和解政策不需要芬蘭化

在美國決策菁英中極具影響力的《外交事務》Foreign Affairs雙月刊,今年1月/2月的期刊發表一篇美國波特蘭州立大學政治系助理教授季禮(Bruce Gilley)的文章〈不是那麼險惡的台海情勢:台灣的芬蘭化對美國安全的好處〉(Not So Dire Straits: How the Finlandization of Taiwan Benefits U.S. Security),內容指出台灣正快速「芬蘭化」(Finlandization),對北京採取扈從政策,以便換取自身的發展和生存。文中建議美國應該停止對台軍售,讓台灣中立化,並將台灣從美國在亞洲盟邦中排除。「外交事務」期刊是美國歷任總統候選人發表外交政策藍圖,以及當紅政學界菁英辯論國是的重要論壇。季禮的這篇文章雖然還不是美國的主流看法,卻是一個不可忽視的警訊。

根據季禮的觀察,自從2005年以來,台灣與中國開始進入更緊密的政經關係,而主張和解政策的馬英九在2008年當選總統之後,更加速這種緊密關係的進程。這是自從1979年美、台斷交並與中國建交之後,這種台、中之間關係升溫的情勢,造成台海局勢的最大挑戰。季禮指出:

目前雙方關係的解凍,在許多方面都符合台北的利益,但也讓北京能夠對台灣具有更大影響力。由於台灣內部已經形成與中國建立更緊密關係的共識,這種關係解凍的情勢也對美國深沉的模糊政策造成疑慮,原本美國的政策是要兼顧台灣的利益(使其保有自治權)以及美國本身的利益(防範擴張主義的中國)。如今華盛頓面臨一個很嚴厲的抉擇:繼續在軍事上追求現實主義的方法 ─ 利用台灣來制衡中國崛起的力量 ─ 或是遵循自由派思維的替代方案,藉由台灣與中國更緊密的經濟、社會和政治關係,來促進長期的和平。

對於美國如何面對台海變局的挑戰,季禮提出的自由派方案,就是美國應該停止對台軍售,讓台灣中立化,並將台灣從美國在亞洲盟邦中排除。他也認為,台灣的芬蘭化有利於美國安全。

馬英九的「二度和解」將台灣推向「芬蘭化」

季禮在文中指出,1949年之後,在台灣的蔣介石與和在中國大陸的毛澤東各自成為分離的政治實體,彼此敵對大約三十年。但兩人在1970年中期相繼去世之後,北京開始關注國內的經濟發展,後來北京停止砲擊台灣的金馬外島,並歡迎台灣「同胞」到大陸旅遊、投資及探親。另一方面,在1988年開始主政的李登輝總統也認可開啟這種交流,雙方的海峽交流協會於1993年在新加坡舉行首度直接會談,展開雙方的「首度和解」。然而當美國核發簽證給李登輝來訪問康乃爾大學時,這個「首度和解」在1995年就遽然中斷。隨後歷經1995年和1996年中國對台海發射飛彈、華盛頓派遣航空母艦與雷達艦前來台海、以及台灣人民在2000年選出獨派的陳水扁擔任總統,兩岸關係在1995到2005年之間急遽惡化,這是兩岸關係的「再度凍結」。

季禮認為,兩岸關係的「二度和解」始於2005年中國國家主席胡錦濤淡化統一要求的談話。而馬英九在2008年主政後的和解政策,使台灣愈來愈走向「芬蘭化」,具體例證包括莫拉克颱風後,台灣雖讓西藏精神領袖達賴喇嘛赴台為災民祈福,卻拒絕維族領袖熱比婭入境,馬英九本人在六四紀念日時不再批評北京,只輕描淡寫地以歷史傷痛帶過,都是不折不扣「芬蘭化」的表現。季禮的文章描述如下:

兩岸關係的「二度和解」,始於2005年中國國家主席胡錦濤淡化統一要求的談話。由於強調區域暨全球影響力的大戰略興起,導致北京改變觀點;於是開始不把台灣視為意識形態上的緊急事務,而是一個務實與低調的管理議題。馬英九在2008年當選總統,預告了台灣對類似前景的重現。他承諾「不統、不獨、不武」,在幾個月之內,雙方對口單位的首長以迅速與空前的形式展開半年一次的會談,並簽署了二十餘項以往難以想像的協議。雖然大部分的協議都是經濟議題,但也具有政治意涵。造訪台灣的中國觀光客數量 ─ 包括台灣在中國沿岸長期軍事化的外島 ─ 暴增了十倍,達到每天3,000人。中國派出學生到台灣,雙方也授權每週270個直航的航班。先前限制雙方經濟整合的重大政治顧慮突然煙消雲散,台北與北京開始討論經濟與金融關係的「全面正常化」。現實主義在外交政策上的評價基礎 ─ 固定不變的國家利益,大致上已經完全鬆動了。

