張離明│安保協會「台灣穿山甲計畫」成員
國防部長邱國正曾表示,中國將在 2025 年具備全面侵台的能力。隨著中國軍費劇烈擴張、軍隊現代化趨於完備,時間幾乎不站在台灣這邊。雖然,中國是否會侵台、在什麼時間,這些問題尚未可知,但台灣最清晰不變的原則,就是讓中國領導人認知到發動戰爭所付出的代價,遠大於可能的利益。
因此對於守勢作戰的我們,除了軍備之外,建立民間的防衛能量也極為重要,這股能量是什麼?舉例來說,有形的資產為民防組織、可支援軍事的民間資產(如貨車、工程機具)等等;無形的資產則有知識與技能的普及(如防災、急救、心防)、公務體系的準備應變等等。本文則將著重討論台灣民防組織的現況,以及提供一些改善的參考。
什麼是民防?
民防(civil defense,又稱民事防禦),其精神在於組織民間力量,以防衛敵人對社會進行有形與無形的破壞;不過,民防組織不是民兵,不著重於軍事任務,更不會直接參與武裝行動。具體來說,民防組織的任務有:1. 支援軍事勤務; 2. 空襲情報傳遞與疏散避難; 3. 救災; 4. 維持治安。更簡單地說,民防組織是戰爭中各部門的補充人力,功能橫跨軍、警、消,堪稱萬用瑞士刀。
四大民防系統
依據《民防法》和《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》,台灣目前建立的民防團隊分為四個系統,分別是縣市政府成立的「民防總隊」、鄉鎮公所成立的「民防團」、公共事業成立的「特種防護團」以及學校、團體、廠房、公司成立的「防護團」,每個系統之下又設立不同單位。
一、民防總隊:由縣市政府局處首長、員工與志工組成,並由縣市首長擔任指揮官。下設有:
- 民防大隊、義警大隊、義交大隊三支大隊;部份行政區另設有山地義警隊。
- 縣市政府局處依其職能成立的「站、隊」,例如「社會局-戰時災民收容救濟站」、「環保局-環境保護大隊」、「工務局-工程搶修大隊」等單位。
- 社區巡守隊。
二、民防團:由公所員工及志工組成的班、隊,並由鄉、鎮、市、區長擔任團長,下設有:
- 公所員工消防班、救護班等;
- 志工組成的中隊、小隊;
- 由村里長與志工組成的「民防分團」,由村里長擔任分團長,下設由志工組成的勤務組。
三、特種防護團:由公共事業(如鐵路、港口、航空、煉油與自來水等)組成,並由機構首長擔任團長,下設由事業員工組成的各組織。
四、防護團:由超過 100 人之學校、公司、團體、廠房等團體組成,並由事業負責人擔任團長。若未超過 100 人,則須設立聯合防護團。
在人數部份,根據 111(2022)年度《民防人力動員計畫》統計,民防總隊 9.7 萬人、民防團 4.7 萬人、防護團 23.4 萬人、特種防護團 5.1 萬人,合計超過 42 萬人。(註:此數字應未納入社區巡守隊 14.3 萬人)
民防系統的功能區分
全動署曾表示台灣若進入戰爭狀態,前二波將會動員 250 萬後備軍人中甫退八年的 29 萬人;未被動員或非後備身份的台灣人民若想參與保護家園的行動,可能只有投入各地的義警、民防等單位一途。
四個民防系統中,民防團、防護團、及特種防護團的任務是「保護地方或公共事業」,民防總隊下由市府員工組成的「站、隊」,則有對應原局處業務的戰時任務,而義交的任務也相對單一,因此剩下的民防、義警大隊則是任務最為多元的民防團隊,法定業務有防空疏散、治安與交通維持、救災等業務,可以說是橫跨軍、警、消,功能最為多元。
照理說,負擔如此龐大、功能如此多樣的組織一定接受過多樣的訓練,簡直可稱作平民中的特戰部隊;但事實卻完全相反,實際上這個組織的問題重重,包括缺乏整體規劃、內部制度不透明、老化嚴重、疏於訓練。以下將聚焦於民防、義警兩支隊伍,檢視其中問題。
相關人士口述—義警隊缺乏訓練
曾於高雄義警隊服務的 Benson 表示,當初加入就是想為全民國防盡些心力,同時學習相關技能。但其服務的兩年多卻沒有受到任何實際訓練,本來以為可以接觸到的通訊、防災、急救甚至防身術全都沒教。實際上,最常執行的業務就是陪同警員巡邏,因為警局有著巡邏至少要兩人的規定。換句話說,身擔重責的義警,淪為警力的廉價替代方案。
其次,因這民防、義警兩支隊伍採「類推薦制」的不透明方式,需要透過與幹部面談才能獲得進入的機會,甚至連一份公開的招募簡章與流程都沒有,因此本質上就是建立於人際關係的組織,在第一關就隔絕掉大半社會參與的可能;又因缺乏考核與選汰機制,因此通常只會在隊員超過 70 歲的法定年齡時才會進行成員汰換,根據觀察,其平均年齡約落在 50 ~ 60 歲,顯見老化程度嚴重。
經費分析─聯誼費用比重過高 訓練經費缺乏
