亟待重建的外交主軸 ——雙螯外交的戰略架構

壹、亞太新局勢

一、台灣戰略地位與穩定性的演變
  台灣到底是不是危機社會?可能眾說紛紜,沒有定見。然而我們若回顧近半世紀來台灣地位的演變,從而比較每一時期台灣穩定的程度,那就可能獲得比較客觀的答案。
1.1950至1970冷戰時期
  韓戰後,以美蘇兩大強權為主軸的東西對抗開始。台灣因處於連結東南亞與東北亞的要津,因此是西方世界在遠東地區圍堵線上不可或缺的一環。於是有所謂的「中美協防條約出現」,並有美援源源到來。雖然因為台灣的戰略位置使得美國支持台灣,然而台灣也因為經濟落後、政治不民主,整體國力不高,而缺乏自主性。
2.1970至1990美中關係正常化、聯中制俄時期
  尼克森就任美國總統後,開始發展美中關係正常化,用以聯中制俄。於是台灣的利益被犧牲了。美國先是不再盡力維護台灣在聯合國的席次,緊接著就與台灣斷交。當時台灣經濟才剛準備起飛,內部民主程度又乏善可陳。台灣不管是在國力上或是國家形象上都是處於非常惡劣的局勢,那是台灣最危險的時代。台灣若有事,大概沒有人會伸出援手。

3.1990以後交往且圍堵時期
  蘇聯瓦解後,不但國力分散,並且也走向自由與民主,因此美國無須再聯中制俄。同時中國因為經濟迅速成長,有充裕的經費用於擴張軍備。種種跡象顯示:中國可能是影響東亞安全的最大不確定因素。而美國對前蘇聯的擔心,也漸漸的轉移到中國來。台灣不但恢復冷戰時期的戰略地位,內部更由於經濟與民主的發展,不管是國力與國際形象均大幅提升。不管是戰略安全上,或是國家自主性,均有大幅改善。

二、美中關係的現況
1.交往且圍堵
  克林頓在97年度的國情咨文中強調,美國外交重心必須調整過去重歐輕亞的作法,因為亞太地區對美的重要性已經不亞於歐洲了。這原因除了亞太地區的經貿澎渤發展,對美國經貿比重日益增加外,中國這個日益強大且不穩定的因素,也是迫使美國必須多費心思在東亞的原因。
  儘管克林頓一直重申,孤立中國不符合美國利益,美國的中國政策將是「以交往代替圍堵」。然而中國似乎不怎麼領情,一邊繼續享受最惠國待遇,一邊高喊「中國可以說不」。僅管美國給中國留美學生最優厚的獎學金,但得到學位後還是高喊美國在妖魔化中國。不管這些狂熱民族主義的呼聲是民間自發性的感觸,或是中共在背後操控,用以轉移人民對日益腐敗內政的不滿,美國應該都不會忽視。因此美國與其說是要採「以交往代替圍堵」,不如說是「交往與圍堵並行」。經由交往引導中國了解並遵守國際社會的行為規範,但對中國的軍事擴散,則一定要有適當的防範措施。任何破壞區域穩定的軍事行動或軍售,美國應都不會坐視。

2.新中國遊說團的興起
  近來中國以其廣大市場為誘餌,以商業機會與美國商人交換政治影響力。要求美國商人對美國政府進行遊說,打壓台灣。去年十月在江澤民訪美之前一個星期,中國便派出一個四十億美金的採購團打頭陣,用意十分明顯。此外中國也以商業利益攏絡美國政治人物。雖然現任的美國官員受制於政治獻金等相關法規的限制,所以「成效不彰」,但一些卸任的官員如前國務卿季辛吉與海格 無法律約束,所以成為中國「籠絡」的主要對象。雖然這些過氣政客已沒有正式權力,但依舊還有些人脈與影響力,近來更與美國大企業與中國形成關係緊密的鐵三角,企圖影響美國的對台政策。
  許多政治觀察家稱這個鐵三角為「新中國遊說團」,並且認為對美國外交政策的影響力愈來愈大。而首當其衝,利益損害最大的就是台灣。而近來如美國助理國務卿陸士達,美僑商會等對台灣不友好的言論,都是值得台灣注意的警訊。
3.美國的兩手策略
  長期以來,美國對中國一直採取所謂的棍棒與蘿蔔的兩手策略,或是由總統與國會輪流扮黑臉與白臉。上次江澤民在白宮的安排下,風光的進行高峰會談,但才一離開美之後,美國國會馬上不留情面的展開一系列,有計劃的制裁中國措施,就是棍棒政策的最具體表現。
  因此江澤民一離開美國,美國眾議院馬上一口氣討論了九項制裁中國的法案,並馬上通過「協助台灣建立反飛彈防禦系統」等幾項法案。而這九項法案主要是由眾議員,同時擔任共和黨政策委員會主席寇克斯所促成,用以表達反對美國行政部門對中國的一再讓步。除了想藉以迫使改善中國的人權狀況外,也想利用幫助台灣來向中國施壓。