二度和解也包括很露骨的政治交易。先前中國允許台灣只能參與以經濟事務為主的國際組織,例如亞洲開發銀行、亞太經合會、與世界貿易組織。在2009年,中國允許台灣以觀察員身分參與世界衛生組織在日內瓦召開的年會。雙方開始討論台灣出席有關民航、商業航運、氣象及氣候變遷的聯合國組織。

雙方也有「外交休兵」的默契:北京停止向台灣日趨減少的23個邦交國挖牆角,台北也在2009年首度放棄17年來加入聯合國的長期追求。馬英九在2009年7月當選國民黨主席,胡錦濤宣佈他希望「進一步深化政治互信」。隨著政治關係的升溫,台灣官員 ─ 甚至包括民進黨重要人物,例如高雄市長 ─ 也開始經常造訪中國。

跡象顯示,兩岸的二度和解將會持續前進。雖然雙方領導人的任期將於2012年屆滿,但眾所週知,胡錦濤指定的接班人習近平是兩岸交流的鼓吹者,同時,馬英九也從2009年8月莫拉克颱風肆虐台灣所造成的政治傷害中復原了。只要民進黨在極端反和解與部分和解的兩派中繼續維持分裂態勢,他似乎篤定可以連任成功。

現在,台灣與中國以完全不同於過去數十年來主導兩岸關係的設想,來拉近彼此的關係。鑑於以往他們把彼此的關係視為軍事上的紛爭,如今雙方卻都抱持高度接觸、信任、以及降低武力威脅為前提的安全觀。同時,他們在經濟議題上的看法,也都把全球整合與競爭力置於國家保護主義之上。這意謂著台灣與中國的政治關係有基本上的改變。

從赫爾辛基的芬蘭化到台灣的芬蘭化

要談芬蘭化,就先來了解芬蘭的歷史。被稱為「千湖之國」的芬蘭,從1154年開始接受瑞典統治,直到1808年的大北方戰爭,瑞典與俄羅斯交戰落敗,芬蘭被俄羅斯沙皇亞歷山大一世的軍隊佔領,此後芬蘭成為俄羅斯帝國內的自治大公國。在1917年俄國的十月革命後不久,芬蘭宣布獨立。二次大戰期間,1939年蘇聯全面入侵芬蘭,引爆冬季戰爭,並有1941年到1944年的繼續戰爭。為了保衛家園,抵抗蘇聯的芬蘭成為戰敗國的一員。戰後,芬蘭割地、賠款。割地區中42萬芬蘭人不願成為蘇聯統治下的子民,選擇當難民,向芬蘭國土展開大遷徙。到了1952年,芬蘭償清所有對蘇聯的戰爭賠款,但位處蘇聯強權身側的芬蘭繼續戰戰兢兢度過40年,直到1991年蘇聯解體,於1995年加入歐盟。芬蘭有句諺語「和平在人間,俄羅斯人都在莫斯科」,是一種「芬蘭識別」的獨特語言,表達出芬蘭人對俄國人的深沉痛恨。

所謂芬蘭化(Finlandization),就是冷戰時期位於蘇聯之旁的芬蘭,由於忌憚蘇聯的威脅,所以在外交與內政上採行順從蘇聯強權的政策,以維持本身議會民主制度與自由經濟體制。在1948年,芬蘭與蘇聯簽訂「芬蘇友好合作互助條約」,芬蘭承諾不與反蘇國家結盟,也不提供基地給任何國家來挑戰蘇聯的利益,換取蘇聯同意讓芬蘭維持自治及民主体制。在外交方面,芬蘭政府不僅不站在蘇聯的對立面,也沒有加入北大西洋公約組織,且在加入國際組織之前,也會事先取得蘇聯默許。在內政方面,芬蘭政府也避免社會出現任何對蘇聯的負面批評,並查禁反蘇的出版品。「芬蘭化」一詞出現在1960年代後期的西德,當時西德總理勃蘭特頻頻向共產國家示好,西德的保守派則以此新造詞彙加以諷刺。

但是季禮卻高度推崇芬蘭化的策略效益,他在文中的辯證寫道:

「芬蘭化」(Finlandization)一詞,乃是源自芬蘭在1948年和蘇聯簽訂的協議轉化而來,協議內容是:赫爾辛基同意不加入任何挑戰莫斯科的聯盟,也不提供基地給任何國家來挑戰蘇聯的利益。做為回報,克里姆林宮則同意維護芬蘭的自治權(autonomy),並尊重芬蘭的民主體制。因此,從1956年到1981年期間,在烏爾霍‧吉科寧(Urho Kekkonen)總統的領導之下,芬蘭在美蘇之間的關係當中,追求戰略性姑息與中立的政策,並限制國內輿論對蘇聯的批評。這項政策當時獲得芬蘭國內的普遍支持(儘管後來它的價值引起爭議)。吉科寧也受到美國朝野各界的讚揚,尤其是外交政策的現實主義者喬治‧肯楠(George Kennan),他讚美芬蘭領袖的「沉著與堅定」。

1988年,丹麥的政治學者漢斯‧默理堅(Hans Mouritzen)在他人的研究基礎上,提出芬蘭化的一般理論,就是所謂的「適應性政治學」(adaptive politics)。默理堅強調,「芬蘭化的政權」(Finlandized regime)與「附庸國」(client state)或稱「魁儡國」(puppet state)根本上的不同,是前者對強大鄰國做出部分讓步,以便保證其國家獨立的重要元素,這種自願性的抉擇是附庸國辦不到的。不同於附庸國,芬蘭化國家盤算自己國家及週邊鄰國的長期利益,最好是對鄰近強權做出策略性讓步。這種讓步的主要動機,乃是基於地緣鄰近、來自強權的心理威脅、以及兩國在文化上的同質性。由於太過鄰近,強權並不需要展示真正的軍事力量,只要發出一些模糊的威脅,就可以改變弱小鄰國的政策。同時,小國也會意識到自己並非沉默畏縮,而是在進行「主動且有原則的中立」,在合理化國內政策的種種改變時,這是一個關鍵性的區別。

芬蘭化對於以現實主義者為主的冷戰思維所造成的直接挑戰,就是芬蘭化的讓步結果,很可能使蘇聯強權對擴張勢力食髓知味。縱然有人反對芬蘭化的理論,也很難否認吉科寧扮演了終結冷戰的建設性角色。舉例來說,芬蘭在1969年提供雙方集團舉行會議的場所,終於產生一份明確保障人權和自由的共同文件:赫爾辛基協議(Helsinki accords)。

研究冷戰的歷史學家賈迪斯(John Lewis Gaddis)認為,赫爾辛基的進程是削弱蘇聯的道德威信的主要原因,而其他學者也認為,這個因素導致意識型態的轉變,使戈巴契夫(Mikhail Gorbachev)在1980年代中期得以順利推行經濟改革。此外,芬蘭的特殊地位也可以充當蘇聯的對話者,使得有關裁減核武和共同開發極地資源的第一回合討論成為可能,這種模式促使北約和蘇聯兩大集團的關係升溫。雖然「芬蘭化」通常帶有負面的含意,但是沒必要成為一個貶抑的詞彙。

基於季禮對芬蘭化的肯定態度,他對台灣與中國之間的關係發展,當然端出台灣芬蘭化的大菜來讓北京大快朵頤,並直言台北正邁向終將芬蘭化的方向前進,所以他在文中接著寫道:

台灣和1940年代末期的芬蘭有許多相同的主要特徵。同樣都是一個小型的內部主權國家(internally sovereign state),在地理上與強權比鄰,並且和這個強權有共同的文化及歷史淵源。由於必須顧及強權的必要利益,這種務實的想法抵消了追求獨立的強烈意識。而最重要的是,目前台灣的領導者和人民在追求安全方面所逐漸形成的觀點,注重的是整合,而不是對抗。這種方法有助於緩和國際政治上最令人擔心的趨勢之一:美、中之間敵對關係的浮現。

這種類比並非完全精確。雖然很少人懷疑北約將會協助芬蘭對抗蘇聯的入侵,如今美國對台灣的安全保證卻比冷戰時期對芬蘭的保證更明確。中國以超過一千枚的飛彈對準台灣,比當時蘇聯駐紮在武克希河(Vuoksi River)畔的軍隊,對芬蘭的威脅更直接。但是促進兩岸二度和解的想法,和導致芬蘭與蘇聯在冷戰期間的和解思維,兩者大致上是一樣的。目前雖然言之過早,但是台北正邁向終將芬蘭化的方向前進。

在這種情境之下,為了平息北京擔心台灣成為中國軍事發展和區域性商業雄心的絆腳石,台灣將會把自己重新定位為一個中立的勢力,而不是美國的戰略盟邦。這樣也可以避免侵蝕中國共產黨在中國的統治基礎。做為回報,北京將會放棄武力威脅,允許台灣擴大參與國際組織,並給予台灣更多的經濟和社會利益。

