中國安全戰略報告2011

日本防衛省防衛研究所

防衛研究所發行的《中國安全戰略報告》,是以中長期的角度來分析中國安全戰略政策和軍事趨向的年度報告。2011年4月《中國安全戰略報告》創刊號發刊以來,受到海內外媒體和學術界的關注,增進了與專家和研究機構進行討論的機會。今後,我們希望本報告為加深有關中國政策的討論,促進日中防務交流和安全對話做出貢獻。

第二期報告側重於當前國際社會所關注的中國海洋問題,主要探討內容包括中國海洋戰略趨向,中國的南海政策和活動,中國海軍在亞丁灣、索馬里海域的護航行動,解放軍在外交上的抬頭等。在編寫報告時,除應用國內外公開資料外,還參考了包括中國在內的各國專家提出的看法和意見,致力提供客觀的分析。

本報告以研究者的立場編撰,並非代表日本政府或防衛省的見解。本報告由飯田將史、杉浦康之、增田雅之負責撰稿,由阪口賀朗(主編)、新垣拓、岩穀將、塚本勝也、鶴岡路人、矢野哲也、山口信治負責編輯。

 前言

 中國海洋權益的擴大

對中國來說,海洋問題的重要性正在增大。第一,海洋問題等於是領土問題,中國與多個東南亞國家在南海島嶼的主權問題上存在爭議。而在東海,中國也宣稱日本的固有領土尖閣諸島是自己的「固有領土」,採取與日本之間存在領土主權爭議的立場。除了與印度之間的陸上領土爭端之外,中國現時面對的領土爭端及劃界爭議問題,全都存在於海上。

第二,海洋問題與經濟發展也離不開。中國經濟隨著其全球化而對海上運輸的依存度不斷增加。海上交通線的安全確保,對中國經濟的可持續發展有著舉足輕重的重要性。而且,中國近來對海外石油等重要資源越來越依賴,因而把海洋視為新的「資源基地」,並重視對海洋的開發和利用。如此中國的經濟發展戰略中對海洋重視的姿態已明顯化了。

除了領土問題等傳統安全問題之外,中國還面對著海上交通線的安全確保和資源確保等新課題,因此人民解放軍應發揮的作用日益增大。在2004年12月召開的中央軍事委員會擴大會議上,胡錦濤主席提出了「新世紀新階段軍隊歷史使命」,即是:(1)為黨鞏固執政地位提供重要的力量保證,(2)為維護國家發展的重要戰略機遇期提供堅強的安全保障,(3)為維護國家利益提供有力的戰略支撐,(4)為維護世界和平與促進共同發展發揮重要作用;以上「三個提供、一個發揮」被確立為人民解放軍新的歷史使命。

胡錦濤這番講話的要點之一,乃是明確闡述人民解放軍的使命「為維護國家利益提供有力的戰略支撐」,並對必須維護的國家利益範圍作了界定。關於這一點,在中國國防白皮書《2010年中國的國防》中,不僅提到要保衛國家領土、領海、領空的安全,而且把「維護國家海洋權益,維護國家在太空、電磁、網路空間的安全利益」定為人民解放軍的任務。也就是說,維護海洋權益等的中國國家利益,被定為人民解放軍新的歷史任務之一。歷史使命的另一要點為「一個發揮」的提出。中國把「一個發揮」定為人民解放軍海外任務的理論根據,向人民解放軍提出為「世界和平」作貢獻的要求。

為完成此項任務,中國海軍發揮的作用更顯重要。領土問題幾乎都集中在海上,確保海上交通線的安定和海洋安全,乃同屬中國海軍的新任務。而且,在「一個發揮」這方面,海軍的作用也非常大。海軍本來就是對外交往相對較多的軍種。2009年1月以來,中國海軍不僅有派艦艇赴外國友好訪問這類象徵性的對外交流,還前往亞丁灣、索馬里海域參與反海盜活動,不僅為中國籍的船舶護航,也對外國籍的船舶提供支援。這些活動被視為是人民解放軍積極參與國際安全活動的象徵。

此意義下值得注意的是,中國打算如何確保其海上利益,如何去解決領土主權和海洋權益的爭端及對立?2009年4月,中國海軍紀念建軍60周年,在青島舉行海上閱兵式等紀念活動。當時也邀請各國的海軍高官舉辦國際研討會,中國海軍司令員吳勝利在研討會上表示,「21世紀是海洋的世紀,海洋和諧是世界各國人民共同的價值理念」,他就中國海軍對外態度作了如下的說明:「當前,海洋形勢總體趨於和平,但也面臨嚴峻挑戰,新的安全威脅因素不斷出現。構建和諧海洋,離不開各國海軍的共同參與。人民海軍願與世界同行攜手合作,共同維護海洋持久和平與安全」,強調中國海軍以協調態度來解決海洋問題的姿態。

胡錦濤主席也表示,「和諧海洋」的構建是他在2005年9月提出「和諧世界」理念的組成部份,中國開展國際海上安全合作,將遵循《聯合國憲章》、《聯合國海洋法公約》、以及其他公認的國際關係準則,同時尊重沿海國家的主權和權益,尋求基於和平的手段維護海上安全。

中國的非妥協性對外行動

但在另一方面,現實情況卻使外界對中國提議協調解決海洋爭端的誠意有所懷疑。中國特別在南海加強對本國主權的宣示,海上執法力量與海軍的行動也引起與其有爭端的東南亞各國的摩擦。例如,中國海監總隊(海監)及農業部漁業局(漁政)的艦艇以武力威脅其他國家船舶的事件頻頻發生。中國海軍也有意識地增強在南海的存在,海軍部隊的實戰訓練和演習日益常態化。而且,雖說依據聯合國海洋法公約,中國政府卻以獨自的解釋為基礎,試圖對中國專屬經濟區(EEZ)內的外國軍事活動加以限制,此成為中美之間的大問題。由此可見,中國顯示出以非妥協的思路和手段去維護本國的海上主權及權益的姿態。

中國的此類言論和行為,使周邊國家及國際社會的警戒心理增強。以2011年5月發生的海監船切斷探勘電纜事件為契機,越南民眾的反華情緒高漲,6月以後連續發生反華示威。另外,同年6月,菲律賓政府將與中國之間存在領土爭端的南海改稱為「西菲律賓海」,強烈宣稱對南海擁有主權。東協(ASEAN)也試圖爭取美國干預南海爭端的解決來推進其「國際化」,或實現東協全體與中國之間的「多邊化」談判,同時也向中方強烈要求制定行為準則。當然,南海形勢尚未至陷入難以收拾的狀態。中國與各相關國家均確認不應讓南海爭端影響兩國關係的大局,中國也再次強調通過和平對話處理爭議。

然而在中國國內,把變得強大的國力作為外交交涉的槓桿等,這種想法已呈現蔓延之勢。經濟方面,2010年中國的國內總生產值達到397,983億元人民幣,折算成美元已超過日本成為世界第二大的經濟規模。中國在軍事方面的崛起也很顯著。例如,中國軍費的全貌雖然不為外界所知,但中國政府公佈的2011年國防預算為6,012億元(全國財政支出的國防預算),折算成美元,僅此公開發表的部份已大大超過日本的防衛開支,在東亞地區中首屈一指。而且,人民解放軍也在不斷推進裝備方面的現代化,謀求軍隊力量投射能力和聯合作戰能力的提高。以綜合國力的增強為後盾,2009年至2010年期間在中國國內,對於中國的主權和權益問題不可輕易讓步的呼聲越來越高。

在此情形下值得進一步指出的是,中國軍方頻頻就關係到主權和權益的主張發表非妥協性意見和態度,人民解放軍對外主張的增強,有可能對中國的對外政策產生影響。加上,認識到維護海上主權和權益的必要性,不僅是海軍,海監和漁政等海上執法力量各自的維權活動也在增強。而且,各執法力量希望通過維權活動來爭取預算和許可權的增大,可說是彼此間存在著競爭的關係。在競爭邏輯推動下,維權活動更加活躍,這也從側面造成中國總體上的強硬姿態。

這些與海洋相關的中國的政策動向,給日本的安全保障帶來直接與間接的影響。中國海洋活動在日本近海活躍化和常態化的影響自不待言,中國在南海展開的軍事動向及外交的間接影響也相當大。舉例而言,將來若在南海發生偶然衝突,包括日本在內共有海上交通線的所有周邊國家,在安全保障上都將受到威脅。而且,中國海軍在海南島正在建設大規模海軍基地,海南島不但扼守南海,而且也位於中國進出西太平洋的戰略要衝。從太平洋軍力平衡的觀點而言,其動向也不容不關注。與中國在東海EEZ以及大陸架的劃界未確定的日本來看,涉及EEZ等法律地位的中國獨家詮釋也是不容忽視的問題。

另一方面,中國海軍的反海盜活動,從日中合作的觀點來看也值得重視。日中兩國的防務部門已經達成共識,推進反海盜活動等非傳統安全保障領域合作,執行反海盜活動的兩國派遣隊司令已經開始進行互訪等初步交流。為了推進日中間的防務交流,期待在反海盜活動方面能更進一步深化合作。《中國安全戰略報告2011》是基於這些認識,對中國與海洋相關的政策動向進行概括分析的一個嘗試。

向海洋發展的中國

 海洋權益的積極確保

中國從經濟發展戰略和軍事戰略兩方面來加強對海洋的關注和進展。就經濟發展戰略方面而言,2011年3月公佈的「我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要(十二五規劃綱要)」(2011~2015年)增加了「推進海洋經濟發展」一章,確立「制定和實施海洋發展戰略,提高海洋開發、控制、綜合管理能力」的方針。此方針的具體內容,一是促進對包括石油、天然氣在內的海洋資源的開發利用,二是為此而加強海洋綜合管理,提出要完善涉海法律法規和政策,加大海洋執法力度。

如此重視海洋自有其背景。對於中國經濟的可持續發展,海洋變得更為重要。特別是,中國為了確保能源,正努力開發利用海洋資源。2010年中國能源的對外依存度達到10%,原油等重要資源的對外依賴正在增大。據中國工業和信息化部2011年8月公佈,中國原油的對外依存度超過了美國的53.5%,達到55.2%。而且,預計到2020年將達到60%。這一狀況顯示,國際資源市場的變動對中國經濟發展的影響變得越來越大,中國經濟發展中的能源風險有增大的趨向。

為此,中國在利用技術開發提高資源使用效率及使資源進口來源多元化的同時,已把促進資源的探勘開發作為重要政策課題。中國國內生產原油的23%、天然氣的29%來自海洋,對能源「戰略基地」海洋的關注在增高。然而,由於中國對海洋石油探勘的成功率低於世界平均值的30%,停留在12%,如何研製或獲取海洋資源開發所必須的技術及裝備,作為燃眉之急的課題而凸顯出來。

就資源開發而言,中國雖然在東海先日本一步成功推進資源開發,但在南海,除了靠近大陸的北部海域之外,其它地方在石油和天然氣開發方面甚至還根本未曾著手。因此,要求開發南海資源以消解能源風險的動向趨強。

在此背景下「十二五規劃綱要」提出了要促進石油和天然氣等海洋資源的開發利用。2011年5月建成可在3,000米超深水作業的半潛式鑽井平台「海洋石油981」,將可在南海獨立進行深海作業鑽採油氣。同年7月,被稱為「首次自主設計」的載人潛水調查船「蛟龍」,在太平洋成功下潛到5,188米深的海底,完成海水、海底生物的提取及錳結核的採樣。

 

同時,中國也擴充了支援海洋開發的海上執法力量的實力。在中國,國家海洋局指揮管理的中國海監總隊(海監)、公安部指揮下的公安邊防海警總隊(海警)、交通運輸部的直屬部門中國海事局(海巡)、農業部漁業局(漁政)、海關總署緝私員警(海關)五個部門都參與了海洋「維權」活動。

這五個部門當中,在東海和南海海域實施維護海洋權益活動的船艦,主要是海監的監視船和漁政的漁業監視船。看板上標示有英語名稱China「Coast Guard」的是海警,主要裝備有218型巡邏艇(130噸)、海豹HP1500-2型高速巡邏艇,主要任務是沿岸巡邏和應付突發事件。海巡擁有遠海巡邏船「海巡31」(3,790噸)、「海巡11」(3,249噸),「海巡31」在2011年6月經由西沙群島和南沙群島訪問新加坡,作為大型海巡船,這是第一次訪問。不過目前海巡擁有的巡邏艇,幾乎全是用於國內河流的或是小型船隻。

以保護領海、毗連水域以及專屬經濟區(EEZ)這一廣闊海域的海洋權益為己任的單位,最重要的主角還是1988年10月成立的海監。然而在成立當時,海監擁有的船舶是從海軍調撥來的,已經非常老化,飛機的數量也很少,因而海監的能力很受限制。當時,海監擁有船舶大半數的排水量都在1,000噸以下。

