評論The Politics, Strategy, and Reality of US Rebalancing ── Implications for Taiwan

吳釗燮
民進黨政策會執行長兼駐美代表

 

 葉望輝先生是小布希政府時代的副總統重要國安幕僚,曾參與多項重要的外交與國家安全政策的決定,對美國的國際事務參與瞭若指掌,由他來談美國對亞洲再平衡政策,是極為合適的人選。而由他深入淺出的分析,也讓我們看到美國歐巴馬政府再平衡政策的政治面、策略面和現實面的問題。而他對於再平衡政策對台影響及給台灣政策建議,也是語重心長,值得我們深思。

葉望輝先生在文中指出,歐巴馬政府在2008年總統大選時提出轉向(pivot)的概念,但當選之後,就漸漸由再平衡(rebalancing)所取代。而歐巴馬競選時提出這構想的最主要背景,是在小布希總統時代,美國受困於中東地區的兩場戰爭,因此轉向或再平衡就成為一個重要的選舉訴求,讓美國人民有從中東戰爭的泥淖之中脫身的想像,甚至在亞洲,也可以就重要全球性議題上尋求與中國和解與合作的機會。在當選之後,歐巴馬政府的許多動作,如重要出訪,也讓許多國家感受到美國似乎正在「重返亞洲」。

歐巴馬政府的再平衡政策,雖然一般的直接聯想,是會有重大的資源重新配置,會有重大的武力部署,會有聯盟關係的重大強化,也會有一系列新的亞洲議程,但葉望輝先生質疑,這變化的幅度和小布希政府相比實在微不足道,甚至葉望輝先生都認為,現在歐巴馬政府提到亞洲的機會都很少了,在明年的期中選舉及之後,可能外界的共同感受,是已經沒有再平衡政策了。

如果將歐巴馬政府的外交政策擴大一些來說,是他認為導致美國兩場中東戰爭的恐怖主義已經降低其威脅,因此應該更加積極的面對中國崛起的挑戰。此外,一些如暖化等的全球性的議題,而在這些議題上,美國應該與中國進行更密切的合作關係。這些政策在葉望輝先生的報告中可以感受得到,美國在面對中國是合作的伙伴或戰略上的對手兩個層面上似乎有所矛盾:一方面,再平衡給人的感受是因為東亞地區有中國的挑戰,因此必須面對這些挑戰,進行戰略重心部署;另一方面,是應積極和中國進行合作,共同面對全球性的議題。再平衡政策這兩個層面上的潛在矛盾,如果本身沒有取得一個適當的平衡,我認為,再平衡政策的內在矛盾將會時時浮現,而中國也必然善加利用美國政策的內在矛盾。

事實的發展是,在2009年美國對中國的友好政策,包括在2009年11月簽訂美中共同聲明,但到了2010年時,是中國的擴張主義橫行,不斷挑戰美國及其盟友的利益,迫使歐巴馬政府重新評估與中國合作的大方向。

我們在討論歐巴馬政府的「再平衡」政策時也應該瞭解,就像葉望輝論文中所提到的,美國實際上並沒有從亞洲脫離,許多現在的政策,如強化與日本、印度與澳洲的關係,在小布希總統時代就已經開始了,只是中東的戰爭佔據太多的外界關注焦點,而沒注意到亞洲地區的發展。美國在關島的軍事部署,也不是歐巴馬總統才開始,而是早在柯林頓政府末期就已經決定、小布希時代開始進行。而美國政府資源的配置上,由於目前國防經費遭到大幅刪減,美軍的規模與配置也會跟著縮減,因此也會有人質疑,在再平衡政策之下,到底在亞洲地區的資源會增加,還是減少。有一位日本籍的丹麥重要軍事安全智庫學者對於歐巴馬政府的公開質疑,以從琉球逐步撤軍為例,看起來像是在逃離亞洲,而不是重返亞洲。

當然,這些質疑的聲音和歐巴馬政府所思考的和所進行的,或許是在指不同的事情。在2010年之後,至少個人觀察到的,是歐巴馬政府已經深切感受到中國在戰略與安全上的挑戰,因此至少和韓國、日本、新加坡與澳洲進行更大幅度的軍事合作,也強化和印度、越南與菲律賓的安全對話關係。美國最新型的武器與戰艦也不斷移防亞洲地區,再加上在地區定期巡航的航空母艦從兩艘增加到四艘,這給亞洲國家的感受,是美國想要不動聲色的把軍事重心移到亞洲地區,這也廣受亞洲國家的歡迎。

但再平衡的原始出發點,是因為中國崛起形成重大挑戰。而中國崛起所形成的挑戰,並不如冷戰時期只有政治與安全的對峙,現在中國的挑戰,還包括在經濟上的挑戰。中國被許多亞洲國家認為是經濟成長的火車頭,許多亞洲國家還是爭著和中國做生意,但卻很擔心中國的政治影響力與軍事威脅,政治與經濟上的矛盾情況,才是再平衡政策的困難之處。在政經矛盾上,美國如果沒有善用經濟的工具,並且結合重要的盟友,發揮經濟上的吸引力與影響力,則政治與軍事上的「再平衡」,是不容易成功的。或許美國在近年來所倡議的泛太平洋伙伴關係(TPP)就是一個極為重要的再平衡推手了。