顯然季禮過份天真,認為只要台灣把自己定位為一個中立勢力,從美國的戰略盟邦中除名,就可以避免侵蝕中國共產黨在中國的統治基礎,就可以換得北京放棄武力威脅,並允許台灣擴大參與國際組織,台灣也可以得到更多的經濟和社會利益。這種說法根本與事實背道而馳。難道北京的「一個中國原則」堅持「台灣是中國不可分割的一部分」是喊假的嗎?中國會允許台灣是一個「中立國家」並成為聯合國的成員嗎?如果台灣一廂情願採取新的戰略景觀,將台灣從傳統的美國非正式盟邦,轉變成中國勢力範圍之下的從屬地位,則在缺乏安全防衛的情境下,只要北京一聲令下,台灣根本沒有能力抗拒統一的要求,北京又何必允許台灣成為聯合國成員的一個「中立國」?

北京沒有興趣占領或統治台灣?

中國意圖併吞台灣,主要基於兩個因素,一個是民族主義,另一個是地緣戰略,這兩者當中任何一項因素,都足以讓北京在條件成熟時以武力併吞台灣。但是季禮卻認為,北京的對台政策並非基於民族主義的理由,而是地緣戰略的關係,因此推論北京無意占領或統治台灣。他在文中寫道:

看待中國對台政策的轉變有兩種。長期以來的主要解讀方式,就是北京受到民族主義的鼓舞,還有中國主張收復國土者要求收回台灣,這源自一個更廣泛的民族論述,涉及過去的國恥和積弱。根據這種看法,中共力圖把台灣併入中國之內,來避免國內民族主義者的反衝與統治正當性的危機。從這個觀點來看,台灣的命運將會結束,而二度和解只是一個迂迴的策略,企圖迫使台灣接受統一的間接手段:在北京和解政策的絲絨手套之內,隱藏著民族主義的鐵拳。

近年來有許多西方分析家認為,北京的對台政策並非基於民族主義的理由,而是地緣政治學的關係。在歷史上中國有很多尚未收回的領土,中共卻認為這些領土是可以放手的(包括與俄羅斯、印度、以及南沙群島的邊界爭議地區,還有被蒙古和韓國控制的爭議地區)。然而對中國而言,台灣的地理位置是一個潛在的戰略威脅。它可以成為一個外國軍隊對中國作戰的基地,即使在和平時期,也可用來箝制北京發展和投射海軍的能力,並確保東亞地區的海上安全。

從這個角度來看,北京的核心目標在於維持緊臨台灣海域的優勢地位,在2009年五艘中國戰艦追蹤一艘靠近中國潛艦基地的美軍戰艦的行動中,北京的這個目標顯露無遺。如果台灣繼續作為美國的戰略夥伴,配備先進的美國武器,而不是一個自我防衛、並與中國有政經緊密關係的中立國,則台灣代表了北京這個核心目標的絆腳石。北京經常在改變對台灣的立場 ─ 從毛澤東時代的「解放台灣」,到「和平統一」,到「一個中國」,再到「反對獨立」。事實上,這反映出北京對台灣在地緣戰略地位的關注,而不是台灣對中國在政治關係上的明確地位。根據這種解讀,北京並無興趣占領或統治台灣;中國只是希望台灣在做為一個中立國而不是附庸國的情況下,取得一個勢力範圍來增加它的全球影響力。從這個角度來看,台灣只是北京達成目標的一個手段,並非結局,而二度和解只是藉由台灣的芬蘭化,企圖達成戰略目標的一種策略。

中國最近的表現證實了這項看法。北京允許台灣參加世界衛生組織(WHO)的決定,顯示它冷靜地了解到,如果給台灣更多的國際發言空間,就能夠提高台灣不依賴美國的程度,反而對中國有利。這也是給北京一個機會 ─ 展現出一個由中國支配的亞洲,仍然可以維持和平、富裕、甚至民主。威斯康辛大學史蒂芬斯角分校(University of Wisconsin-Stevens Point)的中國籍學者王建偉(Wang Jianwei)也指出,「北京把台灣問題和兩岸關係視為中國在全球事務上全面『崛起』不可或缺的一部分,而不僅僅是單純影響到國家尊嚴的單一議題而已。」

季禮認為北京的對台政策主要是基於地緣政治學的關係,北京的核心目標在於維持緊臨台灣海域的優勢地位,北京沒有興趣占領或統治台灣;中國只是希望台灣在做為一個中立國而不是附庸國的情況下,取得一個勢力範圍來增加它的全球影響力。由此讓人不得不質疑,季禮到底是過分天真或是昧於事實?隨便問問在台灣的人,有誰相信北京不想占領或統治台灣,只希望台灣是劃入中國勢力範圍之內的一個中立國。倘若北京真有此意,老早就可以承認台灣是個主權獨立的國家,讓台灣加入聯合國,這是北京贏取台灣最大友誼的舉動,台灣不但會成為中國勢力範圍之內的兄弟之邦,也會是打從心底最親近中國的亞洲鄰國,根本不需要情非得已的芬蘭化。