於是,「十五規劃」(2001~2005年)期間重點建造了可以在近海和EEZ活動且具有機動性的「海監83」(3,240噸)、「海監51」(1,690噸)、「海監27」(1,200噸)、以及「海監46」(1,101噸)等大型艦艇,還為海監部隊配備了遠端飛行能力較高、具有機動性的五架飛機。「十一五規劃」期間也繼續為之配備艦艇和飛機,同時實施了擴大巡航海域所必需的船艦和飛機協同訓練。在「十一五規劃」期間,2006年在東海,2007年在黃海和南海,開始定期維權巡航執法。海監在「十二五規劃」期間預定將新配備36艘船,2011年7月,搭載能夜航的船載Z-9A(直-9A)型直升機的「海監50」(3,980噸)被配備給東海海區總隊。

近年來,以促進漁業資源保護利用為主要任務的漁政,也加強在包括EEZ在內的廣闊海域的「執法」活動。農業部從1994年起開始南海漁業保護活動,1997年開始在南海巡航。但是漁政的船隻幾乎都是小型船隻,裝備陳舊,無法進行充分的漁業保護活動。例如,2003~2005年,印尼海域作業中的中國漁船被印尼海軍拘拿,造成中國船員死傷的事件接連發生,招致對中國海上執法能力和活動不足的批評,中國國內要求保護漁民的呼聲高漲。

此後,漁政迅速增強實力。2006年11月,為了加強在南海的巡航,中國海軍南海艦隊把原潛艦救護船「南救503」調撥給農業部南海區漁政局,它被改裝為「漁政311」(4,450噸),2009年3月承擔起西沙海域漁業保護和航行保護的任務。2010年9月末,搭載直升機的漁業監視船「漁政310」(2,580噸)被投放南海區南海總隊。「漁政310」除了可以搭載兩架Z-9A型直升機之外,還配置有14.5毫米機槍。

漁政的「維權」活動以裝備強化為背景,在東海也越來越活躍。例如,迄今漁政一直是以南海活動為重點,2010年9月尖閣群島周邊海域發生中國漁船撞船事件後,「漁政310」首次被投入東海實施「執法」活動。2010年12月召開的全國漁業工作會議上,確定要提高漁政能力,以維護國家海洋權益和漁業生產秩序。並確認了如下方針:在南海,逐步完善南沙伴隨式巡航護漁制度;在東海,要組織好尖閣群島附近海域常態化巡航護漁工作。今後,漁政的「維權」活動將不限於南海,在東海及黃海的爭議海域也將活躍起來。

軍事重要性增大的海洋

中國在漫長的歷史中一直作為大陸國家而存在。歷史上,安全威脅主要來自北方民族的南下。1949年10月中華人民共和國建國後,擁有長逾15,000公里陸地國境線的中國,仍在國境線及領土問題上與周邊國家存在爭議,過去曾與蘇聯、印度、越南之間發生過軍事衝突。因此,中國對於安全的關注一直不在海洋,而主要在於陸上國境。加上中蘇對立和文化大革命的影響,中國海軍的裝備建設和戰力化停滯不前。

進入1980年代,中國海軍的現代化正式起步。1982年9月召開的第12屆中國共產黨全國代表大會上,中央委員會選出劉華清於次月就任海軍司令員,同時提到,中國海軍的任務是「守衛大陸周圍的海域」,強調海軍建設的必要性。當時,中國強調海軍建設的必要性和進出附近海域的目的涉及很多方面,而劉華清特別強調的是海洋資源的重要性和海洋開發的緊迫性,強調建設海軍是為了維護周邊海域的海洋資源。

劉華清後來在回憶錄中提到:「外部世界已發生了極大的變化。特別是人類對海洋的認識有了新的飛躍,海洋資源的需求日益增加。海洋開發技術的迅速發展,展示了大規模海洋資源開發的廣闊前景。」事實上,劉華清在1984年接受《瞭望》雜誌採訪時已強調,海洋的開發利用需要強大的海軍來保護。1985年召開中央軍事委員會擴大會議之際,決議中寫明維護海洋權益是「軍隊的中心戰略任務」之一。

當然,海軍現代化的目的並不僅僅是維護經濟利益。1985年的中央軍事委員會擴大會議之後,中國的海軍戰略便放棄了過去的沿岸防禦戰略,而改用「近海防禦」來加以說明了。1986年1月的海軍黨委擴大會議上,劉華清解釋說,「近海防禦」就是地域防禦型的戰略。當時,劉華清談及中國海軍所考慮的作戰地域時表示,「今後相當長一段時期內,主要作戰地域是第一島鏈及其外側海域,和島鏈內側的黃海、東海、南海的海域」。他還說,「將來中國的經濟力量和科學技術水準提高了,海軍力量也將更加強大,中國海軍的作戰海域將擴大到從太平洋北部直到第二島鏈」。

 

劉華清要求採用「近海防禦」戰略是基於這樣的認識:海洋利益必須確保,與此同時,從軍事戰略和戰力配置而言,海洋的重要性也在增大。他舉例說,美蘇核戰力的相當一部份是在海上使用的,這一狀況「對於中國來說,意味著由海上而來的核威脅增大」,以此強調海洋的軍事意義。

為推行近海防禦戰略的海軍裝備現代化,自1990年代以後得以實現。尤其是以1996年的台海危機為契機,裝備現代化更加加速。同年3月的台灣總統大選之前,為牽制台獨勢力,人民解放軍先後於1995年的7月、8月、9月和1996年的3月,在台灣附近海域舉行軍事演習,實彈演射短程彈道飛彈(SRBM)。美國則派遣兩個航空母艦戰鬥群到台灣以東100海浬的海域。美軍派出航空母艦戰鬥群後,中國放棄了進一步軍演行動。1996年當時,中國海軍的現代裝備仍然不多,驅逐艦有LUHU(旅滬)級2艘、巡防艦JIANGWEI(江衛)I級4艘。潛艦也是以舊式R(羅密歐)級潛艦及在其基礎上研製的MING(明)級常規動力型潛艦(SS)為主。也就是說,中國海軍仍未有在第一島鏈內側阻止美國航空母艦介入的能力。

台海危機之後,中國加緊建構阻止台獨和阻止美軍介入的軍事力。就前者而言,1996年以後,人民解放軍在福建省東南部的東山島,舉行模擬登陸進攻台灣本島的大型綜合軍事演習。在對準台灣的SRBM方面,從1996年開始大量增加生產固體燃料推進方式的飛彈,同時加快部署於台灣對岸。據美國國防部稱,人民解放軍當初以每年100枚的速度增加SRBM的數量,2005年達到650~730枚,到2010年末人民解放軍為台灣對面的二炮部隊裝備了1,000~1,200枚SRBM。

 

在阻止美軍介入這一方面,中國急速推進對海、空、飛彈戰力的增強。海上戰力方面,1997年和2002年從俄國各購入2艘艦對艦攻擊性能高的現代級飛彈驅逐艦。現代級驅逐艦搭載了SS-N-22超音速反艦巡弋飛彈,對航空母艦有高度攻擊力。驅逐艦的國產化也在推進。以1990年代前半大幅吸收外國技術建成的LUHU級為基礎,裝備有大型相控陣列雷達、HHQ-9(海紅旗-9)艦對空飛彈(SAM)、以及YJ-83(鷹擊-83)艦對艦飛彈的國產LUYANG(旅洋)II級驅逐艦於2003年下水。而2004年末,以1990年代後半研製的LUHAI(旅海)級為基礎,搭載有SA-N-20俄製SAM和YJ-83艦對艦飛彈的LUZHOU(旅州)級也相繼下水。

潛艦方面,1995年從俄國引進的KILO(基洛)級SS上,2004年之後加載了巡弋飛彈。而MING級SS為基礎的國產SONG(宋)級SS於1999年服役之外,靜音性能更好的國產YUAN(元)級SS也在2006年服役了。還有,作為攻擊型核動力潛艦(SSN)的SHANG(商)級核潛艦,因得到俄國的援助研製成功而服役,同時還以此為基礎建造了JIN(晉)級搭載彈道飛彈核潛艦(SSBN)。JIN級核潛艦比過去的靜音性更好,若再搭載研製中的JL-2(巨浪-2)潛艦發射彈道飛彈(SLBM),則可以從中國的近海對美國本土發動攻擊。一艘JIN級潛艦被認為有相當於6~8艘XIA(夏)級SSBN的威力。

隨著海軍裝備的現代化,據中國國防白皮書《2008年中國的國防》所述,中國海軍謀求「增強在近海遂行海上戰役的綜合作戰能力和核反擊能力」。胡錦濤主席2006年12月說:「中國海軍要積極準備,以對抗美國的海上和水下優勢」,要求海軍提高航空作戰能力和遠洋武力投射能力。2007年的第17屆中國共產黨全國代表大會(十七大)舉行期間,胡錦濤也指示「提高近海綜合作戰能力的同時,逐步向遠海防衛型轉變,提高遠海機動作戰能力,維護國家領海和海洋權益,以保護日漸發展的海洋產業、海上運輸、以及能源戰略通道的安全」。由此看來,這已不光是考慮台灣出事時阻止美軍介入,而是著眼於建立可以在一定程度上與美軍的優勢相對抗的海軍戰力。

按照上述指示,中國海軍的遠洋訓練活動漸趨常態化。2010年4月,由潛艦2艘、驅逐艦2艘、巡防艦3艘、補給艦1艘組成的東海艦隊的編隊,穿過沖繩島和宮古島之間進入太平洋,除對抗性訓練外,還進行了反恐、反海盜等訓練。2011年6月,由驅逐艦3艘、巡防艦4艘、情報搜集艦1艘、補給艦1艘組成的編隊,在沖之鳥島西南約450公里的海域進行射擊訓練,還進行了無人飛機和艦載直升機的使用及海上補給訓練。而且,每次訓練都有潛艦救護艦隨行,很有可能還實施了有潛艦參與的反潛訓練。據《2010年中國的國防》所述,通過這些實戰化訓練,海軍「作戰能力進一步提高」。

中國海軍並不僅僅是在建構限於台海出事時阻止美軍介入的能力並將之實戰化,而如胡錦濤所述,開始著眼於建立堪與美國的海上軍事優勢相對抗的海軍力量。中國海軍戰略和作戰範圍所言及的「近海」範圍,隨著海軍裝備的增強,已經超越了第一島鏈,而逐漸朝第二島鏈擴大,同時也在謀求加強「遠海」的機動作戰能力。雖然人民解放軍沒有對此趨勢作明確的說明,但2006年12月發表的《2006年中國的國防》,表明了中國海軍「逐步增大近海防禦的戰略縱深,提高海上綜合作戰能力和核反擊能力」的方針。另一方面,美國國防部則認為,中國是在謀求增強當近海出現軍事危機時,阻止第三國介入的所謂「反介入和區域阻絕」(A2AD)能力,並對此深懷戒心。

中國在摸索海洋戰略

如上所述,中國從經濟發展戰略和軍事戰略兩方面著眼,正在增大走向海洋的力度。但是,中國政府至今仍未提出綜合性的海洋戰略。為此,以制定「十二五規劃綱要」為契機,中國政府開始著手研究制訂海洋戰略。關於制訂海洋戰略的政策動向的詳情雖然不清楚,但全國人民代表大會(全國人大)代表和全國政治協商會議(全國政協)委員曾提出意見,認為應該制定一個把經濟、軍事、外交都綜合在內的海洋戰略。當然,此不等於中國至今為止沒有過發展海洋事業的方針和研究。

例如,從1980年代至今,中國海洋法律制度快速發展,出台了一系列關於海洋資源的利用和管理、海上航行、海洋的環境保護等的法律法規。而且,聯合國海洋法公約開始生效的1990年代前半和後半,分別制定了《中華人民共和國領海及毗連區法》和《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》,確立了涉海基本的法律制度。之後,也出台一系列關於海域的使用管理、海上交通、漁業資源管理、海洋環境保護、離島管理的法律法規。

然而,從制訂海洋戰略來看,過去立法工作便顯得仍不夠充分。國家海洋局海洋發展戰略研究所的年度報告《中國海洋發展報告2010》認為,必須要有更加統一的法律制度,提議在憲法中設立有關海洋的規定,同時制定海洋基本法,對海洋所涉及的各種問題作整體研究。這一提議的背後,有著中國海洋關連部門太多、政出多門的問題。正如先前指出,中國存在5個海上執法力量,此外政府內部還有10餘個對海洋行使管理職能和執法的部門。