而民防、義警兩支隊伍缺乏訓練的狀況,透過經費的分析更為清晰地曝露。制度上,民防團隊的主管機關在中央為內政部,在地方則為地方政府。實際上則是由地方警局負責編列預算、編組與運。因此我們查閱數個地方政府警局預算書,並發現其經費的使用比例極端失衡,可以一句話簡單總結,就是「聯誼費用極高,而訓練費用荒謬地低」。
因各地資料公開程度、預算書格式、編列方式皆有巨大落差,目前還難以一張表格呈現經費分配狀況,茲挑選其中幾個縣市以顯現問題。
台北市
台北市民防、義警兩隊加總約5,000人,獲得共61,751,875元補助,佔台北市警局局本部支出高達2.42%。兩隊的協勤誤餐與聯誼費用高達27,474,310元,佔經費比44.5%;相比之下,訓練費卻只有1,732,480元,僅佔經費比2.8%,換算下來每個人每年的訓練經費約只有350元。
台北市民防團隊 總補助經費分析 |
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類別 | 金額 | 佔補助經費比 |
人事 | 16,338,775 | 26.5% |
聯誼 | 27,474,310 | 44.5% |
總務 | 928,230 | 1.5% |
訓練 | 1,732,480 | 2.8% |
裝備 | 15,278,080 | 24.7% |
總計 | 61,751,875 | 100% |
新北市
因幅員廣大,人口較多,民防、義警兩隊加總約有9,000人左右。新北市警局對於民防團隊的補助設於各分局預算之下,不只科目較粗略,也將民防、義警與義交三支隊伍編在同一科,因此檢視其經費使用狀況較為困難。
經統計,十六個分局加總補助經費共134,469,300元 ,補助科目有「義勇警察大隊、民防大隊及交通義勇警察大隊協勤工作費」,共81,614,200元,佔比60.7%。「志工聯誼或慶生活動、執勤配備、誤餐及交通費」共17,776,700元,佔比13.2%。「義勇警察大隊、民防大隊、交通義勇警察大隊聯誼活動費」共35,078,400元,佔比26.1%。
由於科目的不清晰,無法準確看出費用之間的比例,但也可以確定聯誼費用的佔比至少在四分之一以上;另外更大部份使用在協勤工作費上,也符合前述將民防團隊用作補充警力的狀況,而且並未編列任何訓練費用。
新北市民防團隊 總補助經費分析 |
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類別 | 金額 | 佔補助經費比 |
義勇警察大隊、民防大隊及交通義勇警察大隊協勤工作費 | 81,614,200 | 60.7% |
志工聯誼或慶生活動、執勤配備、誤餐及交通費 | 17,776,700 | 13.2% |
義勇警察大隊、民防大隊、交通義勇警察大隊聯誼活動費 | 35,078,400 | 26.1% |
總計 | 134,469,300 | 100% |
桃園市
桃園市編列的預算相對較低,兩隊加總約有2,500 人,費用加總約2,205,200元,並因科目說明不清,較難看出其中比例,不過推測每人每年的訓練費用平均也不超過一千元。
桃園市民防團隊 總補助經費分析 |
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類別 | 金額 | 佔補助經費比 |
義警經費 | ||
義勇警察大隊、民防大隊及交通義勇警察大隊協勤工作費 | 56,000 | |
補助義勇警察大隊運作經費 | 隊/月 1×12 20,000 | 240,000 |
補助義勇警察大隊訓練、獎勵、表揚及慰勞經費 | 人/年 31×1 500 | 15,500 |
補助義勇警察大隊業務觀摩聯誼活動經費 | 人/年 31×1 1,600 | 49,600 |
義勇警察、民防及守望相助隊協助維護治安績優單位及人員獎勵金 | 60,500 | |
民防經費 | ||
辦理民防大隊幹部訓練及員警全民國防教育訓練作業及誤餐費(全日訓練) | 108,800 | |
補助民防大隊運作經費 | 隊/月 1×12 20,000 | 240,000 |
補助民防大隊業務觀摩聯誼活動經費 | 人/年 25×1 1,600 | 40,000 |
補助民防大隊訓練、獎勵、表揚及慰勞經費 | 人/年 25×1 500 | 12,500 |
義勇警察、民防及守望相助隊協助維護治安績優單位及人員獎勵金 | 60,500 | |
印製民防管制工作簿冊、資料夾、報表及防情講習教材等費用 | 21,000 | |
各種民防演習所需經費 | 300,000 |
戰時支援組織淪為聯誼團體 根本的問題在哪?