葉望輝先生在論文中有提到再平衡政策對台灣的影響,也給了台灣一些非常友善建議,但是他很客氣,並沒有評論現在馬政府的政策,這部份就由我來代勞。對台灣的人民來說,中國崛起對台灣的挑戰越來越嚴重,在經濟上台灣依賴越來越深,中國對台軍事威脅卻越來越嚴重,甚至在國際社會、國際組織上,都要宣稱台灣是中國一部份、對台灣進行法理統一的國際戰線。這些都是台灣人民感受極為深刻的事情。在這種情況下,一個理性的做法,也是要在經濟、政治、安全、戰略與外交關係上取得一個對台灣相對有利的平衡點。

但是我們看到的,是馬政府面對這些外在因素,只有一面倒向中國,而沒有相對的平衡。就以經貿層面來說,高度依賴一個有風險的中國對台不利,可是馬政府仍然積極與中國洽簽服務貿易協議,接下來還有貨品貿易協議,雖然不講一中市場,但實際的做為,就是在建立一中市場,讓台灣更加融入中國市場之中。實際上台灣因該要做的,就是積極爭取進入TPP的協商,並且爭取過程中,努力進行所有必要的改革。這些改革,也將會讓台灣更有條件爭取和其他國家的FTA。而為了要讓台灣能夠順利進行產業結構調整與改革,政府就必須投入足夠的資源,讓資金與技術都能進入產業,而不是讓產業被貿易協定追著跑,政府在事後收拾。

此外,國防安全方面是台灣面對最險峻的課題。除了國防預算不足之外,即將上路的募兵制必將造成財政上與兵員上的極大問題,尤其是洪仲丘的案子引起國人震撼,對目前的募兵已經造成衝擊,但現在的政府卻還是和以前一樣,事前沒有任何準備工作,現在已經到了兵役懸崖的邊緣了,如果我們都已經摔下去了才要收拾,恐怕很難有回頭的機會。而台灣國防實力實質下降,除了讓我們面對中國時更難抵擋壓力之外,也恐會讓一些美國朋友覺得台灣「棄之可也」。

同樣在國防安全層面,我們武器對外採購看起來越來越辛苦,因此我們一定要改善研發製造武器系統的環境,要有充分的投資,也要認真思考戰術上的改革,從以前大陸軍、大海軍、大空軍的防守概念,轉向一個具有足夠嚇阻能力的國防武力,而此嚇阻能力必須結合網路、無人載具、反制武力等非傳統性的思考,也讓台灣的十年、廿年防衛規劃,是針對一些可能的情境來進行,而不是依照各軍種本位主義和花大錢買新玩具的心態來主導。

更重要的,是我們站在哪一邊的疑惑。從2012年夏天到2013年春天,台灣人民、美國政府、日本各界所感受到的,是台灣的馬政府和日本對著幹。日本是美國在亞洲的最重要同盟國,而馬政府的做法看來是和中國一搭一唱的,因此,許多人質疑台灣政府正在聯合中國,對抗美日。雖然馬政府在壓力之下,於2013年春發表不會在釣漁台議題上與中國合作的極低調聲明,但水砲互射已經是一個揮之不去的陰影。而馬政府這些作為,是違反台灣民意的,也違反台灣戰略利益的。目前的情況,是馬政府在2012年的作為,已經明顯將中國因素帶入東海爭議之中,讓中國以「一個中國原則」取得介入爭議的合法性,現在中國在東海的挑戰和武力展示,已經成為我們的好友日本的夢魘了。

中國對台政策,一直要求台灣接受「一中原則」,也在國際上不斷以一中原則來進行對台法理統一的戰爭,台灣的一個理性思考,就是努力擺脫一中的困局,讓台灣能有獨立的身份和獨立的國格,也能在國際組織中獨立參與,在過程中則結合支持台灣的國際友人,創造一些努力過程中的「紅利」。但馬英九選前說台灣前途台灣人民決定,選後說一國兩區,一中架構,甚至寫信給習近平,信中明白寫下中國對九二共識為雙方均堅持一個中國原則的定義。這已經遠超出台灣要與中國和平相處的正常代價,也遠超出民主國家對「政治信用」的正常思考,更超出許多台灣人民可以忍受的程度了。

雖然馬政府被逼急的時候,會以台美關係三十年來最好,台日關係很好,兩岸關係有史以來最好來向外說明其政策,但事實的發展,是台灣與中國之間已經有各式各樣的協議,馬政府也全力往前推進,但與其他國家的關係發展,似乎都很緩慢,甚至和美國的TIFA也一直到今年4月才再召開,之前四年一片空白。馬政府對於TPP的追求,也看起來有氣無力,先說十年的規劃,後來加速到八年規劃,實際上是沒有任何規劃,這種說法和633是要等到他下台之後才能達到是一樣的不負責任。台灣沒有十年好等,也沒有八年好等,台灣需要的是一個對TPP馬上行動的政府,不是現在這個不負責任的政府。

蘇主席在今年二月訪日時提出「民主同盟」的概念,這並不是軍事同盟的概念,但卻是一個讓台灣與美、日等民主國家緊密結合的概念架構,這和馬政府緊緊抱住中國是完全不一樣的。在這裡,我還要再推銷一次,如果民進黨能夠執政,必然會強化和民主國家的政、經、軍、文各層面的關係,讓台灣和其他民主國家能夠真正緊密結合在一起。在這層面,我也希望美國與日本的朋友能夠看清楚,台灣內部誰才是美國日本真正的好朋友。

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