而且,各機構的管理體制都各不相同,1998年的政府機構改革,嘗試使它們明確各自的作用,然而機能和作用重疊的部份仍然很多,行政管理和執法方面都欠缺效率。1990年代後半開始,專家一直提議應該制定與海洋相關的綜合性基本法。例如1997年3月的全國人大和全國政協兩會上,全國人大代表和全國政協委員就曾建議適時制定「海洋基本法」,最近也提出了同樣立法建議。但是,涉及到內部權力和義務的分配卻很難協調,海洋基本法的立法程序仍然停留在初步階段。據曾任海軍副司令員的全國人大代表金矛透露,2010年軍地有關部門曾就制定海洋基本法問題進行調研,但部門間利益難以調整,調研最後只提出「適時立法」的意見。

對制定海洋基本法持積極態度的部門是國家海洋局。國家海洋局希望在制定基本法和海洋戰略的過程中,提高中國海洋事務的綜合管理協調職能。據《中國海洋發展報告2010》所述,1983年政府機構改革使國家海洋局成為國務院的直屬部門,接著1998年和2001年的機構改革,進一步加強了國家海洋局在部門之間的綜合管理協調職能。然而,1998年的機構改革以加強包括海洋在內國土資源的統一管理為目的,設置了國土資源部,國家海洋局成為其下的一個部門。其結果,國家海洋局長成了副部長級,難以發揮綜合協調職能。

另一方面,從海上執法的角度來看,海監雖然在EEZ的廣闊海域內開展執法維權、進行海域管理、保護海洋環境、保衛海上設施、維持海洋開發的秩序,活躍地展開各種執法活動,但它並不擁有員警的職權。擁有海洋警察權的是公安部指揮下的海警,然而海警卻又沒有能力在廣闊海域開展執法活動。在EEZ等海域的海上執法活動日益增多的情況下,海監極力主張行使警察權的必要性。海監雖然承認,從長期觀點來看有必要成立統一的海上執法力量,但卻主張目前只需賦予中國海監在執行「重大維權任務」時協調、指揮其它海上執法力量的許可權,藉此謀取自身許可權的擴大。而海警同樣在謀求許可權和實力的強化,漁政和海巡也都在建造大型艦艇,努力擴充實力。

對於中國來說,維護海洋權益的重要性日益升高,然而海洋有關部門和海上執法力量,卻在制訂海洋戰略進程中為權力和資源的分配明爭暗鬥。再者,從海洋安全的觀點看,起決定性重要作用的當然還是海軍,海上執法力量的裝備開發、能力建設及培訓的支持,其實都由海軍所提供。但在中國海洋戰略的制訂過程中,海軍發揮了什麼作用卻不清楚。

關於中國將來海洋戰略的另外一個疑問,就是中國在國際社會中將如何使用以增大力量的海軍為中心的軍事實力。先前已指出,人民解放軍謀求擁有越過第一島鏈阻止美國介入的能力。例如,中國已有對航空母艦的攻擊能力,並正在研製射程1,500公里以上的反艦彈道飛彈(ASBM)。而且,為提高A2AD能力,除了有配備先進的反艦巡弋飛彈的潛艦和搭載長射程對空、對艦飛彈的海上戰鬥艦艇之外,海上攻擊用的戰鬥轟炸機和常規彈頭彈道飛彈的配備也在推進中。

對於海軍戰略方針,吳勝利海軍司令員從建設「和諧海洋」的觀點出發,強調「中國海軍願與世界同行攜手合作,共同維護海洋持久和平與安全」的方針,宣揚中國海軍的協調性。與之呼應,中國強調2009年1月之後中國海軍在亞丁灣、索馬里海域從事反海盜的活動,以及中國海軍「岱山島」醫療船的醫療服務任務,都是建設「和諧海洋」的具體措施。而且,對於中國擁有航空母艦的目的,國防部表示航空母艦不但可以用來防禦,還可以用於災難救援等和平用途。也就是說,關於中國軍事戰略和海軍戰略的特徵,中國防務部門宣稱是防禦性的、對外協調的。

但是,中國的海軍戰略與軍事戰略的中心,其實是為了「打贏資訊化條件下的局部戰爭」而增強作戰能力,而不是單單以所謂「和諧海洋」方針或反海盜活動為代表。人民解放軍內部似乎對未來海軍戰略方針的重點,意見並不一致。一方面,以先前十七大期間胡錦濤的講話為依據,海軍的一部份人提出海軍戰略應該由近海防禦向「遠海防衛」轉換的討論,但另一方面中國卻在強調,迄今所採取的近海防禦戰略並無改變。主張向遠海防衛轉換的論者強調,有必要加緊建設海軍力量,使之足以維護擴及全球的中國利益,並形成遂行非戰爭軍事行動能力。但另一方面,強調近海防禦的論者則心縈於台灣問題和南海問題,強調增強與大規模軍事行動相關的作戰能力,才是中國海軍的中心課題。

關於這一點,胡錦濤主席在2009年春季召開的軍內一系列會議中闡述說,「只有具備了打贏信息化條件下局部戰爭這一核心軍事能力,完成其它軍事任務才能有充分的能力基礎」,確認「重點加強核心軍事能力的建設」。按照此一說法,提高近海作戰能力依然是中國海軍的核心課題,而僅藉此整備包括遠海的多樣化任務遂行能力而已。倘若如此,中國需要向周邊國家及國際社會說明,為何提高近海作戰能力的意圖和目標。

專欄       反艦彈道飛彈(ASBM)

反艦彈道飛彈(ASBM)是以高命中率的常規彈頭彈道飛彈為基礎,以攻擊航空母艦等水上艦艇為目的,所研製開發的武器。彈道飛彈呈弧線軌跡從發射地點飛向目標地點,彈頭從極高處高速墜落目標地點。而ASBM則是在最後階段導引降落的彈頭,向移動中的水上艦艇作直接攻擊。由於ASBM的彈頭從極高處以極高速俯衝墜落,所以比以往的反艦巡弋飛彈(ASCM)更難防禦。而且它是以彈道飛彈為基礎研製的,射程很遠,故與水上艦艇或潛艦發射的ASCM相比,可以從更遠的安全地點發射。

中國也在大力研製開發ASBM。2011年7月11日,人民解放軍總參謀長陳炳德在與美軍參謀長聯席會議主席馬倫(Mike Mullen)一起出席共同記者會上,對於所謂DF-21D(東風-21D)的ASBM問題表示「我們正在研究」,正式承認了中國在研製DF-21D彈道飛彈。此前,美軍太平洋司令部司令威拉德(Robert Willard)已在2010年12月指出,中國正在反復進行有關DF-21D的試驗,並已獲得初期作戰能力(IOC)。

據認為,中國研製中的DF-21D彈道飛彈射程超過1,500公里,實際應用可以從中國本土攻擊第一島鏈以東的西太平洋上美軍艦艇。美方高度戒備的中國「反介入和區域阻絕」(A2AD)能力,將因此大為增強。

不過,中國的ASBM研製開發面臨著許多技術上的困難。如要即時掌握作為攻擊目標的水上艦艇的位置,處理相關資料並把必要的信息送往高速墜降的彈頭等,需要有非常高級的情報、監視、偵察(ISR)能力。

中國已經充分意識到上述問題,不但在研製ASBM本身,也在謀求增強將其實際應用所必需的ISR能力。例如,除了充實超視距(OTH)雷達等地面設施之外,也著手研製開發以中國版全球定位系統(GPS)北斗衛星導航系統為代表的太空設施,還有以加強空中情報搜集能力為目標的無人飛機。具備正式功能的ASBM很可能在不久的將來研製成功,其動向正引起各方關注。

 

在南海引起摩擦的中國

 中國在行動上的強硬化

中國近年挺進海洋的動向在南海表現得尤其突出,因為其行為有時很強硬,導致與周邊國家起摩擦。南海以南沙群島和西沙群島為中心,有超過200個大大小小的島嶼、岩礁、沙洲、暗礁。圍繞這些島礁的所屬,中國與多個東南亞國家之間存在著主權爭議。中國、台灣和越南都宣稱擁有南海所有島嶼的主權,而汶萊、馬來西亞、菲律賓則宣稱對其中一部份島嶼擁有主權。同時,中國所宣稱的管轄海域與印尼所主張的專屬經濟區(EEZ)重疊,因此印尼也未能置身事外。

南海主權爭端自1960年代末公開化以來,一直是東南亞不安定因素之一。爭端國之間頻頻出現軍事緊張,特別是1974年1月中國在西沙群島對南越軍發動攻擊,控制了西沙全域,又於1988年3月在南沙群島進攻越南軍,佔據了赤瓜礁(Johnson礁),在南海一再使用武力和進行軍事威脅。到了1990年代,中國佔據了菲律賓宣稱擁有主權的美濟礁(Mischief礁),建築軍事設施,擴大其實力控制。因此,東南亞國家對中國的警惕在蔓延。東協(ASEAN)對中國的行動擔憂增大,於1992年發表了《關於南海問題宣言》、1995年發表了《關於南海最近發展的外長聲明》,對中國提出不訴諸武力、以和平手段解決爭端、保持自我克制、協商制訂行為準則等項要求。1990年代末,中國對南海問題的態度有所變化,同意與東協就此問題進行協商,雙方於2002年11月簽署了《南海各方行為宣言》。在宣言中有關各方承諾不訴諸武力、以和平方式解決爭議、不採取使問題複雜化的行動,同意就制訂最終行為準則進行磋商。2005年開始,中國和菲律賓、越南三國共同在南沙海域展開資源調查,表現出在南海問題上協調應對的態度。

 

然而近幾年來,中國再度加強對南海主權的要求,其海上執法力量和海軍的行動引發了與有爭議東南亞各國之間的摩擦。中國海監總隊(海監)、農業部漁業局(漁政)、中國海事局(海巡)、公安邊防海警總隊(海警)等海上執法力量紛紛引進新艦艇,擴大活動範圍,特別是漁政和海監高調進入南海,屢屢採取強硬行動,挑起與相關國家的衝突。

例如,漁政從2009年3月開始在南海配置「漁政311」船進行定期巡航,以保護在該海域操業的中國漁船及巡航、監視外國漁船。「漁政311」是漁政最大的艦船,對其他在南海提出主權或管轄海域爭議的國家,一再採取強硬的行動。據報導,2010年4月,「漁政311」駛近馬來西亞實際控制下的彈丸礁(Swallow礁)進行監視活動,馬來西亞出動了飛彈艇和巡邏機,雙方對峙長達18小時。同年6月,在印尼轄下的納土納群島附近,「漁政311」用炮口對準拘捕中國漁船的印尼巡查船進行威脅,逼使其釋放中國漁船。

此外,據越南外交部公佈,2011年6月,中國漁船在「漁政311」等支持下,駛近正在南海越南EEZ內進行資源調查的越南國家石油公司油氣探勘船「Viking II」,試圖割斷其探勘纜索。沒料到,漁船的割纜裝置被「Viking II」的探勘纜索纏捲住動彈不得,要「漁政311」等前往解救。

海監在南海的活動也導致中國與菲律賓、越南的關係緊張。2011年5月26日,發生了越南調查船在越南宣稱的EEZ內進行資源調查時,探勘纜索被海監船艦切斷的事件。同月31日,在菲律賓宣稱擁有主權的南沙海域安塘灘(Amy Douglas Bank)附近,中國海軍和海監的船艦卸下建築材料,設置了支柱和浮標,菲律賓政府為此向中國政府提出抗議。在與菲律賓及越南對立升溫之中,2011年6月中旬,海巡派遣最新銳的巡航船「海巡311」赴新加坡,沿途駛過西沙群島西部海域和南沙群島海域,炫耀其在南海的存在感。

人民解放軍在南海的訓練也更加活躍,增強其軍事存在。2009年7月,海軍南海艦隊與海警、海監及海巡舉行為期三天的聯合演習。該演習以提高海軍支持海上執法力量的活動能力為目的,訓練專案內容為解救遭受外國武裝船襲擊的中國漁船,以及擒拿佔領中國石油鑽探設施的恐怖分子。2011年6月,中國海軍和海警、海監部門又在海南島海域進行聯合演習,有獵潛艦、登陸艇、巡邏艇等14艘艦艇和2架飛機參加。

2010年3月,北海艦隊所屬的6艘艦艇進行遠航訓練,駛過黃海、東海、宮古海峽和巴士海峽到達南海。在這次訓練中,實施了飛機、潛艦等多種部隊參加的實兵對抗演習、搜索拯救訓練、補給訓練等等。同年7月,以南海艦隊為中心的多兵種協同實彈演習在南海舉行。參加這一演習的水上艦艇、潛艦、航空兵部隊等,發射了16種類的飛彈共71枚,中國方面評價,這是中國海軍史上實射飛彈最多、資訊化程度最高的一次演習。還有,2011年夏季,南海艦隊下轄的登陸艦、驅逐艦、海軍陸戰隊、航空兵部隊等共同參加,進行以奪回敵占島嶼為目標的大規模訓練。

