張離明│安保協會「台灣穿山甲計畫」成員
國防部長邱國正曾表示，中國將在 2025 年具備全面侵台的能力。隨著中國軍費劇烈擴張、軍隊現代化趨於完備，時間幾乎不站在台灣這邊。雖然，中國是否會侵台、在什麼時間，這些問題尚未可知，但台灣最清晰不變的原則，就是讓中國領導人認知到發動戰爭所付出的代價，遠大於可能的利益。
因此對於守勢作戰的我們，除了軍備之外，建立民間的防衛能量也極為重要，這股能量是什麼？舉例來說，有形的資產為民防組織、可支援軍事的民間資產（如貨車、工程機具）等等；無形的資產則有知識與技能的普及（如防災、急救、心防）、公務體系的準備應變等等。本文則將著重討論台灣民防組織的現況，以及提供一些改善的參考。
什麼是民防？
民防（civil defense，又稱民事防禦），其精神在於組織民間力量，以防衛敵人對社會進行有形與無形的破壞；不過，民防組織不是民兵，不著重於軍事任務，更不會直接參與武裝行動。具體來說，民防組織的任務有：1. 支援軍事勤務; 2. 空襲情報傳遞與疏散避難; 3. 救災; 4. 維持治安。更簡單地說，民防組織是戰爭中各部門的補充人力，功能橫跨軍、警、消，堪稱萬用瑞士刀。
四大民防系統
依據《民防法》和《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》，台灣目前建立的民防團隊分為四個系統，分別是縣市政府成立的「民防總隊」、鄉鎮公所成立的「民防團」、公共事業成立的「特種防護團」以及學校、團體、廠房、公司成立的「防護團」，每個系統之下又設立不同單位。
一、民防總隊：由縣市政府局處首長、員工與志工組成，並由縣市首長擔任指揮官。下設有：
- 民防大隊、義警大隊、義交大隊三支大隊；部份行政區另設有山地義警隊。
- 縣市政府局處依其職能成立的「站、隊」，例如「社會局－戰時災民收容救濟站」、「環保局－環境保護大隊」、「工務局－工程搶修大隊」等單位。
- 社區巡守隊。
二、民防團：由公所員工及志工組成的班、隊，並由鄉、鎮、市、區長擔任團長，下設有：
- 公所員工消防班、救護班等;
- 志工組成的中隊、小隊;
- 由村里長與志工組成的「民防分團」，由村里長擔任分團長，下設由志工組成的勤務組。
三、特種防護團：由公共事業（如鐵路、港口、航空、煉油與自來水等）組成，並由機構首長擔任團長，下設由事業員工組成的各組織。
四、防護團：由超過 100 人之學校、公司、團體、廠房等團體組成，並由事業負責人擔任團長。若未超過 100 人，則須設立聯合防護團。
在人數部份，根據 111（2022）年度《民防人力動員計畫》統計，民防總隊 9.7 萬人、民防團 4.7 萬人、防護團 23.4 萬人、特種防護團 5.1 萬人，合計超過 42 萬人。（註：此數字應未納入社區巡守隊 14.3 萬人）
民防系統的功能區分
全動署曾表示台灣若進入戰爭狀態，前二波將會動員 250 萬後備軍人中甫退八年的 29 萬人；未被動員或非後備身份的台灣人民若想參與保護家園的行動，可能只有投入各地的義警、民防等單位一途。
四個民防系統中，民防團、防護團、及特種防護團的任務是「保護地方或公共事業」，民防總隊下由市府員工組成的「站、隊」，則有對應原局處業務的戰時任務，而義交的任務也相對單一，因此剩下的民防、義警大隊則是任務最為多元的民防團隊，法定業務有防空疏散、治安與交通維持、救災等業務，可以說是橫跨軍、警、消，功能最為多元。
照理說，負擔如此龐大、功能如此多樣的組織一定接受過多樣的訓練，簡直可稱作平民中的特戰部隊；但事實卻完全相反，實際上這個組織的問題重重，包括缺乏整體規劃、內部制度不透明、老化嚴重、疏於訓練。以下將聚焦於民防、義警兩支隊伍，檢視其中問題。
相關人士口述—義警隊缺乏訓練
曾於高雄義警隊服務的 Benson 表示，當初加入就是想為全民國防盡些心力，同時學習相關技能。但其服務的兩年多卻沒有受到任何實際訓練，本來以為可以接觸到的通訊、防災、急救甚至防身術全都沒教。實際上，最常執行的業務就是陪同警員巡邏，因為警局有著巡邏至少要兩人的規定。換句話說，身擔重責的義警，淪為警力的廉價替代方案。
其次，因這民防、義警兩支隊伍採「類推薦制」的不透明方式，需要透過與幹部面談才能獲得進入的機會，甚至連一份公開的招募簡章與流程都沒有，因此本質上就是建立於人際關係的組織，在第一關就隔絕掉大半社會參與的可能；又因缺乏考核與選汰機制，因此通常只會在隊員超過 70 歲的法定年齡時才會進行成員汰換，根據觀察，其平均年齡約落在 50 ~ 60 歲，顯見老化程度嚴重。