透過經費分析,可以看出全台 22 個縣市中,光是北北桃三個縣市的民防團隊每年開銷就已將近兩億,至少有三分之一的預算用作聯誼,而訓練經費則連零頭都不到。法定的戰時支援組織幾乎淪為聯誼團體,問題到底在哪裡?
究其原因,都還要追溯到目前充滿瑕疵的法規與計畫,按照《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》第 30 條規定 ,整編階段(即新加入的隊員)只需接受 8~16個小時的基本訓練,接下來的常年訓練時數也只有 4~8 小時,幹部則再另外接受 4~8 小時的訓練。就算將全部時數計滿,每年也不過 32 小時的訓練時間,難以滿足戰時進行「防空疏散、治安與交通維持、救災」等任務所需。
另外,在人數的總量與分配上缺少標準,根據推測,各縣市招募民防、義警人數的唯一依據只有預算員額,而不是依其性質,根據人口、幅員或當地基礎設施數量、敵情想定與防衛計畫等戰時需要。試想,一支部隊的編列不是因為戰爭需要,純脆只是因為議會批準款項,如何能期望發揮具體作用?更直白地說,目前的現實就是地方首長與議會可以胡亂喊價,缺乏專業規劃,也必定偏離實際需求。
最後,更根本也最荒謬的問題,是這支龐大的隊伍竟然沒有任何總體規劃,其主要任務的依據–《民防人力動員計畫》中竟然只空泛的記載「戰時全力支援軍事勤務及維持國民生計之目的」、「由內政部統籌規劃運用」、「透過國防部協調內政部運用之」等語,若用白話解釋就是「完全沒有規劃,打仗的時候大家臨機應變吧」。
結語與政策建議
綜上所述,由於內政部與國防部多年來都不曾思考過民防團隊的運用,也就導致缺乏明確任務,進而無法安排符合需求的訓練內容。因此義警、民防團隊雖然人數龐大、遍佈全國,但也只停留在民眾志工的階段,不只原有的戰時任務無法達成,可能還反倒成為需要被保護的對像。
筆者提出幾點建議事項:
第一,主管機關內政部應會同國防部重新擬定《民防人力動員計畫》,依據各地的幅員、人口、基礎設施、敵情想定(會遭遇到什麼衝擊、風險為何)以及防衛計畫等戰時需要,重新擬定各地民防團隊的規模、任務與分組。如此才能正本清源,將根本的問題導正後才能繼續制定下層的管理制度、訓練計畫等需求。
第二,確立民防團隊的任務規模並予以分級,可效法美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)成立的 CERT 計劃(社區緊急反應小組,全名為 Community Emergency Response Team),將之定位於社區型的反應團隊,以救災、急救等保全人民生命安全的任務為主,作為專業人員到場前的第一響應人員;並效法烏克蘭的 TDF(國土防衛部隊,全名為 Territorial Defense Forces)成立另一支部隊,專注於協助軍事勤務,以設立崗哨、反滲透等任務為主,如此才能避免淪入「什麼都要做,什麼都做不好」的窘境。
第三,立法院應修正《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》,增加民防團隊之訓練時數並增列訓練費用;內政部則應建立制度化的課程,可效法 CERT 給予其「防災、急救、災難心裡學、防火管理與輕度滅火、基礎搜救」等訓練,並逐年增加訓練內容。
第四,建立公開的招募制度及明確的選汰機制,讓民防團隊從地方人情與利益網絡中解放,成為大眾可參與的全民國防組織。