中國海上執法力量和海軍在南海的這些行動,不但與在南海問題上已有爭議的東南亞國家造成衝突,而且與美國之間也起了摩擦。2009年3月,海南島以南120公里的南海上,發生中國船艦騷擾執行日常任務的美軍監測船「無瑕號」事件。中國海軍艦艇一艘、漁政艦船一艘、海監艦船一艘,拖網漁船2艘包圍「無瑕號」,兩艘漁船在「無瑕號」的前方投擲木材,並停船於航路前方,阻礙其前進。美國國防部發言人指責中國的行動是騷擾在國際海域進行正常活動艦船的危險行為,違反了國際法,通過美國駐華大使館向中國外交部提出抗議。

對此,中國外交部發言人宣稱,「無瑕號」未經中方許可而在中國的EEZ活動,違背有關國際法和中國法律法規的規定。國防部發言人也宣稱「中方在自己的EEZ內進行正常的維權執法活動是完全正當合法的」,把對「無瑕號」的騷擾行為正當化。

中國的戰略目標

中國宣稱,它在南海採取的這些行動,其原因在於越南、菲律賓等國侵犯了中國的主權和海洋權益。中國國內甚至有這樣的說法,恰恰是這些國家對海洋資源的獨自開發,以及美國等境外大國干預南海問題的動向,違反了《南海各方行為宣言》。確實,東南亞各爭議國也和中國同樣,有強化主權要求的傾向。但是,中國利用海上執法力量和海軍推進南海活動的中長期目標,看來至少有如下三點:

第一、維護南海的海洋經濟權益。中國近年對包含海運、觀光、漁業、能源等的「海洋經濟」極為關注,視為帶動經濟增長的領域之一。2010年的全國海洋生產總值達38,000多億元,占國內生產總值的9.6%,為3,800萬人提供了就業機會。2006年至2010年的5年間,海洋經濟的增長率平均每年達13.5%。中國把實現可持續經濟增長視為最優先任務,推進海洋事業發展。2011年公布的「我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要(十二五規劃綱要)」中,把「推進海洋經濟」單獨列為一章,明確宣示推進海洋事業發展和維護海洋權益的必要性。

海洋資源的開發是發展海洋經濟的重要成分。因南海很有可能儲藏著未開發的石油和天然氣資源,中國期望確保南海資源將有利於經濟發展。實際上,南海儲藏有多少資源仍然不明,按美國地質調查所的推算,南海裡石油蘊藏量約37億8,000萬噸。而與中國海洋石油總公司合作的加拿大赫斯基能源公司則公佈,南沙群島附近的天然氣蘊藏量約有1,700億立方米。另方面中國國內的看法卻認為,南海海底蘊藏的石油有367億8,000萬噸,天然氣有7萬5,500億立方米。中國對南海石油和天然氣蘊藏量的估計遠遠高於國際上的估計,把南海稱為「第2個波斯灣」。

在南海天然資源的開發方面,中國對先行開發的其它國家抱有強烈不滿。越南以南海西部海域為中心推進石油、天然氣的開採,生產的石油已經在出口。馬來西亞也在南沙群島東部海域開發油氣田,天然氣出口量迅速增加。中國指出,周邊國家在南海每年產出5,000萬噸石油,媲美大慶油田的年產量。而中國在遠離大陸的南沙附近海域尚未著手進行資源開發。中國在南海主權問題上,一直以中國擁有主權為前提,提倡「擱置爭議,共同開發」,但現實中卻只有其它國家在推進資源開發,中國在南海海洋權益被人篡奪的危機感日漸增高。

可以說,為了要制止其它爭端國的獨自資源開發,並在這個問題上佔據優勢地位,中國除了炫示海上執法力量和海軍的實力,也加強對南海主權和海洋權益的宣示。不論是軍人還是非軍人,持這些觀點的中國專家為數眾多。例如,原總參謀部副部長、中國軍控裁軍協會理事徐光裕少將指出,中國若不以行動在南海宣示主權,其結果只會讓對方進一步擴張利益,他認為在該海域增強海軍力量以擁有實際控制的能力,是與相關各國進行對話談判時一張重要的牌。

中國著名國際政治學者、清華大學國際問題研究院院長閻學通也認為,至今為止中國對周邊各國一直採取懷柔政策,而周邊各國利用這一點,有意挑起事端以謀求利益,因此今後也必須同時考慮懲戒手段。在《環球時報》等傳媒中,也可以看到有個別文章鼓吹為解決南海主權問題而儘早訴諸武力。

第二、保障中國在南海海上通道的安全。隨著中國經濟的迅速發展,與全球經濟的相互依賴越來越強,產品的進出口及資源能源的進口量也迅速增加。其中大多數依靠海上運輸,中國進出口貨物量的約90%、石油進口的95%、鐵礦石進口的99%利用海上通道進行。尤其是對通過麻六甲海峽的南海海上通道依存度極高,中國海路進口石油的約90%經過南海。據說,通過麻六甲海峽的船舶,其中60%是中國船籍或是運送中國貨物的船隻。對中國的經濟發展乃至國家安全來說,南海的海上通道已變得極其重要。

但是,中國擔心南海海上通道的安全。這條海上通道鄰近印尼、馬來西亞、越南、菲律賓等國,而這些國家和中國在南海主權或管轄權方面有爭議。近年來,這些國家致力於海軍建設,馬來西亞和越南正著手引進新潛艦。潛艦是適於騷擾海上通道的武器,中國高度關注其對本國海上通道安全所帶來的影響。中國力圖通過加強海上執法力量和海軍的南海活動,增強在南海的軍事存在,以確保該海域的海上通道安全。

第三、提高對美國軍事力量的抵抗能力。近年來,中國海軍在面向南海的海南島上推進新基地的整備,貌似建成了有隧道直通大海的地下潛艦基地。中國正著手在此基地裡配置新型攻擊型核潛艦SHANG(商)級和新型彈道飛彈搭載型核潛艦JIN(晉)級。潛艦如想發揮最大的戰鬥力,就要提高其隱蔽性,使用地下基地的話,出港行動便不易被其它國家所掌握,可以提高隱蔽性。而且,海南島離岸海底陡直變深,有利於出港的潛艦盡早深水潛航。

對中國海軍來說,潛艦如能暢順地以海南島為中心展開行動,有利於增強其與周邊海域的美國海軍對抗的能力。海南島出航的攻擊潛艦,不僅可以進入南海,也可以穿過巴士海峽進入西太平洋,對美國海軍航空母艦機動部隊試圖逼近中國的行動給予一定的反制。還有,中國正在開發JL-2(巨浪-2)潛艦發射型彈道飛彈,今後JL-2被JIN級潛艦搭載後,中國對美國的核威懾力將大為提高。美軍在中國近海的情報搜集活動對達成這一目標是一大障礙,對「無瑕號」的騷擾活動可說是中國設法排除障礙的嘗試。還有,中國依據有權限制外國軍隊在EEZ內活動的國際法的解釋,要求美軍停止在中國附近的情報搜集工作,此可理解為是對美國實施「法律戰」。

 

 

專欄 中國對於外國軍隊在EEZ內活動立場

2009年3月,在海南島南面海域中國主張的專屬經濟區(EEZ)發生了美國海軍調查船「無瑕號」遭受中國海軍艦船的騷擾事件。美方聲稱,事件發生在「國際海域」,「無瑕號」的行為符合國際法。而中方則聲稱,事件發生地點是在中國EEZ內,「無瑕號」的行為未經中方許可,違背了國際法。沿海國對於本國EEZ及其上空範圍內的外國軍隊的活動有沒有加以限制的權力?相關的聯合國海洋法公約條文應如何解釋?美方和中方的立場相去甚遠。

聯合國海洋法公約規定,從領海基線計起,12海浬內為領海、24海浬內為毗連水域、200海浬以內為EEZ、再往外便屬於公海。公約第56條規定,有關EEZ內自然資源的主權權利屬於其沿海國,「海洋科學研究」屬於其管轄權之一。同時,公約第58條第1項認同所有國家享有在EEZ內航行和飛越自由。美國所持的立場如下:美軍艦機的活動不是「海洋科學研究」活動,故美國有權在沿海國領海以外的「國際海域」及其上空航行和飛越的自由,包括進行情報搜集活動及軍事訓練。

對此,中國政府雖沒有正式說明其立場,但從學者的言論中可以看到其反駁理由如下:第一、外國軍艦或飛機的情報搜集活動,也屬於聯合國海洋法公約中所指的「海洋科學研究」。因此,外國軍隊在EEZ內進行情報搜集活動需要得到沿海國允許。

第二、同公約第58條第3項裡有規定,任何國家在EEZ內行使其權利和履行其義務時「應須適當顧及沿海國的權利和義務」。因為這些沿海國權利中包括了國家安全不受威脅的權利,所以外國軍隊在EEZ內的情報搜集活動和訓練,凡對沿海國的安全帶來壞的影響,均屬違反公約的行為。儘管世界上只有少數國家對聯合國海洋法公約作如此解釋,但中國還是據此要求美方停止美軍在中國EEZ內的偵察活動。而且在2010年7月,對於預定在黃海舉行的美韓聯合演習,中方也以影響中國的國家安全為理由提出強烈反對。

中國顯然是運用國際法解釋在打「法律戰」,意在制肘美國海軍在本國周邊海域的活動,但對於有意要把活動範圍擴大到遠海的中國海軍來說,這可能是一柄「雙刃劍」。中國海軍進入太平洋、印度洋之際,必須通過所謂的「第一島鏈」,其時不可避免地要在其它國家的EEZ內航行。按中國對海洋法的解釋,假如沿海國家認為中國海軍在其EEZ內的軍事訓練或情報搜集活動有損本國安全,依此邏輯,其行動便必須得到沿海國家的允許,就有可能要受到某些法律上的限制。如果中國對聯合國海洋法公約堅持作上述解釋,將來對中國海軍的自由行動會造成障礙的可能性。

由此觀點看來,11艘艇組成的中國艦隊於2011年6月11日穿過宮古海峽進入西太平洋時,新華社發的報導頗有玄機。據此報導,中國國防部宣佈6月中下旬中國人民解放軍艦艇編隊在西太平洋的「國際海域」舉行訓練,並表示該訓練符合相關國際法準則。中國向來批評美國把領海以外的海域及其上空稱為「國際海域」和「國際空域」,並把這個概念作為最大限度地擴大其軍事活動自由的藉口。

由此而論,中國艦隊舉行訓練的海域難道不應該稱之為「公海」而非「國際海域」?如果中國國防部今後仍繼續不使用「公海」而使用「國際海域」這一名詞的話,中國所謂的「國際海域」概念、用「國際海域」取代「公海」的意圖、中國對於其國際法上的根據需要明確表示其立場。

 

 

對東亞安全的影響

近年來中國在南海的強硬行動,招致本國周邊的安全環境惡化。不可否認,在南海問題上,中國與東南亞爭端國家的關係惡化了。例如,2011年,在越南有長達兩個月時間,每週末都舉行反華遊行,民眾對中國的反抗情緒高漲。

面對中國的南海活動,越南和菲律賓都致力於強化與美國的關係。2009年11月,美國第七艦隊的旗艦「藍嶺」在越南泊岸。2010年8月,美國「華盛頓」核動力航空母艦和「約翰・麥凱恩」飛彈驅逐艦訪問峴港,和越南軍隊進行交流。2011年7月,「鐘雲」驅逐艦和「普雷貝爾」驅逐艦等訪問峴港,進行維修、醫療等非戰鬥領域的交流;8月,美國海軍的運輸艦在金蘭灣的造船廠進行維修。

菲律賓也在2011年6月底起和美軍舉行第17次聯合海上戰備和訓練(CARAT)演習。「鐘雲」驅逐艦等三艘美軍艦艇和P-3C巡邏機等參加此一演習,在巴拉望群島海域進行海上阻攔、海上巡邏、情報共享、反海盜等訓練。可以說,越南及菲律賓加強和美軍的關係,使美軍在南海的軍事存在更為加強。

此外,中國在南海的一系列強硬行動,使東南亞各國對中國一向宣傳的「和平發展道路」失去了信任。中國從2005年起一直強調通過推進與各國合作來促進本國和平發展的方針,宣傳中國的崛起不會挑戰現存的國際秩序,「和平發展道路」是中國對外政策的原則。南海爭端作為一個可能招致區域不安定的問題,就是東南亞國家全體共同關心的事項。東協在中國制定領海及毗連區法的1992年和中國佔據美濟礁的1995年,分別發表了《關於南海問題宣言》與《關於南海最近發展的外長聲明》,表明了對中國行動的擔憂。