經費分析─聯誼費用比重過高 訓練經費缺乏
而民防、義警兩支隊伍缺乏訓練的狀況，透過經費的分析更為清晰地曝露。制度上，民防團隊的主管機關在中央為內政部，在地方則為地方政府。實際上則是由地方警局負責編列預算、編組與運。因此我們查閱數個地方政府警局預算書，並發現其經費的使用比例極端失衡，可以一句話簡單總結，就是「聯誼費用極高，而訓練費用荒謬地低」。
因各地資料公開程度、預算書格式、編列方式皆有巨大落差，目前還難以一張表格呈現經費分配狀況，茲挑選其中幾個縣市以顯現問題。
台北市
台北市民防、義警兩隊加總約5,000人，獲得共61,751,875元補助，佔台北市警局局本部支出高達2.42%。兩隊的協勤誤餐與聯誼費用高達27,474,310元，佔經費比44.5%；相比之下，訓練費卻只有1,732,480元，僅佔經費比2.8%，換算下來每個人每年的訓練經費約只有350元。
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台北市民防團隊 總補助經費分析 |
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| 類別 | 金額 | 佔補助經費比 |
| 人事 | 16,338,775 | 26.5% |
| 聯誼 | 27,474,310 | 44.5% |
| 總務 | 928,230 | 1.5% |
| 訓練 | 1,732,480 | 2.8% |
| 裝備 | 15,278,080 | 24.7% |
| 總計 | 61,751,875 | 100% |
新北市
因幅員廣大，人口較多，民防、義警兩隊加總約有9,000人左右。新北市警局對於民防團隊的補助設於各分局預算之下，不只科目較粗略，也將民防、義警與義交三支隊伍編在同一科，因此檢視其經費使用狀況較為困難。
經統計，十六個分局加總補助經費共134,469,300元 ，補助科目有「義勇警察大隊、民防大隊及交通義勇警察大隊協勤工作費」，共81,614,200元，佔比60.7%。「志工聯誼或慶生活動、執勤配備、誤餐及交通費」共17,776,700元，佔比13.2%。「義勇警察大隊、民防大隊、交通義勇警察大隊聯誼活動費」共35,078,400元，佔比26.1%。
由於科目的不清晰，無法準確看出費用之間的比例，但也可以確定聯誼費用的佔比至少在四分之一以上；另外更大部份使用在協勤工作費上，也符合前述將民防團隊用作補充警力的狀況，而且並未編列任何訓練費用。
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新北市民防團隊 總補助經費分析 |
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| 類別 | 金額 | 佔補助經費比 |
| 義勇警察大隊、民防大隊及交通義勇警察大隊協勤工作費 | 81,614,200 | 60.7% |
| 志工聯誼或慶生活動、執勤配備、誤餐及交通費 | 17,776,700 | 13.2% |
| 義勇警察大隊、民防大隊、交通義勇警察大隊聯誼活動費 | 35,078,400 | 26.1% |
| 總計 | 134,469,300 | 100% |
桃園市
桃園市編列的預算相對較低，兩隊加總約有2,500 人，費用加總約2,205,200元，並因科目說明不清，較難看出其中比例，不過推測每人每年的訓練費用平均也不超過一千元。
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桃園市民防團隊 總補助經費分析 |
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| 類別 | 金額 | 佔補助經費比 |
| 義警經費 | ||
| 義勇警察大隊、民防大隊及交通義勇警察大隊協勤工作費 | 56,000 | |
| 補助義勇警察大隊運作經費 | 隊/月 1×12 20,000 | 240,000 |
| 補助義勇警察大隊訓練、獎勵、表揚及慰勞經費 | 人/年 31×1 500 | 15,500 |