過去台灣的親美政策,最大因素是安全依賴,其次則是美國市場的利益。放眼世界,對台灣唯一有領土野心並揚言對台灣採取武力的國家,就只有中國而已,如果中國這個安全威脅變成承認並尊重台灣為主權獨立國家的友善鄰國,台灣就無須採取對美國安全依賴的親美政策,自然會成為比中立更傾向北京的鄰國。然而這不是台灣可以奢望的遠景,因為中國念茲在茲的「一個中國」原則,台灣是中國不可分割的領土,這是中國絕不打折的立場,難道季禮不知道嗎?從這一個前提來看,季禮的推論是站不住腳的。儘管如此,季禮卻提出一項民調來證明自己論點的可信度。

最近一份調查資料增加了這個論點的可信度。零點調查(Horizon Research)在2004年針對中國大陸公民的民意調查指出,中國人民並不是特別想要收復台灣的民族主義者 ─ 只有15%的中國人希望立即採取軍事行動,有58%的人認為政府應該排除使用武力,贊成經濟上的統合。胡錦濤在2008年的演講中,把兩岸關係所面臨的問題定位為「政治對立」,而不是「政治分離」,推翻北京以前宣告的看法。隨後中共的政策聲明,對於台灣在地緣政治關係上的轉變,也展現出冷靜的自信,而不是囂張民族主義者的急統聲音。

然而,該項民調所指的是中國人主張以立即的軍事手段來謀求統一的比例不高,並非中國人多數贊成台灣是一個在中國勢力範圍內具有獨立主權的中立國家。此外,雖然胡錦濤把兩岸問題定位為「政治對立」而不是「政治分離」,但是胡六點開宗明義的第一點,就是兩岸在「一個中國原則」下才可以簽綜合性經濟協議,也就是說,任何兩岸關係的進一步發展,都必須符合「一個中國原則」的鐵律,言辭雖然不是囂張民族主義者的急統聲音,卻也是棉裡藏針的必統主張。

把台灣當成扈從中國的安撫者(THE PACIFIER)

除了國民黨重要人士的舉動以及馬政府的傾中政策之外,季禮也引證國民黨顧問嚴震生的說法來凸顯台灣的芬蘭化現象。他寫道:

在1995年中斷首度和解時,台灣學者兼國民黨顧問嚴震生(Chen-shen Yen)在台灣政治刊物「問題與研究」中撰文,露骨地讚揚芬蘭化對台灣的好處。嚴震生認為,比起在中國的門前挑戰這個崛起中的超級強權,台灣尋求北京的同意來擴大國際發言權,維持不要威脅中國的外交政策,並選出北京信任的領導人,則更可以保護內部的自治權和經濟繁榮。此外,只有在中國民主化之後,台灣才能夠在真正的獨立中獲得長期的利益,而如果台灣避免挑起軍事或意識型態的對立,就更可能達成目標。嚴震生在結論中引用雅典人修西提底斯(Thucydides)的著作《米洛斯人對話錄》(Melian dialogue):「當考慮到維繫未來存亡的責任時,一個文明的國家應該要適時屈就外在現實」。經過十多年之後,嚴震生的前衛觀點才得以普遍流傳,如今這些論點已經獲得廣泛支持。

自從馬英九上任之後,他追求「完全正常化」的做法,在台灣越來越受到歡迎。這反映出一個觀點,自從蔣、毛造成未能解決的紛爭歲月以來,台、美雙方以軍事掛帥的方式來解決台海衝突的戰略思維,已經不符合台灣當今的需求。就如同芬蘭一樣,小國仍然可以成為冷戰時期訴諸非軍事化手段的先鋒。因此在亞洲地區的美、中冷戰之間,台灣也能夠扮演相同的角色。

國民黨顧問嚴震生的論點是否已經普遍流傳,其實有待印證,至少在季禮的文章發表之後,馬英九總統向媒體強調,台灣並沒有「芬蘭化」的問題,放棄台灣也並非美國的政策。甚至連國民黨中央政策會出版的大陸情勢雙週報第1568期,在1月21日發表的特稿「台灣芬蘭化對美國有利嗎?」也指出,季禮將台灣視為芬蘭即是不適當之類比,而且季禮對於現階段台灣對外政策以及兩岸關係的解讀,存在不少曲解及概念錯置之處。由此看來,即便馬政府的傾中政策雖然引發「芬蘭化」的印象,但也不敢公然肯定「芬蘭化」的論點,這就是「芬蘭化」已經普遍流傳的反證。

而值得玩味的是,嚴震生主張選出北京信任的領導人,更可以保護內部的自治權和經濟繁榮。果真如此的話,乾脆讓北京來挑選台灣的領導人豈不更省事,何必浪費資源舉辦總統大選。如果只能選出北京所信任的人,則未來前往北京朝貢的台灣總統候選人必將爭先恐後,當選後的施政自然以北京的馬首是瞻,視中國的利益為最優先,台灣的利益可以擺一邊,在這種情況下,又如何能夠保護台灣的自治權和經濟繁榮?