其後,中國宣稱重視國際協調,自己的崛起將走「和平發展道路」,不會使國際社會擔憂,在南海問題上也採取與東協對話、協調的態度。這種協調態度,被看成中國所主張的「和平發展道路」的象徵,受到東協方面的歡迎。但是,中國在南海問題上重新採取對立的應對方式,使東南亞國家對中國走「和平發展道路」的期待一轉而變成失望。

如果中國希望改善因為在南海問題上持強硬態度而惡化的安全環境,只有一個方法,那就是重新回到重視對話的協調路線上來。以實力為背景向東南亞爭端國家施壓,反而只會使各國加強維護主權的行動,造成區域緊張的升級。依此觀點來說,以2011年7月的東協區域論壇(ARF)為契機,中國和東協就旨在將《南海各方行為宣言》的內容付諸實行的《指導方針》達成協議,是值得歡迎的行動。但這個《指導方針》的內容只不過是重新確認《南海各方行為宣言》的基本內容。中國要恢復東協各國對其一度失去的信任,必須顯現更進一步的協調態度。為此,中國在制訂「行為準則」方面需要有具體的行動。

對於中國在南海的行動,在東海EEZ及大陸架劃界等問題上與中國有爭議的日本不得不關注。中國至今為止在東海尚未採取像南海類似的騷擾外國調查船航行,或是舉行大規模實彈射擊演習的行動。中國在東海的資源開發走在日本前頭,因而與南海有所不同或許是理由之一。另外,擔憂在東海採取強硬態度會導致與日美關係惡化,恐怕也是背景原因之一。

但是,中國在日本領土尖閣群島附近海域的活動正在加強。海監的監察船屢屢在尖閣群島附近出現,2008年12月便發生過兩艘監察船侵入日本領海的事件。2010年9月的中國漁船撞船事件後,漁政的監察船也開始定期出沒於尖閣群島附近,2011年8月,兩艘漁政監察船侵入日本領海。另外,2011年3月,Y-8(運-8)巡邏機和Y-8情報搜集機逼近尖閣群島附近距日本領空50公里處飛行。海監和漁政這類海上執法力量也在南海一再帶頭採取強硬行動,因此,對這些部門在東海的活動必須予以充分注意。

另外,中國意圖削弱美軍在本國周邊海域的存在,強化在東海軍事作戰能力的措施是一個避不開的課題。南海周邊各國的軍事力與中國相比大為落後,在該海域沒有永久據點的美軍的存在感也不算很強,因此,南海是一個較易行使軍事影響力的海域。而另一方面,在東海,中國直接面對的便是日本,而美軍在日本擁有基地,維持著強大的前沿戰鬥力,中國要增強其軍事存在就不那麼容易。

但是,中國海軍穿越東海在西太平洋開展艦隊訓練已常態化,情報搜集機頻繁飛越東海上空相當活躍。東海和南海一樣是中國進入海洋的重要通道,將來中國在東海的軍事力相對提高後,在這一海域也開始採取在南海所展現的強硬態度之可能性很高。今後不止南海,對東海和太平洋等日本近海的人民解放軍的動向,也需要更進一步加以關注。

挺進外海的中國海軍

在遠洋的反海盜活動

近年來,人民解放軍積極地參加國際安全合作。人民解放軍有意識地向各國具體展示國際協調的態度,以消除國際社會對中國軍力增強的擔憂。在作這種外交考慮的同時,人民解放軍還有藉著透過聯合國維和活動、人道主義和救災援助、國際緊急援助等等非傳統安全領域的活動,來提高部隊作戰能力的意圖,海軍也不例外。例如,2009年4月,海軍建軍60周年時,海軍司令員吳勝利在接受採訪時表示:「我們要把非戰爭軍事行動能力建設納入海軍現代化建設和軍事鬥爭準備全局,把提高遠海機動能力和戰略投送能力納入海軍軍事能力建設體系,把海上應急搜救等非戰爭軍事行動相關專業力量建設納入海軍軍力量建設整體,科學籌畫、組織和實施。」

非傳統安全領域的中國海軍活動中,特別引人注目的是從2009年1月起中國海軍持續參加在亞丁灣、索馬里海域實施的反海盜活動。截至2012年1月,中國海軍共組編了10批艦隊,前後派遣了25艘艦艇、8,400多名人員,不僅為中國籍的船舶護航,也對外國籍的船舶提供護航活動。中國的護航活動通常以能搭載直升機的兩艘水上戰鬥艦艇(驅逐艦或巡防艦)實施。中國採用多種多樣的護航方式,或由水上戰鬥艦艇護送航行,或由直升機或小型船隻實施區域警備,或派遣特戰部隊隊員到護航物件的船舶上執行警備任務。

中國積極參加護航活動的理由是:(1)履行「負責任大國」的義務,發揚國威及緩和國際社會的「中國威脅論」;(2)保衛本國重要的海上通道,維護海洋權益;(3)提高遂行「新世紀新階段軍隊歷史使命」組成部份的「多樣化軍事任務」的能力,以及遠海的各種作戰能力。

2011年3月底發表的《2010年中國的國防》在宣傳中國對護航活動相關的國際合作持積極開放態度的同時,還介紹了中國編隊與各國舉行指揮官互訪、聯合護航、聯合演習等活動,以及中國政府參加聯合國索馬里海盜問題聯絡小組會議和「資訊共享與防止衝突」護航合作會議(SHADE)等國際機制等等,積極地宣傳本國的活動。中國國內的媒體也大量宣傳本國護航活動的成果。中國海軍還從2010年8月到11月在「和諧使命2010」的任務名目下,派遣出醫療船「岱山島」,它不但為中國的派遣部隊提供醫療服務,還為亞丁灣、索馬里海域沿岸各國的民眾提供診病治病服務,改善國際社會對人民解放軍的印象。日本的《防衛白皮書》和美國國防部《中國軍事與安全發展報告書》,均將這些舉動視為中國在國際協調態度上的表現而給予好評,中國欲緩和「中國威脅論」的意圖獲得一定程度的成功。

同時,一系列的護航活動也有助於提高中國海軍的軍事能力。例如,擔任第1批編隊指揮官的杜景臣海軍少將(南海艦隊參謀長)和副指揮官殷敦平,都評價護航活動有助於提高中國海軍應對多樣化任務的能力,具體成果包括:(1)長期遠海活動的各種裝備能力;(2)在情況不明陌生海域的用兵能力;(3)對海盜這種陌生對手的應對能力;(4)對人員思想、心理、生理面的考查。而擔任第5批編隊指揮官的張文旦海軍少將(南海艦隊副參謀長)則表示,護航活動在遠海實施海上通路防衛,開創了海軍在和平時期戰略運用的先河,極大地擴展了海軍戰略活動空間,為人民海軍走向遠洋、實現戰略轉型,提供了難得的歷史機遇。

國防大學軍事後勤與軍事科技裝備教研部的李大光教授進一步指出,通過向亞丁灣、索馬里海域的艦隊派遣,中國海軍獲得了應對海盜的實戰經驗。而且得以確認在遠海的標準作戰能力(裝備發展水準、快速反應和出動能力、特種作戰能力、統合作戰能力、後勤與裝備保障能力以及訓練水平等等)。2010年12月,中國海軍邀請外交部、財政部、交通運輸部等政府關連部門的有關人士,舉行紀念護航活動2周年研究會,總結至今為止護航活動所獲得的主要成果和經驗。也就是說,中國海軍把從護航活動中所得的經驗教訓,利用來提高海軍軍事力量的整體綜合能力。

中國編隊的護航活動成果不斷擴大。最初的護航活動中,受護航的船舶數量只有4艘,到2011年7月,平均每次護航活動增加到12艘。此外,最初護航的對象只是中國船舶,到第8批編隊,接受護航的船舶有七成是外國船隻。結果,中國海軍護航的船舶總數超過了4,000艘(截至2011年7月15日)。據中國方面公佈,編隊在其護航活動中多次驅逐可疑艦艇,救出遭海盜襲擊的船舶。而且,關於中國的護航活動至今未聞報導發生過大問題,其護航能力較之其它國家毫不遜色,大獲好評。2010年12月,中國護航中的貨船雖然受到海盜襲擊,中國的編隊及時採取措施,受保護的貨船安然無事。

此外,編隊裡隨行的海軍特戰部隊隊員,對索馬里海盜的規模、活動規律進行了專題研究,制定預案,又進行針對性訓練,包括艦艇攀爬、射擊、多種武器使用、機降等各種反海盜措施。而且,選拔特戰隊員時,他們還對心理素質、體能、專門技術、反應速度等進行了全方位考核。經過這樣一系列的準備和在當地的實踐,中國海軍對於特戰部隊的運用,也在一定程度上獲得了經驗和知識。

再者,在遠離本國的亞丁灣、索馬里海域實施護航活動,人民解放軍為了提高戰略層面的指揮決策機能,完善建立了由總部與國家外交部、交通運輸部等有關政府部門組成的應急指揮機制,優化請示報告、協調配合、決策反應流程,防止重大事件的處置因延誤時機而喪失主動。中國海軍還強化各種資訊通信體系,確保對編隊的指揮決策機能。不過,據說在資訊通信體系方面,資訊基礎設施和通信手段方面仍存在不少問題。

 

針對海盜作案迅速,需要有迅速的指揮以縮短編隊的反應時間。為此,人民解放軍賦予編隊臨時黨委充分的決策、指揮和處置權,一定程度上承認現場裁量權。但這裡值得注意的是,有關重大問題,規定要由艦隊指揮官、艦隊政委、編隊指揮所的機關領導、艦艇、直升機、特戰分隊主官設為黨委成員的編隊臨時黨委集體討論,顯示在編隊裡堅持以個人不得專斷、必須執行少數服從多數的集體領導原則為特徵的黨委集體制。2010年11月中國貨船被海盜襲擊時,第7批編隊的臨時黨委作出一系列的決策。另外,緊急之時指揮官也可以臨機應變,第7批編隊的護航中,也有過由艦隊指揮所下令如何處置遭海盜襲擊的韓國船舶的例子。但是,在此情況下,也要按照集中統一領導的原則,作出臨時決定的指揮官事後必須及時向黨委報告並接受審查。黨委領導制度的原則是確保「黨對軍隊的絕對領導」,其目標置於維護現有黨軍關係。因此,即使在亞丁灣、索馬里海域實施護航活動有種種原因要求作出迅速應對,人民解放軍對黨委中心制的決策制度作大規模改革是不大可能的。對於在護航活動中堅持黨委負責制一事,人民解放軍給予正面評價。

遠海行動能力的提高

實施護航活動的同時,中國的編隊在「護航在遠海、訓練在遠海、戰鬥在遠海」的口號下,按照《軍事訓練考查大綱》的規定,謀求護航與遠海訓練相結合。事實上,中國的編隊並不僅僅從事護航活動,同時也在亞丁灣、南海、印度洋等海域頻繁地展開各種訓練。迄今編隊實施過的主要遠海訓練活動包括:(1)特戰部隊的戰術應用訓練;(2)艦艇、直升機和特戰部隊之間的海上協同作戰訓練;(3)動員被護衛船舶的護航訓練等等。另外,第6批編隊中被派遣的船塢登陸艦「昆侖山」,在南海上實施了使用高速巡邏艇和氣墊登陸艇進行的遠海警戒監視訓練。

還有,在亞丁灣、索馬里海域及印度洋,中國海軍和外國舉行了聯合演習。2009年9月,中國第3批編隊與俄羅斯海軍在亞丁灣舉行「和平藍盾2009」聯合演習。在演習中,中俄兩國實施了艦隊會合、艦艇機動、海上補給、聯合查證可疑船隻、副炮對海射擊等七個項目的演習,以求將聯合指揮、通訊聯絡、行動協調的程序模式化。此外,2010年5月中國的第5批編隊,與韓國海軍實施了包括相互委讓指揮權內容的聯合演習。2011年3月,第8批編隊在巴基斯坦的卡拉奇近海參加有日本、美國、英國、法國、巴基斯坦等12國參加的「和平11」聯合演習。同年4月,第8批編隊又在亞丁灣、索馬里海域與巴基斯坦海軍舉行反海盜的聯合演習。中國海軍希望通過這些護航活動和各種訓練活動,提高以非傳統安全領域為中心的遠海指揮、作戰能力。

然而,這些護航活動及各種訓練,未必就能直接導致諸如登陸強攻、反潛能力、乃至「反介入和區域阻絕」(A2AD)能力等大規模軍事行動所需的指揮、作戰能力的提高。例如,索馬里海域的海盜擁有手槍、機槍和火箭炮,裝備雖比其它海域的海盜更為精良,但其實力無法和發達國家的海軍同日而語。

