陳文政
淡江大學國際事務與戰略研究所助理教授
過分的擴展往往是危險的。因此美國成功施行再平衡戰略的關鍵，取決於美國在選擇集中注意力及資源的地點時，是否能做出良好的判斷。筆者認為，台灣是美國投入再平衡戰略的理想地點。
21世紀期間，全球化的發展帶來中國經濟實力的崛起，並促進中國穩定的軍力發展。另一方面，美國卻面臨財政困境、經濟衰退以及阿富汗及伊拉克上昂貴的軍事投入，形塑外界對美國總體國力正在且持續衰退的普遍印象。而中國握有美國1兆美元以上的國庫卷的事實，也常被用來證明美國影響力的下滑。這樣的主張暗示未來中國可能很快會取代美國在區域的強權地位，並引起學者之間對於霸權轉移的討論。
除了中國因素的擴張之外，承認台灣為中國的一部分也限制美國整合台灣至其戰略設計的自由。即使美國嘗試將台灣整合至戰略設計之內，也盡可能保持低調以避免惹惱北京當局。即使真正的再平衡策略是設計來對抗中國，且2000年初期曾再次提起對第一島鏈的周邊防禦，台灣仍是被忽略的。根據美國國防部的說明，第一島鏈貫穿台灣東邊海域，並將台灣排除在外。因此，美國對台政策的變更變得更為困難或甚至是不可能的，這樣的政策變更不會是無聲無息，且必然會引起中國的不滿。逐步地，中國因素將成為華府台灣政策制定的固定變數，因為北京可能會將中美關係的降級作為懲罰美國做出任何有利於台灣的政策的手段。邏輯上，當中美關係的風險升高，華府的戰略思維便會傾向忽略或降低台灣的重要性。這正是美國目前再平衡戰略的脈絡。
經濟全球化的持續性是美國重要的國家利益，而維持這樣的發展缺少不了中國。面對「連結性更強的世界」，雖然中美關係仍存在某些分歧，華府仍盡力擴展中美雙邊合作。不僅美國前國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）拒絕將中國的崛起視為對美國的威脅，也不將美國新興的再平衡戰略視為對中國的圍堵，華府也將其與北京的合作視為形塑區域，甚至是全球秩序及穩定的夥伴關係。美國總統歐巴馬（Barack Obama）及中國主席習近平於2013年6月在安納柏格莊園會面期間，就讓美中所謂的「新型大國夥伴關係」（new model of major country relationship）開始浮現。這樣的大國關係是多方面、區域性及全球性的。根據美國財政部部長盧（Jacob Lew）於第五輪（2013年7月）美中戰略及經濟對話（U.S.-China Strategic and Economic Dialogue）中的陳述，美國意圖「在攸關雙方的議題上進行努力，包括太平洋兩邊及之外的範圍。」簡單來說，當中美關係被華府視為具有區域或甚至全球重要性，並且牽涉的風險比以往更高時，台灣的重要性似乎成為戰術上的旁枝末節。
然而，台灣在政治與經濟發展過程中參雜美國的戰略思維，進而深刻改變台灣地緣重要性的本質。因此，台灣的重要性不能僅由現實政治（realpolitik）的考量來評估。
台灣已經取得令人羨慕的經濟成就。台灣這個小島僅有美國7%的人口，卻佔據美國30%的海上貿易量。雖然自1990年代晚期後，台灣在全球國際貿易的排名明顯下滑（2011年，台灣的出口量排全球第17名，進口量排第18名），台灣國際貿易總量（2011年）仍高達5896億美元（出口3082億美元，進口2814億美元）。再次強調，台灣的人口僅占美國的7%，卻創造大約16%的美國國際貿易量（2011年美國國際貿易總量為36874億美元）。美國是台灣排名第三的貿易夥伴（前兩名為中國及日本），而台灣是美國排行第十的貿易夥伴（稍微領先法國）。電動機器及零件是台灣最大宗的出口物品（占36.5%），台灣資訊科技相關產業也是數一數二的。2011年，台灣8個資訊科技相關產品排行全球第一。與台灣微小的人口數相比，相對較高比例的海上及國際貿易量以及產業發展讓台灣這個小島成為美國最重要區域貿易夥伴的其中一員。