台灣的政黨輪替是中共實施民主的定心丸

世上不乏事業失敗後東山再起的例子,但是有哪一位企業主願意為了東山再起而讓自己的企業先破產。然而季禮卻認為,台灣的政黨輪替可以成為中國共產黨實施民主的定心丸,他在文中寫道:

目前崛起的中國對世界所帶來的威脅,主要是因為內部政治的自由化受到壓制,而無法節制北京日益增長的經濟和軍事力量。如果台灣在區域內可以成為芬蘭化的國家,政府官員也可以比現在更自由地往來兩岸,則對中國的自由化可以扮演更重要的角色。中國社會科學院著名的自由派學者張博樹(Zhang Boshu)認為,中國應該從台灣的政治發展中取經。國立新加坡大學的盛立軍(音譯,Sheng Lijun)教授也寫道:「隨著台灣的政治挑戰,北京遲早必須改進它的統治方法(包括民主、人權及反貪腐)。」台灣民主改革的經驗為北京提供了許多教材 ─ 尤其是從前專制的國民黨能夠在2008年重返執政,顯示即使民主政治的來臨,起初由另一個政黨執政,有朝一日中國共產黨也有重掌政權的希望。

向台灣看齊的公眾壓力(中華人民共和國的公民已經熱衷於接受台灣的流行文化和商業習慣),以及強烈要求在處理兩岸關係時應符合台灣選民對於透明化和責任化的高度期待,這兩種情況將會促進中國的民主改革。也許有人認為這是姑息主義,但是如果台灣利用姑息來推動民主化並安撫崛起的中國,姑息政策也的確有其價值。

季禮的確很樂觀,雖然民主政治可以政黨輪替,但是中國共產黨何必吃飽撐著沒事幹,去實施他們所不喜歡的民主政治,讓自己下台之後再來爭取重新掌權的機會?眾所周知,中共政權充斥特權橫行,存在著無數的貪腐、玩法和弄權,所牽涉的是盤根錯節的權貴集團,只要繼續高壓的專制統治,中國共產黨依舊可以掌權圖利,何必進行民主改革,冒著下台後被追訴或整肅的可能下場。

而且無可諱言,台灣在民主發展的過程中,除了台灣人民自己長期的奮鬥之外,美國因素也不容忽視。若非國民黨政權需要美國當靠山,否則美國的民主價值也很難督促國民黨進行改革,使台灣的民主發展得以順利衝破臨界點。而且,芬蘭化的台灣也必須先傷害自己的民主,限制自己人民的言論和出版自由,不容有批評北京的空間,憑什麼可以促進中國的民主改革。

至於向台灣看齊的公眾壓力更是缺乏根據。在目前資訊高度透明與迅速流通的情況下,歐美、日本等更強有力的流行文化、商業習慣和民主機制,難道中國人都沒有向他們看齊的公眾壓力嗎?如果連先進國家的示範作用都無法促進中國的民主改革,比較落後的台灣憑什麼辦得到。

要求台灣利用姑息來推動中國的民主化,姑息的價值充其量只是在姑息自己的天真而已。

台灣芬蘭化的代價

沒有人相信天下有白吃的午餐,季禮在推銷台灣芬蘭化的利基之餘,也不忘提醒台灣應當付出芬蘭化的代價。他在文中寫道:

台灣持續朝向芬蘭化的進程,將取決於馬英九是否能為台灣人民展示這項策略的實際利益。他甚至必須取得台灣在國際上更大的發言空間(比如說,使台灣成為WHO的永久觀察員)、可以獨自交涉自由貿易協定的能力、以及查證撤除一千多枚對準台灣的中國飛彈。最好的狀況是達成和平協議,除非是台灣被入侵或是台灣達到法理獨立的地步,否則中國宣布放棄武力犯台。這種雙方所追求的協議,和1948年蘇聯、芬蘭之間的條約有相同的功能,既能夠緩和強權對於安全的顧慮,同時也可以確保小國的自治權。另一個潛在利益是簽署一項有前途的經濟合作架構協議,台灣可以在協議中尋求和北京簽署自由貿易協議。由於中國和東協國家(ASEAN)之間的自由貿易協定,目前台灣在中國市場和中國基地的供應鏈,正面臨失去競爭力的風險。