再說,基本上只需集中於對付海盜從海上來襲的護航活動,也無法和需要對飛機、水上艦艇、潛艦等等作出全方位集中應對的海上軍事行動相提並論。亞丁灣、索馬里海域或其它海域的演習,也難以進行大規模的飛彈發射演習或反潛訓練。因此,中國海軍的大規模軍事行動所需的指揮能力、作戰能力,並沒有因參加亞丁灣、索馬里海域的反海盜活動而顯著提高。

另外,隨著對任務環境的熟悉,中國海軍中也出現擔心多次被派遣參加護航活動兵員的士氣和主觀能動性下降的意見。例如,第9批派出艦隊的指揮官管建國指出,「越是進入常態化,工作越要高標準和嚴要求!」,「過去能做好的不等於現在也能做好」,對士氣低下的可能性敲響警鐘。

中國海軍能力通過護航活動而得到提高,從後勤能力方面也可以看出來。人民解放軍的研究學者也都把現場物資保障方式的好評,視為中國海軍海上補給能力提高的重要指標。據中國國內的報導及隨行記者的回顧,中國編隊實現了如下活動:(1)依靠貯存技術的改善,實現了可達40~60天的食物貯存;(2)在遠海實施複雜氣象條件下的補給工作;(3)包括補給艦在內的3艦艇並行運用,實現了兩艦同時橫向補給;(4)利用直升機的垂直補給。從這些有關補給活動的記述可以看出,通過一系列的補給活動實踐,補給能力在切實地提高。

同時,中國海軍通過護航活動,摸索並確立適合部隊長期在海外活動的補給體制上,已取得各式各樣的技巧和經驗。2008年12月,中國決定本國海軍參加護航活動時,人民解放軍的軍方人士指出,中國派遣的綜合補給艦,補給能力很強,完全能夠勝任艦隊長時間護航任務的補給,而不需要依靠港口。事實上,「編隊的後勤補給以伴隨保障為主,在岸基保障為輔」的原則下,參加第一批編隊的2艘驅逐艦一次也沒有在亞丁灣、索馬里海域沿岸各國靠港,連續在海上活動長達120多天。

不過,第2批編隊改變了第1批編隊的此一方針。第2批編隊把臨時性靠港補給的方針改為定期靠港補給,探索建立「岸基保障為主,商船捎帶為輔」的補給模式。結果變為全部艦艇輪流在沿岸國的港口停泊、進行補給和休整。

以第2批編隊的經驗為契機,中國海軍開始強調定期靠港,給予補給和休整的重要性。到2012年1月,編隊的所有艦艇都在沿岸國靠港。另外,第2批編隊所採用的依託商船從中國國內運來補給物資,海上進行交接的方式,此後仍續有實施。但是,由於民間商船在建造時沒有考慮軍事運輸的需要,導致海上交接物資的效率較低,因此,隨著利用亞丁灣、索馬里海域沿岸國港口補給的方式習以為常,商船捎帶的次數逐漸減少。

 

由此可見,中國海軍通過在亞丁灣、索馬里海域的護航活動提高了其補給能力,並且在構建部隊長期駐紮海外時的補給體制方面累積了經驗。但另一方面,通過連續的護航活動,暴露出中國海軍擁有的補給艦數量不足的問題。截至2012年1月,中國海軍擁有的大型補給艦分三類型共五艘。其中,「青海湖」補給艦參加第9批編隊之前,超過兩年半的時間內,「千島湖」和「微山湖」這兩艘2000年代服役的(FUCHI福池)級補給艦,各自每回派遣出去就長達6~8個月。考慮到同時期被派遣的驅逐艦和巡防艦都是約3~4個月輪換一次,這兩艘補給艦與乘組人員的負擔可說是相當之大。

 

如果今後也繼續長期向現地派遣一艘補給艦,當中國海軍進一步擴大在遠海的活動,使它常態化時,補給艦不足這一問題就顯得更具現實性。還有,據確認,2010年3月和2011年6月展開的中國海軍在太平洋上的遠海訓練,參加的不是FUCHI級的補給艦,而是1970年代到80年代服役、沒設置直升機用機庫的舊型FUQING(福清)級補給艦。

遠洋海軍建設的課題

根據以上對中國海軍在亞丁灣、索馬里海域活動的評價,就中國海軍將來的方向性作如下的總結:

第一,關於指揮、作戰能力方面,把一系列護航活動和訓練中獲得的經驗教訓,與2000年代以來中國海軍舉行遠海軍事演習所獲得的能力提升,兩者如何作有機的結合,將支配今後中國在遠洋海軍的建設和發展。為此,中國海軍以提高突擊登陸能力、A2AD能力,反潛能力等等作戰能力為目的,目前在本國領海內、周邊海域及太平洋上積極舉行的各種軍事演習,今後仍會繼續,並更加擴大。

事實上,中國海軍2011年也在本國海域、周邊海域及遠海經常舉行軍事演習。例如,2011年6月,與去年4月同樣,中國海軍的艦艇從沖繩本島和宮古島之間穿過東進,在太平洋上舉行大規模的演習。參加2011年演習的艦艇數量超過去年的10艘,達到11艘。而且,在這次演習中進行了利用無人飛機的訓練等,這無疑是提高大規模軍事行動相關指揮、作戰能力的新嘗試。

再者,中國海軍在遠離本國海域需要緊急應對的軍事活動逐漸增多,人民解放軍在國內掌控戰略層面決策的同時,通過加強資訊通訊體系,確立海軍司令部對編隊的指揮與控制機能。另外,在現地層面,認可派遣部隊的黨委會擁有一定程度裁量權的趨向增強。但是,以集體領導原則和統一領導原則為特徵的現存黨委負責制,暫時不會有大的變化。

然而,較之軍事合理性,卻更重視確保「黨對軍的絕對領導」、以政治目的為優先的黨委負責制,當發生大事時,很可能會成為阻礙決策的要因。作為消除這一弊害的措置,人民解放軍和中國的軍事專家正在討論下述方法:(1)黨委作出決定之後,屬於軍事工作方面的,由軍事主官負責組織實施,屬於政治工作方面的,由政治委員負責組織實施,徹底貫徹首長分工制;(2)強化軍隊政治幹部的軍事學習,使之熟悉軍事業務、指揮技能、政策法規以及危急情況下的政治工作等等,提高其與軍事指揮官一同遂行戰略策劃、適應聯合作戰條件下的作戰及緊急處置應對的能力;(3)簡化指揮程序,善於打破常規,急事急辦、特事特辦,確保部隊能夠抓住有利戰機。這類討論深化下去的話,黨委負責制的實質未來發生變化也是可能的。

第二,雖然通過護航活動,中國海軍提高了補給能力,但隨著一系列活動的常態化,明顯暴露出補給艦不足的問題。要應對這種情況,中國海軍可選擇手段之一是著手建造大型補給艦。

另外,補給艦不足的課題,也令人揣測中國海軍會不會乘機在海外建設據點。例如,2009年12月,海軍資訊化專家委員會成員尹卓海軍少將,就亞丁灣、索馬里海域的護航活動提出見解,認為為了實施安定的補給,充實對兵員健康和心理照顧,中國應該在吉布地建立相對長期的岸基補給基地。但是,2010年1月,中國國防部宣稱中國海軍設立海外基地一事毫無根據。之後,於2011年5月,巴基斯坦的吉拉尼首相訪問中國時,有報導宣稱他邀請中國政府在該國的瓜德爾港建設軍港,並派中國海軍駐留,中國外交部發言人避作正面回應,稱「至於具體合作項目,我沒有聽說過」。但是,徐光裕少將卻表示,中國將來會擁有海外基地。人民解放軍和外交部目前都沒有公開肯定中國海軍在海外建軍事據點一事,但隨著中國海軍在遠洋活動的活躍化,將來中國尋求建海外據點的可能性極高。

專欄 在亞丁灣、索馬里海域的政治工作

中國人民解放軍現在仍然堅持「黨對軍隊的絕對領導」,堅決反對軍隊「非黨化」、「軍隊國家化」的立場毫不動搖。2010年10月發表的政治工作條例中規定,政治工作「是中國共產黨在軍隊中的思想工作和組織工作,是構成軍隊戰鬥力的重要因素,是實現黨對軍隊絕對領導和軍隊履行職能的根本保證,是中國人民解放軍的生命線」。

這裡提及的政治工作,並不僅僅是指思想政治教育、黨組織建設、幹部隊伍建設、紀律檢查和監察工作等平時工作。政治工作也指軍事訓練中的政治工作、非戰爭軍事行動中的政治工作、以及戰時政治工作等的軍事活動工作,包括輿論戰、心理戰、法律戰這「三戰」在內。

赴亞丁灣、索馬里海域的編隊中,也舉辦了種種政治工作活動。僅限於《解放軍報》的報導和派遣到當地政治軍官的手記中所見,在一系列護航活動中,中國海軍特別著力的政治工作有以下兩項:第一、中國海軍非常重視對編隊官兵的心理輔導,使用各種手段去實施對策。例如,對編隊官兵進行問卷調查、座談交流、心理健康測試等等,海軍總醫院的精神科醫生也作為心理顧問被派遣同行,為官兵提供心理輔導。而且還使用衛星通訊系統等各種通訊手段,使每個官兵可以與在中國的家人順暢地溝通交流。還有,考慮到官兵的健康和心理負擔,從第2次編隊以來,派遣的所有艦艇都改為定期靠泊沿岸國的港口進行休整。

第二、在護衛活動中,中國海軍非常重視在行動中遵守國內法及國際法的規定。中國人民解放軍及中國外交部都強調,護航行動是執行聯合國安理會決議,合乎聯合國海洋法公約的規定,以此強調護航行動的合法性。而且,在2011年3月的全國人民代表大會上,人民解放軍代表提出,當前,我海軍護航行動在相關法規制度上還存在一些空白點,在理解運用上還存在一些歧義,當務之急,要儘快建立完善的相應法律法規。在現場的層面,為了讓編隊的官兵嚴格遵守國際法,政治軍官開設了國際法講座,還在軍艦上配置國際法宣傳員,對官兵進行國際法教育。通過這些教育,官兵們學習(1)中國海軍護航活動的合法性;(2)對海盜實施登船檢查時的各項相關法律;(3)中國艦艇停泊的沿岸國家國內法律。

人民解放軍在外交政策上的抬頭

 執著於「核心利益」

2010年是中國在海洋權益上經歷嚴峻考驗的一年,再使南海問題升溫,引起中國與周邊國家及美國的摩擦和對立。中國軍方接連不斷提出,中國應該在對外關係中要求關於中國主權利益「切實尊重」的表態。同年1月底,美國歐巴馬政府決定對台軍售時,中國對此提出強烈抗議,中美關係因而惡化。在後來中方尋求改善兩國關係的過程中,人民解放軍仍然堅持不會輕易妥協的立場。

2010年5月底,美國太平洋司令部司令威拉德(Robert Willard)和美國國防部主管亞太地區事務的助理部長葛瑞格森(Wallace Gregson),出席在北京召開的第二輪中美戰略與經濟對話,人民解放軍副總參謀長馬曉天在與他們會見時,表達了中方對美國對華政策的不滿。他指出,長期以來,美對台軍售、美艦機在中國專屬經濟區(EEZ)海空域的頻繁偵察,以及限制兩軍交流的美《2000財年國防授權法》等,已成為影響中美兩軍關係穩定的最主要障礙。馬曉天副總參謀長強調,「關鍵取決於美方能否切實尊重中方的核心利益和重大關切」,在不局限於台灣問題的前提下,提到了中國的「核心利益和重大關切」。

2010年3月底「天安艦事件」發生後,作為其應對措施,美韓於5月底宣佈將在韓國近海兩軍聯合舉行反潛及海上封鎖的演習,而中國對此持強烈批評態度。特別是美國「喬治・華盛頓」航空母艦預定參加美韓黃海演習的消息傳出後,中國軍方強烈反應。馬曉天副總參謀長7月1日表示:「因為是在黃海,距離中國領海很近,舉行這樣的演習,我們是非常反對的。」

除了口頭反對之外,人民解放軍在周邊海域接連舉行軍事演習。從6月底到7月初,中國海軍東海艦隊在浙江省附近東海海域舉行實彈射擊演練,7月中旬在東海進行反艦飛彈攻擊演習,8月又在同一海域舉行實彈射擊演練。而且,在美韓聯合軍事演習開始的7月25日,南京軍區炮兵部隊在黃海附近進行實兵遠端火箭炮火力打擊演習。雖然人民解放軍解釋這一連串演習是按照年度計劃實施的「正常訓練」,但除了外國媒體之外,大多數中國媒體也都把解放軍的這一舉措,視為軍方對美國在中國周邊的軍事動向的牽制。

