走在台灣關係法啟動援台行動的下線,對台灣施加政治壓力,同時也不會理會美國的呼籲。這種作為類似2014後俄羅斯對烏克蘭、2013年中國佔領黃岩島行動,以及納粹德國在1939年歐戰爆發前的系列對外挑釁行為等。

先確保川普時代台美關係成果,並與拜登政府發展新的合作議程

拜登政府的台美關係不會倒退到歐巴馬時代初期的台美關係,「棄台論」也不太可能再度回潮。但我們也無法以川普時代的台美關係期待拜登 政府全盤接收,所謂「川歸拜隨」的情形不會發生。

因此現在的重點在於盤點川普時代成果,先盡量讓這些成果受到保障,在確保成果後,再發掘與拜登政府的合作議程以向上發展。

首先,美中關係與美台關係降鉤的趨勢必須持續。固然美中與美台關係不可能完全無關,但思考點上必須持續歐巴馬政府從2014以來美台關係有自己,獨立於中國之邏輯發展的思考持續推進。這個趨勢在川普政府時代獲得強化,並在美國國安與外交部門的組織調整上獲得確保。現在是要讓這個趨勢持續下去。關鍵在於如何使解除台美交流限制的決定可以獲得持續,這樣台美關係的合理發展就有比較堅實的基礎,不會受到官僚個人主觀意志導致高度不確定性的干擾,並得以讓台美關係中與中國無關的部分可以有發揮的空間,進而回過頭來強化美台與美中關係減鉤的趨勢。

其次,國會外交需加強。這不僅表示拜登施政會關切國會的態度,國會對拜登的影響力未來幾年也只會升高不會降低。而四年來國會以積極立法促進台美關係的作為也需要持續,並使台美關係的基礎從依法三公報,轉向國會占更大主動權的「五法六保證」TRA、TTA、ARIA、Taipei Act、Taiwan Assurance Act 與六大保證)。美國國會以及台灣國會對台美關係持續的參與是台美關係能有更廣大支持的關鍵。切勿以國會外交會導致台灣受到美行政部門更大壓力為由而不作為或採消極態度。

第三,如果短期內FTA無法竟其功,思考在科技、科研、產業供應鏈、與衛生等領域發掘更新的台美合作議程很關鍵,並可嘗試將其與既有的台美合作或是對話機制結合。不管這是GCTF、經濟繁榮夥伴對話、政軍對話等。這些制度性對話管道要試著豐富其意涵。現在是要將台美合作發想與活動給予制度化的時候了。


  1. ^Thomas Wright, “Between Restoration and Change”, Order from Chaos, October 1st, 2020, Brookings Institution.
  2. ^國防部及時軍事動態,2021年1月23日
  3. ^Ned Price, “PRC Military Pressure Taiwan Threaten Regional Peace and Stability”, Press Release, Spokesperson of the Department of State, January 23rd, 2021.
  4. ^國防部及時軍事動態,2021年1月24日。
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