台灣是西化與民主化的實驗品。1980年代中期，台灣便以一種相對穩定的方式開啟現代的民主化。美國傳教士、國會議員及政府官員在台灣的政治改革中扮演建設性的角色。在野黨民主進步黨於2000年擊敗了中國國民黨，和平的政體轉變及具有可信度的兩黨制為台灣的民主化帶來中國大陸所無法想像的獨特成就，在可預見的未來內，中國控制地區（例如新加坡）要達到這樣的民主成就也是不太可能的。
雖然為了台灣而犧牲中美戰略夥伴關係不符合美國的國家利益，且台灣近十年的政治及經濟發展，也讓美國更能放心重演1979年拋棄台灣以和中國建立關係的事件。然而，現今美國對台灣的安全保障牽涉到道德議題及美國承諾的可信度，是美國再平衡戰略根本目的的重要元素，以保持美國在亞太區域的影響力。台灣是責任政治之下的民主政體，美國相信「長期來看，自由且開放的社會相對於其他類型的社會，似乎帶給更多人民益處。」而且，政治民主正是美國外交政策尋求保護甚至是促進的普世價值。事實上，若缺乏美國的支助或壓力，台灣可能無法在快速但和平的步伐下達成民主成就。因此，台灣的民主是美國對國外承諾的標誌。雖然事實上台灣的美國式民主可能僅是個道德議題，然而當我們將台灣與其他區域的民主政體有地理連結關係的事實相互連串連之後，台灣的民主就不再只是個吸引理想主義者注意的議題而已。而且「美國是否會單純地拋棄台灣？」可能不只是「西貢陷落」事件的重複而已，美國可以藉由過去二十年的努力回復西貢陷落所失去的名譽，但拋棄台灣可能不會如此簡單。一位美國的分析者看到類似骨牌效應的結果，他表示：「拋棄台灣可能會侵蝕美國與日本、南韓、菲律賓、澳洲及其他太平洋同盟的雙邊關係基礎，更不用說印度與其他非洲國家可能會開始質疑美國其他的雙邊承諾，進而刺激他們走向中國，形成範圍達到半個地球的大中國勢力。」正如前美國國防部主管亞太暨安全事務助理部長的格雷格森（Wallace Gregson）在台北的演說所示，他表示美國與世界需要中國成為成功的國際體系貢獻者，「但同時，美國需要與盟友及朋友共同努力，並站出來幫助這些盟友及朋友追求利益。」是故，關於美國與區域同盟及夥伴之間的再平衡戰略，美國與台灣的承諾雖然會是低調的，但應有足夠的可信度。
台灣可以作為美國於亞太地區施行戰略再平衡的強化因素。基本上，美國的再平衡戰略著重於中國的崛起，並且可視其為傳統「交往與圍堵」（engagement and containment）戰略的另外一種稱呼，只是更具備綜合性的角度而已。為了使美國的「交往」戰略策略讓中國信服並避免引起其他美國夥伴國家的疑心，美國也同時從南方及北方這兩種途徑來增強「交往」策略的效果，而台灣在這兩個途徑之間可擔任強化乘數效應的角色。
美國在亞洲戰略再平衡的北方途徑是強化美日及美韓之間的同盟關係。日本與南韓都像台灣一樣，都是民主國家。日韓是太平洋民主區域（democratic zone）的核心區，台灣則在太平洋民主區域的最南邊。確實，有一條細小的「藍」線存在，在這條藍線背後是廣大的東南亞地區，僅有非常少數的成熟民主政體存在。傳統上這塊區域一直是美國區域戰略的阿基里斯腱。因此，第二個途徑，相對創新的南方途徑，被美國用來快速增進其與南海鄰近國家的關係，例如越南、菲律賓等等。然而在預期上，該區域的「交往」策略不會那麼容易。這些國家之間的政體、宗教、文化及經濟的相異明顯相當巨大。某些國家仍是威權政體或共產體制國家；某些國家雖然還不到內戰的程度，但已面臨嚴重的社會分裂。更重要的是，中國、日本及美國對於彼此間爭取區域霸權的猜疑正廣泛地擴散中。因此，鄰居夥伴國對於希拉蕊國務卿所強調的「前緣部署」（forward-deployed）策略而言，可能是必要的。在這樣的出發點下，台灣是個比新加坡更好的選擇。不僅是因為台灣豐富的經驗及能力（例如台灣於1970年代如何幫助開發中國家），台灣也是個地緣連結點，讓這個似乎是幻想的想法更具吸引力。在台灣缺席之下，美國兩個強化途徑便會分開、呈現無關且零散的狀態。美國今日從東北亞獲得的得利，將會成為美國明日在東南亞的失利。沒有台灣，美國必須投入更多資源於東南亞這塊阿基里斯腱。即便如此，這個區域依然是充滿不確定且脆弱的，因此美國幾乎不可能藉由培育來掌握領導權。