此外,對於同年8月美國和越南在峴港附近南海海域舉行的艦損控制、搜索救援等課目的聯合訓練,中國軍方人士也給予嚴厲批評。中國軍事科學學會副秘書長羅援少將批評,「美國近來在南海的動作表明其仍然在堅持冷戰思維」、「慫恿他國與中國搞對抗」,並進一步表示,美國在南海的行動「侵犯到中國的核心利益」,認為有必要重新審視中國一向所持「以和平友好的方式」解決爭端的想法。對於這一系列言論,中國國內的部份傳媒評價為中國軍方「決心要改變『遊戲規則』」。許多軍方學者提出了中國對涉及到國家核心利益的問題,不可有任何讓步的見解。

然而,中國軍方的這些言論和行為,加深了周邊國家及相關國家對中國的警戒心理。特別是中國在南海的海洋活動也日趨活躍,東協(ASEAN)除了匆匆召開東協加八國防長擴大會議,使美國參與進來,除了期待把南海問題「國際化」和「多邊化」之外,還加強了和美國的軍事關係。

日美之間也加強了對中國軍事動向,尤其是對其海洋活動的關注。在這樣的大背景之下,2010年4月東海艦隊在太平洋上的海域進行實兵對抗訓練,並在訓練過程中,於4月8日發生中國艦載直升機逼近日本海上自衛隊巡防艦「鈴波號」至水平距離約90米,高度約30米的近距離飛行一事,其影響非同小可。日本防衛大臣北澤俊美5月25日會見美國國防部長蓋茲(Robert Gates),就中國4月舉行的海上演練及中國海軍最近的行動作了說明,認為直升機逼近日本海上自衛隊巡防艦飛行一事顯示,存在著發生偶然事故的危險。在此情況下,日美之間就各種合作的重要性達成了共識。

面對周邊國家和美國這樣的反應,中國國內也開始出現不贊同非妥協性態度的批評聲音。其中,作為中國政府主管外交事務的戴秉國國務委員發表了題為「堅持走和平發展的道路」的文章,該文刊於2010年10月出版的《「中共中央關於制定十二五規劃的建議」學習讀本》一書,文中對中國的對外方針有如下的論述,強調慎重處理的重要性。他說:「國家之間難免有這樣那樣的矛盾和摩擦,沒什麼值得大驚小怪的。關鍵是問題出現了,本著什麼原則處理,是睚眥必報,或是小題大做,還是採取完全不同的辦法」。這番話很容易令人聯想起中國軍方要求美國等國家「切實尊重中國核心利益」,並嚴厲批評美國軍事行動的言論行為,可以說,戴秉國文中這些話相當程度上是針對軍方說的。

另一方面我們可以看到,2011年1月的中美高峰會裡,胡錦濤主席對歐巴馬總統雖然用了「台灣問題事關中國核心利益」的說法,要求美方在台灣問題上持慎重態度,但胡錦濤措辭謹慎,用語是慎重的。胡錦濤提出的發展中美關係五點建議中,只提到「尊重對方主權、領土完整和發展的利益」,沒有使用意味著不可妥協的「核心利益」這一說法,「核心利益」的說法只限於涉台問題的文脈中。

2010年10月,國防部長梁光烈與美國國防部長蓋茲之間同意恢復軍事交流,人民解放軍以此來配合中美政治關係改善的步調。在實務層面,除了10月中旬在夏威夷舉行中美海上軍事安全磋商機制年度會晤之外,還在12月舉行了中美國防部第11次防務磋商,就發展兩軍關係達成共識。2011年1月,美國國防部長蓋茲訪問中國,與中央軍委副主席徐才厚、國防部長梁光烈進行會談,還會見了胡錦濤主席和習近平副主席。在蓋茲訪華期間,雙方確認:除了2011年上半年適當時候,總參謀長陳炳德將應美參聯會主席馬倫之邀請訪問美國之外,兩軍在非傳統安全領域開展合作,以及雙方同意建立一個聯合工作組,就兩軍關係發展的指導原則和框架進行研究。不過,人民解放軍仍然堅持要求美方尊重中方「核心利益」。雖然胡錦濤主席和習近平副主席在和蓋茲國防部長的會見中沒有使用「核心利益」這一說法,但中央軍委副主席徐才厚向蓋茲強烈提及要尊重中國「核心利益」。

2011年3月底發佈的《2010年中國的國防》白皮書中,也可以看出人民解放軍執著於「核心利益」的態度。《2010年中國的國防》白皮書首次設立「建立軍事互信」一章,表明中國對於建立軍事互信所定的準則。「尊重彼此核心利益和重大安全關切」是其中之一,這是從人民解放軍的立場上明確提出的中國對外關係準則。當然,人民解放軍並沒有否定與美國發展兩軍關係的可能性。但是,中國軍方在更廣泛的意義上,向美方要求尊重中國核心利益的立場是堅定不移的,中國防務部門也一再提到核心利益,不僅要求停止對台軍售,也繼續強烈要求美方停止美國艦機在中國EEZ內的軍事活動。

中國人民解放軍執著於核心利益的態度,是否顯示出中國政府內部對外政策存在著根本對立的意見,或是在反映中國領導層的方針,仍有待觀察。但是,在圍繞領土主權和海洋權益的安全問題上,軍方表態的增加是一個新的趨勢,中國軍方有關對外方針所發表的意見,值得關注。

作為國防政策延伸的軍事外交

人民解放軍實施的軍事外交,也日漸強調這種重視原則的態度。軍方理解的軍事外交,被理解為國防部門及武裝力量進行的對外交流、交涉和鬥爭,從根本上來說,是在國家外交戰略中進行的活動。按國防部長梁光烈的說法,中國的軍事外交「貫徹國家對外方針政策」,目的是用軍隊來實現國家的外交戰略。當然,中國的軍事外交不僅是國家對外政策的延伸,同時也是國防政策的一部分,為國防建設服務。中國國防部外事辦公室主任錢利華也強調,軍事外交在軍事技術和裝備的引進、建設及部隊管理等方面所起的作用。但在涉及中國的領土主權和海洋權益爭端凸顯的情況下,中國軍事外交中的國防觀點就變得更受重視了。

例如在軍方內部,以對外顯示軍事實力的觀點來理解軍事外交的作用越來越強。在此意義下,中泰兩國海軍陸戰隊於2010年10月至11月進行的「藍色突擊-2010」聯合訓練引人注目。這是中國海軍陸戰隊第一次踏出國門,與外軍同行開展聯合軍事行動。中國和泰國最早從2007年開始雙方陸軍特種部隊的聯合訓練,2009年12月,兩國國防部長同意把聯合特種部隊訓練擴展到海軍和空軍。僅就此流程而言,正如人民解放軍副總參謀長孫建國所指出,這次的聯合訓練只是實務合作的延伸。

但從另一方面來看,海軍陸戰隊是海軍中擔負渡海登陸作戰和快速反應任務的兵種,是解放軍部隊中備戰最充分的部隊之一。2007年,海軍陸戰隊在南海某海域參加陸海空三軍聯合作戰演習,海軍陸戰隊擔負主攻突擊任務。在此背景下,在南海爭議導致與周邊國家摩擦升溫中舉行的「藍色突擊-2010」,很可能被理解為目的在於對外顯示中國的軍事作戰能力和意志。

中國軍事外交的特徵之一,是為展示人民解放軍協調的對外態度而積極參加多邊合作。然而,關係到領土爭端和權益對立時,中國一改而表現出拒絕在多邊機制中解決爭端的態度。東南亞各國逼中國使南海問題「國際化」和「多邊化」,以此解決南海爭端,但中國基本上不為所動。溫家寶總理表示:「關於領土和海洋權益的爭議,應該由雙方通過和平協商共同解決。我們不贊成把雙邊爭議的問題放到多邊場合。」人民解放軍在這一點上表達得更為明確。國防部外事辦公室副主任關友飛指出,「南海問題並不是中國和東協的問題」,旗幟鮮明地表明南海問題不宜於多邊場合討論的立場。他還特別提到東協為增大美國對地區安全的干預而策動召開的東協加八國防長擴大會議,強調「南海問題更不是此次東協防長擴大會議框架下的問題」。

中國之所以迴避在東協防長擴大會議或東協區域論壇(ARF)的多邊機制中議論南海問題,究其原因也正是由於美國的參加。副總參謀長孫建國指出,中國「反對南海問題國際化,也反對外部勢力的介入」,對於美國等域外國家加大對南海問題的干預表示不適。2010年7月的東協區域論壇部長會議上,美國國務卿希拉蕊談到了南海的領有權問題,明確表示反對爭端國行使武力和進行武力威嚇。她還明確表示,美國支持2002年的《南海各方行為宣言》,促進爭端國家磋商制定「南海行為準則」。她更加指出南海地區的「航行自由」、亞洲海洋公域的開放、以及在南海海域對國際法的尊重,宣稱「這些都是美國國家利益所在」,顯示美國將加強干預,以維持南海穩定的立場。

美國國防部長蓋茲2011年6月也在新加坡舉行的亞洲安全會議(香格里拉對話會)發表講演時表示,美國海軍將在新加坡部署新的瀕海戰鬥艦,以進一步加強美國的存在感。

對於美國加強在南海軍事干預的趨勢,中國人民解放軍保持高度警惕,軍方視之為美軍因應人民解放軍「反介入和區域阻絕」(A2AD)能力增強,而將「空海一體戰」(AirSea Battle)構想逐步具體化的舉動。例如,在《解放軍報》刊登的「空海一體戰」構想一文,對美軍及其盟軍對「空海一體戰」構想的實施能力的全面提高之可能性表示憂慮。文章評述,自「空海一體戰」構想公開以來,「美軍已經全面加強了其在關島和日韓等各基地設備和設施的建設力度,以鞏固與強化這些基地的作戰能力」,與此同時,「美軍還通過熱點事件,在西太平洋地區所造成的緊張局面,不斷進行各種規模的演習」,以加強各軍種之間以及與盟軍之間的聯合作戰能力。另外,其他論者論述到如下可能性,即:越南等周邊國家在南海爭端的背景下,尋求與美國加強軍事聯繫,導致美軍在該地區「空海一體戰」構想的實施能力增加了可能性。

中國的警戒感從人民解放軍在《2010年中國的國防》白皮書所表現的對當前國際安全形勢的評估中,也可以看出中國的這種警戒感。《2010年中國的國防》從「戰略格局」變化的觀點來評論美國對亞太地區的軍事干預強化的趨勢,指出「亞太地區戰略格局醞釀深刻調整,相關大國增加戰略投入。美國強化亞太軍事同盟體系,加大介入地區安全事務力度」。

陷入僵局的外交磋商

根據上述對當前國際安全形勢的評估,中國將採取什麼樣的對外行動?正如前面所指出,中國軍方人士提出了要改變過去只依賴和平外交手段的對外政策主張。不僅是軍方人士,外交部主管的《世界知識》雜誌(2010年24期)所刊載的評論文章,也主張「中國應改變以往在外交上過於低調的做法,展示出自己強硬的外交態度和武裝實力」,強調外交談判必須要以軍事實力為後盾。該文對2010年7月中國海軍在南海舉行的三大艦隊聯合實彈演習給予高度評價,稱它向外界表明了「中國有信心有能力維護自己合法的海洋權益」。

鑒於這些論調聲浪高漲,在南海爭端問題的應對上,中國對參加多邊磋商不得不持慎重態度。這是因為,東南亞國家及美國都要求中國通過多邊磋商,制訂出在南海問題上具有法律約束力的行為準則,外交談判上任何輕率的妥協,都可能會限制中國在南海的海洋活動和軍事活動。例如,國防大學教授海軍少將張召忠便強調,中國一向最遵守2002年簽署的《南海各方行為宣言》,中國既沒有在那個地方占一個島子,也沒有開一口油井,批評東協逼中國制訂行為準則的態度。據張召忠少將所言,恰恰是中國在南海的領土主權和海洋權益受到東協一方的威脅,他強調「當一個國家主權受到挑釁,受到威脅的時候,(中國)有權實行自衛」,指責東協尋求制訂行為準則,是想制肘中國行使自衛權。

當然,中國並不完全排斥多邊機制的對話本身。中國國內也有意見認為,從外交的觀點來看,不應該排除在多邊機制中解決南海爭端選擇的可能性。中國人民大學國際關係學院龐中英教授說,「在中國沒有加入、有限加入、主導不了多邊進程的情況下,多邊解決方式對我不利」,但他又指出,「後來我們逐步發現,多邊機制和多邊外交沒有那麼可怕,反而有利於我,應該積極參與」,對國內反對多邊機制言論的甚囂塵上敲響警鐘。龐教授認為,南海問題早就多邊化,要避免把問題更加複雜化,中國應該在多邊磋商時說清楚自己的立場,反駁錯誤的說法。

