公民投票與創制複決

1995年民進黨為制訂「公民投票法草案」,以迅雷不及掩耳之勢,大力動員該

黨立法委員,通過「公民投票法草案」。惟在二讀階段卻遭國民黨的封殺。為阻

止「公民投票法草案」過關,國民黨乃提出「創制複決法草案」與之對抗,在幾

個月間朝野三黨共提出五種「公民投票法版本」,可見朝野對該法案的重視。

 去年12月27日,在國家發展會議中,朝野之間獲得凍結省長、省議員、國民大

會代表選舉的重要共議。為落實國發會的此一共識,政府有意以修憲或修法來解

決,所以可能牽涉到憲法第二七條所規定的創制複決兩權的行使。根據去年十二

月二八日聯合報的報導:「國發會由國民黨與民進黨所形成的共同意見,將創制

複決權由目前國民大會行使轉變由人民直接行使,等於是向民進黨一向主張的公

民投票再靠近一步。創制、複決權目前雖名由國代行使,但自行憲以來,國大從

未使用這項權力,加上憲法所定的門檻,國代行使該權更是遙遙無期。至於民進

黨一直推動的公民投票,執政當局始終以可能造成統獨爭議,不如直接訴諸民意

,在國外是公民投票或公民複決這項權力交由國代行使。

 民進黨推動公民投票法始終不遺餘力,但在國內意識型態對立的政治現實中,

常被反對者視為是為台獨舖路。國發會昨天形成的結論則將全國性事務的創制、

複決權還諸人民,本質上與公民投票無異」。又據今年一月四日的聯合報的報導

:「國家發展會議有關凍結省級選舉及中央體制改革等相關結論迄今仍紛擾不休

,部分國民黨籍立委有意推動公民投票法立法,以便由公民投票方式確定這些結

論。國民黨立法院黨團書記長洪性榮昨天表示,他贊同此一想法,並將徵詢黨團

成員意見,只要多數成員贊同,下會期國民黨即將推動公民投票法立法。

 民進黨熱烈歡迎國民黨團可能推動公民投票法立法,新黨立委郁慕明則表示他

個人會支持。雖然國民黨的政策是制訂創制複決法,但洪性榮強調,如果國民黨

多數立委是贊成訂定公投法,他只應『順應民意』推動公投而非只聽從上意。

 