馬英九也必須讓害怕失去政治自由的台灣選民能夠放心。在台灣,擔心被引誘到與中國統合的陷阱裏,因而危及台灣的民主和內部主權(internal sovereignty),這種擔心是有正當理由的(同時北京也擔心,當台灣擴大參與國際組織時,台灣的外部主權「external sovereignty」將會提升)。威斯康辛大學王教授的分析,反映了中共的戰略觀,他的預測指出,馬英九最終必須展現誠意,縮小台灣的軍購規模,並認知(acknowledging)統一是長期的選項。王教授的說法是對的:台灣的芬蘭化並非沒有代價。尤其是如同芬蘭的案例一樣,台北必須約束島內積極反共的激進活動,而且在軍事上也要和美軍保持距離。

從上述內容可以清楚了解到,即使在台灣芬蘭化的情況下,北京不但不容許台灣達到法理獨立的地步,當台灣擴大參與國際組織時,北京也不容許提升台灣的外部主權(external sovereignty)。而台灣必須付出的代價是:縮小台灣的軍購規模、認知統一是長期的選項、約束島內積極反共的激進活動、在軍事上要和美軍保持距離。也就是說,即使台灣付出芬蘭化的代價,北京仍然不會承認台灣是主權獨立國家,也不容許台灣加入聯合國。比照芬蘭的實際情形,芬蘭在1917年就是獨立國家,二次大戰之後也成為聯合國的會員國。如果台灣芬蘭化要付出芬蘭的同等代價,但在國家地位上卻無法享受同樣保障,這不是芬蘭化,而是自我作賤。

台灣芬蘭化的現象

物必自腐,而後蟲生;人必自侮,而後辱至。近年來台灣的確有芬蘭化的跡象,因而成為季禮據以推論的基礎。他在文中指出:

在國內輿論的強大壓力以及可能是北京的默許之下,馬英九允許達賴喇嘛在2009年9月訪問台灣,為颱風的災民祈福。但在同一個月內,他以涉及國家安全和公眾利益為由,拒絕維吾爾的領袖熱比亞(Rebiya Kadeer)入境。他在天安門屠殺事件20周年的官方聲明中軟性提到,「這段傷痛的歷史,必須勇敢面對,不能刻意迴避」、「台灣也曾經歷類似不易化解的歷史傷痛」 ─ 這是很典型的芬蘭化外交。對馬英九來說,天安門事件是在提醒「兩岸之間最需要的是法治與人權的競相提升」。相同的執著,如果結局美好,能夠把蘇聯的領袖帶來赫爾辛基談論人權議題,就是芬蘭領導者的道德感。

目前國內反對馬英九政策的聲音變小了,台灣內部最大的爭議乃是在於如何追求與中國整合,而不是該不該這麼做。對大部分的台灣人來說,在政治上依賴中國的風險似乎是值得的,特別是考慮到目前對美國的政治依賴。尤其是台灣的年輕一代,把中國視為是機會而不是威脅。如果民進黨想重新執政,就必須接受這個務實對待中國的共識,民進黨對中國「只是說不」的日子已經結束了。

由於馬英九對北京恭順的傾中政策,造成台灣芬蘭化的外界觀感,才導致美國對台政策的兩難困境,因而有人開始思考戰略上的可能轉變,包括「美國停止對台軍售、讓台灣陷入中國的勢力範圍」的戰略思維,雖然尚未成為美國的主流政策,但也不禁令人直冒冷汗。

把台灣從美國戰略上的勢力範圍切割出去

台灣的芬蘭化勢必對美國現行的政策造成重大挑戰。2009年4月,美國國會研究中心(Congressional Research Service)的報告也承認這種兩難困境,並質疑「如果台灣持續向中國靠攏,甚至與中國結盟」,華盛頓應當如何因應?卡內基國際和平基金會的包道格(Douglas Paal)認為,讓這些改變繼續下去,台灣不要成為美國的「戰略包袱」(strategic liability);但是美國國家情報總監布萊爾(Dennis Blair)主張重新武裝台灣,他認為台灣並非「那麼不堪防衛,而必須讓中國予取予求」。