人民解放軍對於多邊磋商的態度也有了少許變化。如前面提到,2010年10月的東協加八國防長擴大會議召開之際,中國國防部外事辦公室副主任關友飛曾強調,「南海問題更不是此次東協防長擴大會議框架下的問題」,事實上,國防部長梁光烈在東協加八國防長擴大會議的演說中沒有提及南海問題。但2011年6月,梁光烈首次以中國國防部長的身份參加了香格里拉對話會,中方稱這表示了「中國軍隊致力於增進地區安全互信與合作的積極努力」。梁光烈在主題演講中提到了南海問題,表示中國將「致力於維護南海地區的和平穩定」,強調遵守《南海各方行為宣言》,也回答了有關南海爭議的問題。外交方面,溫家寶在2010年10月的中國與東協領導人會議上強調,中方願同東協國家積極推進全面落實《南海各方行為宣言》,加強務實合作,並著手探討制訂「南海行為準則」。2011年7月,中國與東協簽署了落實《南海各方行為宣言》內容的後續《指導方針》。

不過,中國簽署的《指導方針》的內容,僅僅是將2002年的《南海各方行為宣言》的內容作再次確認而已。而且,在東協方面提議把「多邊解決」這句話作為解決爭端的方式寫進協商時,中國方面堅決反對,最後達成的《指導方針》僅限於「繼續推動對話和磋商」。中國仍然不大可能同意對於宣稱擁有主權權益的南海問題上,制訂對本國的海洋活動和軍事活動會造成限制的行為準則。因此,南海的撲朔迷離的局勢並未緩解。國內要求在南海加強海上執法力量維護主權權益的「維權」活動及加強國防建設的呼聲,在中國國內根深蒂固,對於中國來說,要參與制訂任何具有約束力的規則,絕非易事。

  結束語

 海洋問題,尤其是中國如何應對主權權益爭端,直接關係到中國如何面對國際體系這一根本問題。即:中國是否希望以增大的國力為背景,採用非妥協性思路和手段來獲取利益,還是繼續走一向宣傳的「和平發展道路」,為國際體系的穩定而和平地行使自己的力量?中國正站在這樣的分岔路口。

海洋對於中國國家安全和經濟發展越來越突出其重要性。「我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要(十二五規劃綱要)」載明制定和實施海洋發展戰略的方針,顯示出中國領導人對海洋重要性的認識正在增強。對於中國政府來說,維護海洋安全及確保其經濟利益,是實現經濟上可持續發展所不可或缺的要素。而且,中國在安全和經濟兩方面重視海洋權益,其原因背後存在著中國對本國在周邊海域的主權和利益受到侵害的危機感。東南亞各國已在南海海域搶先進行資源開發,威脅著中國在這一海域的海洋權益,這種看法正在蔓延開來。另一方面,中國在東海不但早於日本推進資源開發,而且要求明確中國對尖閣諸島主權的國內呼聲也日益高漲。

既以此危機感為前提,維護及確保海洋主權和權益便成了中國政府的至高命題,非妥協性權益主張及維權活動的甚囂塵上也是自然而然的發展。在如此背景之下,各個海上執法力量也都大力推動「維權」活動。中國在南海相繼投入了海上執法機構的大型執法船,而自2010年9月發生中國漁船在尖閣諸島海域的撞船事件之後,漁政南海總隊裝備最先進的「漁政310」也開赴東海「執法」。海監和漁政的一部分「維權」活動導致與周邊國家的衝突,使周邊國家對中國的警戒心理升高。

中國政府重視維護海洋主權權益的態度,也使得人民解放軍提升軍事實力的意圖增強。例如,原中國海軍裝備技術部部長鄭明海軍少將指出,有的國家大小不同,遠近不同,卻利用我國宣導「和諧海洋」、「與鄰為友」、「擱置爭議」等友好、善意方針,使中國的海洋權益受到威脅。他還指出,對執行維護祖國海洋權益、保障海上通道安全、保障經濟建設有安全環境的任務來說,中國海軍力量還是有所不足,力陳建設強大軍事力量的必要性。因此,人民解放軍還可能為提高登陸強攻能力、「反介入和區域阻絕」(A2AD)能力、以及反潛作戰能力等等,今後將繼續擴大以提升大規模軍事行動中作戰指揮能力為目的的訓練演習。值得留意的是,人民解放軍這些提高近海作戰能力的嘗試,也是著眼於將來「遠海」作戰的目的。而且,在主權及海洋權益的對立漸趨明晰的南海問題上,中國的態度是把加強保衛中國主權權益的「維權」活動及增強軍事實力放在優先的位置上,因此謀求局勢穩定化的外交談判的餘地不大。

中國這種以強大的軍事力量為後盾的態度,給自己所處的海洋安全環境帶來消極影響。至今為止,海洋安全是靠唯一能在全球部署海軍力量的美國和跟美國有著共同利益的眾多國家合力維持下來的。東亞海域也不例外,中國強勢進入周邊海域的行為方式,和這一既存方式難以相容。美國之所以會以南海問題為契機,加強對該地區安全的外交、軍事干預的事實,也應該從這一背景來理解。

當然,中國並非所有與海洋相關的政策都是非妥協性的,它也展現出願為維護國際秩序的穩定而和平行使自己強大力量的態度。人民解放軍通過增強諸如聯合國維和行動、救災和人道主義援助、國際緊急救援等等非傳統安全領域的活動,向國際社會具體展示其協調態度,努力消除國際社會對中國軍事力量增大的疑慮。2009年1月,中國海軍編隊在亞丁灣、索馬里海域開始展開國際護航任務,為國際海上安全合作做出貢獻。中國海軍編隊在亞丁灣、索馬里海域及印度洋和多國海軍舉行聯合軍演,摸索國際合作的方式。中國海軍通過護航活動逐漸提高遠海作戰能力,其將來參加以穩定海洋秩序為目的的國際合作的可能性也在增大。不過,中國海軍如果要把遠海合作活動常態化,還必須克服補給能力方面的課題。今後,中國海軍以參加遠洋合作活動為理由,除了計畫著手建造大型補給艦之外,將來也可能尋求擁有開展遠洋活動的海外「基地」。

中國的崛起影響到國際秩序的未來。國際社會關注中國將如何運用其國家實力。隨著本身的崛起,中國想改變國際體系和規則的願望也開始膨脹,而是否會影響到對外政策和國防政策,抑或是中國和國際社會相互依存關係的深化足以讓中國有理由迴避紛爭,是否會將強大力量用於維護國際體系的穩定?中國在海洋爭端上會如何應對,便是試金石。

 

 

 

專欄       中國的航母計畫

2011年7月27日,中國國防部發言人耿雁生表示,「目前,正在利用一艘廢舊的航空母艦平台進行改造,用於科研試驗和訓練」,從而證實了在大連進行改裝的「瓦雅格」航空母艦將重新投入運作一事。該發言人又表示,「航母的人才建設是整個航母建設中的一項重要的工作,其中很重要的是艦載機飛行員的培訓,這項工作是整個科研試驗和訓練的重要內容之一,目前這項工作正在進行當中」,顯示艦載機升降訓練也在實施中。在此發言之後,「瓦雅格」於8月14日首次試航,中國的航空母艦使用計畫正式啟動了。

1980年代劉華清就任海軍司令員後,出於對台作戰、確保在南沙群島等海域的海洋權益、以及宣揚人民解放軍的軍威和中國國威的考慮,中國海軍一直在研究啟建航空母艦計畫。1986年,先是從澳大利亞購買了航空母艦「墨爾本」,對其構造和相關技術進行研究。之後,中國又於1998年和2000年分別購入舊蘇聯制的「明斯克」和「基輔」兩艘航空母艦。同時,為先期培養航空母艦及編隊指揮人才,1987年5月經中央軍委批准,海軍決定在廣州艦艇學院開辦首屆也是至今唯一的一屆「飛行員艦長班」。

被宣佈將用於科研試驗和訓練的「瓦雅格」,本是烏克蘭半途停建的航空母艦,它於1998年被香港創律集團公司下屬的旅行會社以改建賭船的理由買去。被買的當時,「瓦雅格」船體已完成七、八成,但電子系統、雷達、天線、引擎全都未有安裝。2002年3月,「瓦雅格」沒有被拖到預定賭船開業的澳門,而是被拖去大連港,塗上中國海軍艦艇的標準色,從2009年4月起在大型船塢裡開始進行改裝作業。

「瓦雅格」進大型船塢開始改裝前後,軍方領導部門便開始表明中國打算擁有航空母艦的意願。例如,2009年3月,梁光烈國防部長對訪問中國的日本防衛大臣浜田靖一表示,是否擁有航空母艦需要綜合考慮各方面因素來作出決定,但「中國不能永遠沒有航母」。

 

 

中國不僅為「瓦雅格」航空母艦進行改裝,而且也已經在上海長興島的某造船廠著手建造國產航空母艦。陳炳德對香港媒體表示「航母已在建,但還沒建成」,承認有建造國產航空母艦的計畫。而美國國防部估計,中國籌建中的國產航空母艦,將於2015年以後服役。

另一方面,人民解放軍對航空母艦搭載的艦載機的研製也進展順利。研製中的中國國產殲擊機J-15(殲-15)估計會成為最初的艦載殲擊機。中國在2005年前後,買進烏克蘭擁有的舊蘇聯製艦載機Su-33(蘇-33)的原型機T-10K,它成為研製J-15的基礎。J-15於2009年8月首飛,現在仍在繼續試飛。雖然一系列試驗都很順利,但據說要作為艦載機啟用至少還要花兩、三年。而艦載直升機方面,早在「瓦雅格」下水試航之前,已有報導指出中國國產直升機Z-8(直-8)於2011年8月5日在「瓦雅格」上進行起降試驗。在試驗中,被發現有搭載早期預警雷達的Z-8出現,大概它將被用來當作預警直升機。另外,反潛巡邏直升機方面,按照中國追求國產裝備的態度來看,可能由中國海軍目前多數驅逐艦和巡防艦所搭載的Z-9C(直-9C)直升機充任。

不過,「瓦雅格」採用的滑躍甲板方式起飛技術,對預警機、空中加油機這類大型艦載機的升降有困難。再說,既然主力艦載機尚未配備,「瓦雅格」要想編成具有最低限戰鬥力的艦載機群,估計還要花好幾年。考慮到這一點,現時中國的航空母艦使用能力還完全不能和美國相比,目前估計還不會有憑航空母艦和美國對抗的意圖。

關於擁有航空母艦的目的,中國自己強調的是航空母艦的防禦性。2011年7月27日的記者會上國防部發言人耿雁生強調,「中國正在研究航母的發展問題,是為了增強維護國家安全與世界和平的能力」,中國的國防政策和近海防禦戰略並沒有改變。他還表示:「航母作為武器裝備平台,既可以用於進攻,也可以用來防禦,還可以用來維護世界和平、實施災難救援等。」

但是,憑藉擁有航空母艦及使之戰力化,中國人民解放軍得以:(1)獲得對遠隔地區投入軍力的手段;(2)提高快速反應能力;(3)可以擴大水上艦艇提供航空支援能力的海域;這些要素並不純粹是防禦的性質。因此,中國的解釋說服力不夠,不足以消解周邊國家及相關國家的憂慮。例如,中國國防部公佈航空母艦計畫的翌日,越南外交部的發言人便表示,中國應該在維護地區和世界的和平安定方面發揮重大作用,作出積極的貢獻,以此制肘中國。另外,美國國務院發言人紐蘭(Victoria Nuland)在「瓦雅格」進行試航時表示,「美方歡迎中方就需要航空母艦這一裝備做出任何解釋」,要求中國解釋其發展航空母艦的意圖。此外,日本當時的防衛大臣北澤俊美也表示,雖然已經知道中國研製航空母艦的動向,但「整體而言仍然缺乏透明度,究竟將用航空母艦作什麼尚不清楚」,要求中國確保透明度。

關於「瓦雅格」今後部署在哪裡,有意見認為可能會配置到正面負責南海的南海艦隊。中國海軍在海南島建設的大型海軍基地也擁有可以容納航空母艦停泊的空間。不過,南海是中國與東南亞國家之間圍繞主權問題明顯對立的地區。「瓦雅格」如果配置到南海艦隊,將成為中國向南海爭執國炫示其在南海擁有海軍優勢的一個信號,可能招致該地區的軍備競賽。

 

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