此外，台灣對於美國建立再平衡戰略所需要的可信度而言，是至關重要的。理所當然地，美國與東北及東南諸國的安全及經濟連結正逐步強化，但再平衡戰略的真正挑戰來自2010-11以及2012年期間，美國如何處理南海及釣魚台列島這兩個領土爭議。
南海海域長時間以來，都被認為是一個可能會引起軍事衝突的「熱點」。自2010年起，南海海域的情勢一直受到中越及中菲之間的爭執所刺激而日增緊張。南海議題相關的美國作為，於再平衡戰略中具有承先啟後的作用。在8個宣稱具有南海海域部分或全部主權與（或）在經濟方面提出主張的國家中，台灣是美國最能信任的安全伙伴。雖然台灣近期也像中國一樣，藉由歷史的角度宣稱其對於整個南海地區擁有全部權利（美國國務卿希拉蕊駁斥中國的說法，表示：權利主張者應在《聯合國海洋法公約》的規範下追求海洋地區的領土主張及其伴隨的權利。根據國際法慣例，對南海海域主權提出的合法要求應當完全衍生於按地貌特徵所提出的合法要求）。然而台灣與中國具有不同的立場與意圖。此外，台灣在南海海域雖僅擁有兩個小島，但東沙群島及太平島這兩個小島是相當重要的。在1974年，中國從越南獲得西沙群島的控制權，使永興島成為前沿基地（面積為2.1平方公里，係南海海域最大的島嶼，並擁有2400公尺的跑道），由主要後方基地－海南島所壓陣。解放軍海軍在1988年於赤瓜礁取得勝利後，中國才得以進入南沙群島的南方海域。在南沙群島衝突最激烈的地區，中國的立足處是受到相當程度的限制。中國主要的前哨基地－永暑島，實際上是個小型人造平台（僅有8080平方公尺），島上有由200名成員所組成的強大軍力，具備觀測站、雷達設施及直升機平台。簡單來說，雖然中國穩固控制南海地區的西半部（西沙群島）與最靠岸及最接近海南島的地區，但中國幾乎無法控制南海中央區域的中沙群島，台灣便在北方（東沙群島）及南方地區（南沙群島）擁有相當顯著的優勢，此攸關美國對於航行自由及任何開放公共海域的強烈主張。
台灣沒有擴展勢力至南海海域的意圖。事實上，過度擴展勢力範圍的舉動對台灣國防而言是危險的，特別是距離本島遙遠的太平島。2000年，台灣決定讓太平島非軍事化，撤出島上的海軍陸戰隊並由角色更為治安取向的海巡署所取代。但南海對中國而言，卻是完全不同的意義。南海是中國原油供應的通道，對中國維持目前的經濟繁榮而言相當重要。中國同時也必須保護該海域的漁船活動，並避免例如像越南及菲律賓等的競爭者，在南海海域開採原油及天然氣。更重要的是，南海海域可能讓中國能夠在短暫的未來內，由陸地強權轉型至海洋強權。對中國而言，南海是打開太平洋及印度洋大門的最有效率途徑。所謂的「珍珠鍊戰略」（String of Pearls Strategy），便表示中國藉由廣泛連結點的散佈（從香港開始、經過泰國、緬甸、孟加拉、斯里蘭卡、馬爾地夫及巴基斯坦，最終到達葉門），擴展其政治影響力及軍事上的存在感。基於這些原因，中國有強烈的誘因讓其行動流於武斷並減少妥協的空間。
台灣的安全利益的維護是盡可能在南海海域附近廣結好友，進而在戰略層次制衡中國，並於操作層次上保障台灣南方海域不被中國海軍接近。尤其，台灣與美國的良好關係對台灣國防安全而言是最至關重要的。沿著這個論點，關於南海議題的解決，美國可以幫助台灣與其他區域利益主張國展開對話，這些對話上的努力在過去皆以失敗終結。這對美國而言並非特別困難，並且可能產生積極的效果。然而，美國的領導者似乎不夠真誠。在南海議題上，台灣仍然被排除於橫向的雙邊及多邊討論機制之外。美國的消極與台灣害怕受到邊緣化及害怕對中緩和政策受到破護的心態，驅使馬政府有意無意地走向中國。如此一來，這更進一步地複雜化南海議題。近期，兩岸雙方的學者及前軍事官員藉由「二軌」的方式，密集地展開數個對話機制。其中有試圖提倡兩岸在南海海域上進行原油開採及海上維安的合作；有些更進一步尋求建立台灣與中國間的戰略夥伴關係，方法是藉由某種明確的信心建立措施，或中國掌握的永興島與台灣控制的太平島之間的明確雙邊相互支援共識；有些則催促重建太平島的軍事，例如召回海軍陸戰隊或強化島嶼防禦關鍵要素（包括部署坦克、地對空及反艦飛彈、飛彈快艇等。）上述這些發展對於維護南海穩定及解決南海爭議而言沒有幫助。