| 補助義勇警察大隊業務觀摩聯誼活動經費 | 人/年 31×1 1,600 | 49,600 |
| 義勇警察、民防及守望相助隊協助維護治安績優單位及人員獎勵金 | 60,500 | |
| 民防經費 | ||
| 辦理民防大隊幹部訓練及員警全民國防教育訓練作業及誤餐費(全日訓練) | 108,800 | |
| 補助民防大隊運作經費 | 隊/月 1×12 20,000 | 240,000 |
| 補助民防大隊業務觀摩聯誼活動經費 | 人/年 25×1 1,600 | 40,000 |
| 補助民防大隊訓練、獎勵、表揚及慰勞經費 | 人/年 25×1 500 | 12,500 |
| 義勇警察、民防及守望相助隊協助維護治安績優單位及人員獎勵金 | 60,500 | |
| 印製民防管制工作簿冊、資料夾、報表及防情講習教材等費用 | 21,000 | |
| 各種民防演習所需經費 | 300,000 | |
戰時支援組織淪為聯誼團體 根本的問題在哪？
透過經費分析，可以看出全台 22 個縣市中，光是北北桃三個縣市的民防團隊每年開銷就已將近兩億，至少有三分之一的預算用作聯誼，而訓練經費則連零頭都不到。法定的戰時支援組織幾乎淪為聯誼團體，問題到底在哪裡？
究其原因，都還要追溯到目前充滿瑕疵的法規與計畫，按照《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》第 30 條規定 ，整編階段（即新加入的隊員）只需接受 8~16個小時的基本訓練，接下來的常年訓練時數也只有 4~8 小時，幹部則再另外接受 4~8 小時的訓練。就算將全部時數計滿，每年也不過 32 小時的訓練時間，難以滿足戰時進行「防空疏散、治安與交通維持、救災」等任務所需。
另外，在人數的總量與分配上缺少標準，根據推測，各縣市招募民防、義警人數的唯一依據只有預算員額，而不是依其性質，根據人口、幅員或當地基礎設施數量、敵情想定與防衛計畫等戰時需要。試想，一支部隊的編列不是因為戰爭需要，純脆只是因為議會批準款項，如何能期望發揮具體作用？更直白地說，目前的現實就是地方首長與議會可以胡亂喊價，缺乏專業規劃，也必定偏離實際需求。
最後，更根本也最荒謬的問題，是這支龐大的隊伍竟然沒有任何總體規劃，其主要任務的依據–《民防人力動員計畫》中竟然只空泛的記載「戰時全力支援軍事勤務及維持國民生計之目的」、「由內政部統籌規劃運用」、「透過國防部協調內政部運用之」等語，若用白話解釋就是「完全沒有規劃，打仗的時候大家臨機應變吧」。
結語與政策建議
綜上所述，由於內政部與國防部多年來都不曾思考過民防團隊的運用，也就導致缺乏明確任務，進而無法安排符合需求的訓練內容。因此義警、民防團隊雖然人數龐大、遍佈全國，但也只停留在民眾志工的階段，不只原有的戰時任務無法達成，可能還反倒成為需要被保護的對像。
筆者提出幾點建議事項：
第一，主管機關內政部應會同國防部重新擬定《民防人力動員計畫》，依據各地的幅員、人口、基礎設施、敵情想定（會遭遇到什麼衝擊、風險為何）以及防衛計畫等戰時需要，重新擬定各地民防團隊的規模、任務與分組。如此才能正本清源，將根本的問題導正後才能繼續制定下層的管理制度、訓練計畫等需求。
第二，確立民防團隊的任務規模並予以分級，可效法美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）成立的 CERT 計劃（社區緊急反應小組，全名為 Community Emergency Response Team），將之定位於社區型的反應團隊，以救災、急救等保全人民生命安全的任務為主，作為專業人員到場前的第一響應人員；並效法烏克蘭的 TDF（國土防衛部隊，全名為 Territorial Defense Forces）成立另一支部隊，專注於協助軍事勤務，以設立崗哨、反滲透等任務為主，如此才能避免淪入「什麼都要做，什麼都做不好」的窘境。
第三，立法院應修正《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》，增加民防團隊之訓練時數並增列訓練費用；內政部則應建立制度化的課程，可效法 CERT 給予其「防災、急救、災難心裡學、防火管理與輕度滅火、基礎搜救」等訓練，並逐年增加訓練內容。
第四，建立公開的招募制度及明確的選汰機制，讓民防團隊從地方人情與利益網絡中解放，成為大眾可參與的全民國防組織。