  這九項法案中,有兩項跟台灣有直接關係,那就是讓台灣在中國之前進入WTO和協助台灣建立有效的反飛彈防禦系統。其他法案包括禁止中國監獄奴工製品銷往美國、禁止中國迫害宗教自由官員訪美、禁止中國強迫婦女墮胎官員訪美、加強美國駐中國大使館對中國人權的監視、反對世界銀行對中國國營企業進行補助、調查及報告中國在美國境內的工業間諜活動及企圖操控選舉行為等��。
  在美國國會議員的觀念中,幫助台灣是美國修理中國不可或缺的籌碼。因此台灣應該好好的利用美國總統與國會間對中國政策的落差,在適當時機向美國國會提出適當的要求,那將事半功倍。這項外交工作的重點,將有助於台美中三邊維持一個等邊三角關係。

貳、缺乏總體觀的外交政策
一、打火式的外交
  日前在台灣與南非關係剛劃下一個非常不完美的句點後,外交部長胡志強又風塵僕僕的飛往非洲塞內迦爾等國。這些日子以來,台灣為尋求突破外交困境的努力看得到,然而成果卻極為有限。這證明我們的外交策略是有問題的,唯有全盤調整台灣的外交策略,才可能挽回一再潰敗的命運。因為我們不可能重複一樣的錯誤,而奢求有不一樣的結果。
  近來幾任的外交部長上任後,都有一些醒目的口號,如錢復的「全方位外交」,章孝嚴的「度假外交」,而新上任的胡志強也喊出「外交BOT」的構想。然而無可諱言的,外交部還是把維持邦交國數目當作首要工作,延續著當年保衛聯合國席次的作法,重量不重質,只圖在聯合國有多少票可動員。因此容易用物質動員的非洲國家,雖然與台灣人民的實質關係微弱,也成為外交工作的��心,消耗無數的外交資源。在拉丁美洲地區,過去因為一些右派政權苦於境內左派游擊隊的挑戰,在雙方同視共黨為敵人的情形下,與台灣建立邦交。然而在時空的轉變下,拉丁美洲也像非洲一樣,必須靠金錢來維繫。而今天台灣的外交工作就好像是救火隊一般,那一邊與台灣的關係告急,外交首長就忙著去滅火。因此整個外交工作可說是零碎、被動、缺乏總體考量,外交僵局自然無法突破。

二、沒被落實的「南向政策」

  日前副總統連戰訪問新加坡回來,再度重提所謂的南向政策。對於這個方向,主張西進的或統一的,皆是持懷疑的態度。他們批評上次聽信李登輝而南下的企
業,目前都吃盡苦頭,尤其目前東南亞金融風暴未平,更是讓他們怯步。

  東南亞近來不但經貿發展迅速,在區域集體安全的建立上也漸成形,因此筆者認為是一個有多重功能的發展地區。然而李登輝的南向政策令人懷疑只是為了平緩台商的中國投資熱,因缺乏較深度的全盤規畫,因此效果有限。而南向的台商,也與其他單槍匹馬轉戰世界各地的台商一樣,得不到政府在資訊、技術、或政治上的支援。因此南向政策只停留在口號階段,更談不上紮根與發揮�體影響力。

參、建立外交主軸
  目前與台灣有邦交的友邦,多一國少一國,甚至全面斷交,對台灣的安全也無甚大影響。然而整個外交資源卻為了維持這些無甚意義的數字而忙於奔命。因此
我們認為台灣的外交工作一定要建立在國家安全與發展性兩個基礎上。前者可以緩和國防壓力,後者是播種的功夫且有利提升國家形象。

一、雙螯外交的戰略架構
  台灣的外交工作需要有一個明確的主軸,尤其在亞太地區逐漸邁向世界舞臺中心時,亞太地區當然是我們的重點。在此筆者嘗試提出一個「雙螯外交」的戰略構想,作為外交工作的主軸。東螯是以美日安保條約為主軸;台灣應思考如何融入台、美、日在遠東地區的集體安全。如何加強與美日的合作與聯繫。雖然受限於美日不是邦交國,但仍可經由各種情報與資訊的交換、或是緊急救��的合作,來達到三方的實質關係。為「不能說、不便說」的聯防關係,奠下一些基礎。
  無可諱言,美日兩國可說是對台灣最重要的國家,理應也是外交工作的重點。然而對日外交工作卻出現青黃不接的窘境。老一輩的對日外交人員不但逐漸凋謝
,並且受限於所謂的「日華懇談會」,與現實的政經環境日益脫節。因此對日外交工作被摒除於日本的主流政經圈之外。此外具有日文能力的中青代外交人員短
缺,又看不到外交部有何具體的補救措施,實在令人擔憂。