同樣的原因（美國對台灣的忽視）、動機（台灣害怕被孤立化與危害目前的對中緩和政策）及結果（台灣走向中國並複雜化原本的議題）在釣魚台事件上也重覆上演。關於釣魚台問題，原本只是日本與台灣之間的爭議（台灣人認為釣魚台列島是與台灣具有地理關係的小島），並且雙方都冷靜沉著地處理釣魚台問題。同樣的，美國在釣魚台問題的立場，應該可以在其正式與非正式盟友間協調仲裁這個象徵意義為主的領土爭議，這對於美國而言並不會特別困難。畢竟台灣與日本具有根深蒂固的友誼。然而，結果卻是中國取得先機。中國的一中原則主張台灣的相關島嶼也是中國領土的一部分，因此中國視日本宣布釣魚台列島國有化的主張為中國介入台日的釣魚台爭議的理由。中國無預警的干預導致台灣對被孤立及破壞對中緩和政策的恐懼逐漸升高。
評論中國的崛起是不是一種威脅是相當不切實的，對戰略規劃者而言，更實際的作為是「促使」中國的崛起不要成為威脅，而不是「思考」中國的崛起是否會構成威脅。為避免這樣的威脅產生，再平衡戰略的軍事觀點牽涉至美國對亞太區域軍事部署的重新調整。雖然中國的軍事力量可能持續成長，但只要台灣仍維持獨立狀態，便不嚴重傷害美國在該區域的國家利益。此外，台灣地理位置封鎖中國軍事優勢的效果，是一戰時期英國斯卡帕灣阻止德軍公海艦隊入侵的十倍。中國戰略者相信，在尚未取得台灣的情況下，中國的軍事活動範圍將緊緊限縮於沿海區域，而任何遠洋任務都被視為高風險的。因此，台灣的國防並非只是自己的問題而已。台灣的國防攸關亞太區域的穩定。雖然台灣不夠強壯以擊敗中國全部的軍事威脅，但台灣能夠讓中國人民解放軍在橫跨台灣海峽時蒙受難以接受的損害。在超過百年以上的國防力量建設下，台灣實際上成為一個堅固的軍事基地。雖然台灣面積狹小，但台灣在5個海軍基地中擁有26艘主要水面艦艇（4艘驅逐艦及22艘巡防艦）。另外8個商業或工業用港口可於戰爭時期轉換成軍事用途港口。多達23個大型漁港可讓台灣最近服役的光華六號飛彈快艇停泊，其中某些漁港也可適用於最新型的隱型飛彈快艇（第一艘於2014年服役）。最新型的隱型飛彈快艇搭載8顆超音速雄風三型反艦飛彈，又稱「航母殺手」；雖然台灣面積狹小，台灣空軍的5個主要空軍基地內，擁有300架左右的前線作戰戰鬥機。F-CK-1聯隊正進行軍事現代化，未來將具備執行遠距離地面攻擊任務的能力。F-16聯隊則在未來10年至12年內進行升級，將搭載能夠察覺中國隱形戰機的先進雷達系統。同時，台灣的反空及反彈能力也增強當中，目前正部署200顆左右射程距離達600公里的雄風二型攻陸巡弋飛彈。而射程距離更遠的升級版也已經成功研發；雖然台灣面積狹小，台灣的軍事力量是堅固的。雖然每次美國將主要武器銷售至台灣，將無可避免導致中國藉由降溫中美關係作為懲罰美國的手段，但仍有許多方法可以在保持台灣國防能力的同時，減少或甚至消除這樣的風險。台灣於1980年代獨自開發的經國號戰鬥機便是一個例子。尤有甚者，台灣可以提供給美國與其盟友額外的安全效果。舉例來說，台灣應對中國組織化網路攻擊的豐富經驗及專業知識已經準備好要傳授給其他國家。此外，例如能夠提供即時資訊的優異早期預警雷達，對於那些具備這方面缺陷但財政上無法負擔的美國夥伴國而言，台灣的能力是特別有用的。
如同蘭德智庫（RAND）分析家的建議所示，台灣海峽的情況可視為美國在東亞所面對的廣泛挑戰的前奏曲，並可能在未來10年至20年內爆發。當幾乎所有問題都會影響中美關係時，就會存在平衡的相關問題。層次一直以來都是流動的。平衡雖然不可或缺但卻有執行上的困難，除非能夠辨別何謂正確的轉移點（pivot point）。台灣具有地緣上的意義，但台灣的戰略重要性不會從地圖自動產生，而是由華府及台北的戰略家所創造。
譯者：王藍輝（台灣安保協會研究員）