 洪性榮昨天表示,公民投票是民主社會中總體意志的最後表達。有關全國一致

性的問題,如果因為各方意見不一而無解決,以公民投票方式讓全民表達總體意

志,是解決紛爭最好的方式,不過先決條件是統獨問題排除在外。」

 在此關鍵時刻具有良知的國民黨籍立委憑其自主性助民進黨一臂之力,順利通

過「公民投票法草案」,實為人民之幸、國家之福。

今就主張公民投票法者與創制複決法者對照比較於下。

主張公民投票法者的理由

一、 公民投票法的適用範圍應及於全國性事務。

二、「通過公民投票法」,得以貫徹憲法規定的「主權在民」的精神,彌補代議

  政治的不足。

三、人民為國家的主權者,其權力應超越憲法,凡屬國家的重大公共政策、國家

  定位與前途等都應透過全體主權者的意志來決定。例如近年來歐洲國家為加

  入歐洲共同體(歐洲聯盟),不少國家都舉行全國性的公民投票來決定。

四、公民投票是主權在民的思想體現,並得以督促當前國會立法的懈怠,解決政

  治紛爭的僵局。例如台灣近年來的重大政治紛爭,如統獨之爭、制憲或修憲

  、以何種名義加入聯合國等,都造成政治動盪不安,透過公民投票來解決乃

  民意之所歸。

五、1947年制憲法時,其對象為50年前的中國,不論時空或環境都與今日大相逕

  庭,所以應該考量當前政治生態的實際需要儘速制定「公民投票法」。

主張「創制複決法」者的理由

一、政府應立法落實憲法中此規定的行使方式,其範圍限於縣、直轄市及鄉鎮市。

二、通過「創制複決法」,得以落實憲法所規定的地方自治,並與代議政治相輔

  相成。

三、憲法為國家的最高規範,其既已規定創制複決兩權之行使方式,即應遵照實

  施。

四、憲法的合法性與正當性是不容挑戰的,任何直接民權的制度,應以「合憲」

  為前提。

五、實施公民投票會帶來負面的衝擊,如造成社會不安、激化族群、搞亂法律體

  系。

六、公民投票法有違憲之虞。為體現憲法「先地方後中央」的原則,先通過以地

  方為範圍的創制複決法,漸進而行較為妥當。

公民投票與主權在民的原理

 人民自決的原則為主權在民的根據。公民投票乃是主權在民的思想體現。

 法國在1789年6月17日,透過選舉選出代表總人口95%屬於第3身份的平民600人

,他們忽視第1、第2身份的貴族及僧侶在凡爾賽宮集會,宣言成立國民議會。6

月20日,第3身份者再度會合宣誓制訂新憲法。7月14日,巴黎的群眾突襲象徵壓

迫人民之舊體制的巴斯底監獄,從而誘發法國大革命的開端。同年8月國民議會通

過「人民及市民的權利宣言」(法國人權宣言),其中明確主張主權在民及被壓

迫者的抵抗權。

 法國大革命時宣言的主權在民的原理與思想,對後世有遠大的影響。以自決權

所體現的人民主權的原理在第一次世界大戰後不斷地延伸、擴大並廣泛的被接納

。尤其美國總統威爾遜提倡的「民族自決」原則促使不少弱小民族獨立建國。

1941年9月,由英、美、法等15國的政府代表簽署的「大西洋憲章」再度確認「人

民自決」的原則。第二次世界大戰後制訂的「聯合國憲章」、「人權規約」、「

對殖民地諸國.諸人賦與獨立宣言」等,宣這中都承認「民族自決」,因此許多

殖民地獲得解放而建立屬於自己的國家。

 中華民國憲法第二條規定「主權屬於國民全體」,依此主權在民的原理制訂「

公民投票法」使人民行使直接民權,不但不違憲而且得以貫徹憲法規定的「主權

在民」的精神。其實公民投票類似創制複決,僅其適用範圍較廣而已。憲法第17

條規定「人民有選舉、罷免、創制、複決權」,第136條規定「創制複決兩權之

行使依法律定之」。由上述條文的內涵可見憲法並無嚴格限制公民投票行使的範

圍,僅規定兩權的行使必須有法律為依據,因此賦與立法院制訂「公民投票法」

,使人民行使直接民權,與情、理、法均無不當之處,何樂而不為。

 現行憲法實施以來已近五十年,人民因無法律根據而未曾行使過創制複決兩權

,立法機關實難卸怠惰的責任,所以應儘速制訂「公民投票法」,以便解決高難

度的政治議題。前述台灣近年來的重大政治紛爭如統獨之爭、制憲或修憲、以何

種名義加入聯合國等無不造成政治動盪不安,若能透過公民投票來解決豈不是上

策。

 公民投票為現今世界的潮流,不論民主陣營或共產陣營均藉此以解決重大的政治問題,並達成預期的政治成果。遠如波羅的海三小國愛沙尼亞、拉多維亞、立陶宛脫離蘇聯而獨立;近如歐洲的統合(歐洲共同體)的達成,無不行使公民投票來完成。

 總之,藉公民投票來解決高難度的政治問題已成為世界共識。公民投票具有其時代的意義,也吻合世界潮流,所以目前可以說是制訂「公民投票法」最適當的時機。此屆國代修憲若能使「公民投票」順利入憲,實為民主憲政的一大進步。

〈參考文獻〉

1.林水波教授著《實踐主權在民理念》

2.The Quest For Self-Determination By Dou Ronen

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