  西螯是發展與中國接鄰國家的關係。這些國家過去有的曾是中國的一部份,然而目前已經獨立建國,如蒙古、中南半島、及東南亞等國等;有的則還在爭取獨立階段,如西藏、東土耳其司坦(新疆)等。這些國家與台灣有著類似的歷史經驗,目前也存在相同的威脅--來自中國的壓力。對於這些國家的經驗交流,可提供大家未來發展許多啟示。且以台灣目前的經貿實力,若能提供給�o些國家醫療衛生、資金、技術、或訓練上的協助,對整個地區的共榮將有非常大的幫助。雖然短期的成效不一定明顯,但深具發展性,且提升國家形象,厚植無形國力。且外交政策不宜短視近利,而應謀求正確的方向。
  尤其對東南亞地區,政府實應有一套完整的發展架構。目前因為南向的投資障礙仍多,而政府也沒具體的輔導。沒有具體內涵的南向政策,即使台商跟進,也不會有具體成果。因此當務之急包括:加強對東南亞各國政治、經濟、社會、文化的了解。與東南亞各國簽署投資保障協定,統合集體力量,爭取有利的租稅環境。以公費培養對東南亞地區的語言與經貿人才。提供業者相關的資�T,以利評估投資環境。輔導成立台商聯誼組織等等。也就是說政府必須改善南向的投資障礙,否則南向只是一句口號而已。
  此外政府應利用經貿、文化交流與援助加強對各國的影響力。如為東南亞各國開班代訓工商管理、生產技術等人才,經由台灣經驗的輸出,厚植雙方的友善關
係。也許短期內台灣仍不易成為東協一員,但若能加強雙方的實質關係,切入融入東南亞的集體安全與利益,那麼不管是在經貿上或集體安全上,都有實質幫助

  這外交雙螯必須相輔相成,才能靈活發揮。台美日集體安全部份,現實力量最大,筆者稱之為「力之螯」,可以融入建構當前台海安全體系。而中南半島、東南亞等國之關係,筆者稱之為「理之螯」。雖然短期內對台灣沒有物質助益,然而具有較高的道德性與前瞻性,是國家發展的基本架構。有此「力」與「理」兩個主軸後,我們的外交工作就有了方向感,不再是被動的救火隊。只��將有限的外交資源進行合理的分配後,才能獲取最大的成果。

二、尋找新戰場
  中東歐方面,這個剛從強權控制爭脫出來的地區,不但有深厚的人文與科技素養,並且與台灣有類似遭強權支配的歷史經驗。雖然這些「新興國家」短期內與台灣建立邦交的機會不大,然而都非常樂意與台灣發展實質關係。台灣的經濟與政治發展,一直是他們非常感興趣的。患難相助,這或許可解釋捷克總統哈維爾能在聯合國大會上為台灣仗義直言的原因吧!此外這些基本生產建設��錯,但缺乏現代商業行銷管理的國家,若能與台灣經驗交流互補,相信應該是雙贏的結局。

  雖然台灣加入聯合國等官方組織的努力方向不變,然而非政府組織(NGO)也應是我們工作的重心。這類組織多元豐富,涵蓋面廣,有許多對中國來講都是非常陌生的。因為中國對此類團體的掌控力較低,所以台灣受到其阻擾自然較輕。此外這類組織的政治性較低,大多以提升人民福祉等議題為主,中國若對台無理打壓就會喪失正當性,並且讓國際社會反感。因此這個天地值得�x灣積極的參與。
  今年的諾貝爾和平獎頒發給反地雷組織,而戴安娜王妃也因參與該活動而大幅改善其形象,這應該給我們很大的啟示。只要議題抓的對,無須大批的人力與物力,也能創造一個聚滿國際鎂光燈的舞臺。不只是國際能見度提高,並且是正面的形象。
  台灣民間有許多股旺盛的生命力,政府可輔導引入參與國際事務上。不但有助於提升國人的國際視野,增加國人的國際經驗,更是台灣形成亞太營運中心的基礎。例如目前台灣醫界的龍頭團體「台灣醫界聯盟」,正積極推動參與世界衛生組織的活動。過去台灣受世界衛生組織的幫忙甚大,而今日台灣的衛生水準已成為後進國家的楷模,台灣有回饋國際的義務。雖然入會行動仍受中國��壓,然而正當性十足,應會有突破性發展。

肆、結論
  外交是國家安全中不可或缺的一環,尤其台灣與不友善的強敵緊鄰,國防壓力沈重,更需要利用外交合縱連橫。發展雙螯戰略,利用力與理積極參與亞太區域內事物,廣結善緣,讓台灣融入該地區的集體安全與共榮。此外中歐等新興國家,不但發展潛力大,對台也友善,值得台灣下功夫。總之,如何讓外交來減輕國防壓力,創造對我有利的戰略局勢,則是今後外交工作的重點。

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