過去現實主義戰略家的觀點,自從1940年代以來,台灣在美國的外交政策上一直扮演著戰略性角色。起初台灣是對抗北韓共產主義擴張的緩衝器,最近則成為對付中國崛起的堡壘。台灣在東亞航線上居於戰略地位,如果中國持續限制美國海軍造訪香港,台灣也可以提供美國海軍另一個補給點。雖然有人認為美國在亞洲的勢力正逐漸消退,然而為了展示美國將持續介入亞洲事務的決心,把台灣保持在勢力範圍之內,應當符合美國的利益。針對這種看法,季禮卻認為這種政策會導致不幸的結果:會使北京陷於被包圍的恐懼以及海軍的自卑感,因而激化中國擴充軍備。所以季禮把台灣的芬蘭化比喻為對美國政府的天賜之物,他在文中指出:

芬蘭化將會使台灣跳脫出這場遊戲的循環,並且讓困擾美中關係在安全上的兩難困境得到紓解。1995~2005年之間台海關係的凍結,引起華盛頓對台灣可能成為美國的戰略包袱的疑慮,馬英九的政策很快就解除這種擔心。而如果美國趁著目前的機會來調整自己的政策,並支持和解政策,這種顧慮可能不復存在,如此將使美、中雙方不會產生未來的挑釁。

台北籌劃新方針的決定,對美國政府而言是天賜之物,美國政府越來越需要中國的合作,來達成最優先的事務:維持國際上和平的自由秩序。在一大堆迫切的全球性議題上,美國需要北京的支持 ─ 從氣候變遷到金融穩定,以及防止核武擴散。2009年10月間,華盛頓派駐台灣的實質大使司徒文(William Stanton)也承認這些現實,並表示「美國試圖和中國保持合作關係,這樣做符合所有人的利益,也包括台灣的利益在內。」

季禮也認為,近年來的台美關係不是由大戰略來主導,而是被美國的軍火工業、台灣軍方、以及台獨運動者結合的利益遊說團體所支配,在現行的和解政策之前,台灣堅定的反共立場與對中國的敵對政策,非常符合華盛頓的意識型態和在台灣海峽的軍事方針。但是目前台北和北京在戰略與戰術思維上的演進,已經造成彼此步調不一致的狀況,美國以前維護的「敵對的現狀」(adversarial status quo),不再是台灣人民想要的現狀了。因此季禮主張,讓台灣陷入中國的勢力範圍之內,因為這是台灣人民以他們「自主的民主力量」(sovereign democratic power)所做的決定。他在文中寫道:

如果馬英九拿台灣的民主制度當妥協的籌碼,去追求和中國的和解,則華盛頓將有理由反對。但如果民主的台灣一直走向中國的勢力範圍之內,華盛頓就應該遵從台灣人民的意志,來決定他們的未來。在過去,美國對台海的「不干預」,指的是維持台海的均勢,並反對北京的挑釁。如今,「不干預」指的是降低軍事衝突,以及不干預台灣的芬蘭化。

即使從最嚴謹的現實主義角度來看,由於美國可以藉由其他亞洲的基地和行動來取得軍事安全,美國沒有必要把台灣放在戰略上的勢力範圍之內。台灣的芬蘭化不應該被視為是對中國崛起的一個必要犧牲品,而是一種安撫中國的戰略選項。華府應該拋棄台北與北京之間的關係是零和遊戲的觀念,並採取以友善關係為基礎的戰略邏輯 ─ 實際上再度「失去中國」(losing China),讓台灣逐漸陷入中國的勢力範圍之內。

在2009年8月間,馬英九向來訪的國會代表團表示,他的和解政策將「對任何一方都有利」。他是對的!就像芬蘭與蘇聯的例子,台灣在一個和平和民主的中國當中享有先天的利益,華盛頓必須接受這項改變,不只是因為符合自己在亞洲以及全球的長期戰略目標,也是因為台灣人民以他們「自主的民主力量」所做的決定,就由他們去決定吧!美國這個負擔過重的巨人,應該站在遠方樂觀其成,並將焦點放在其他急迫的區域性和全球性事務上。

芬蘭化真的是台灣人民的選擇嗎?馬英九在2008年當選總統,的確是台灣人民以他們「自主的民主力量」所做的決定,但並不代表台灣人民同意馬英九進行芬蘭化政策。回顧2008年3月14日距總統選舉前幾天,馬英九發表聲明指出,堅決主張台灣的前途必須由台灣人民自己決定。3月18日,中國總理溫家寶在針對西藏問題發表談話時表示,「希望在一個中國的前提下,盡早恢復兩岸和平談判,凡屬涉及中國主權和領土完整的事,必須由包括台灣同胞在內的全體中國人民決定,任何人想把台灣從祖國分裂出去都是不會得逞的,也是注定會失敗的。」馬英九也立即發表聲明抗議,抨擊溫家寶「蠻橫無理、自大愚蠢、自以為是」,堅稱「中華民國是主權獨立的民主國家,台灣前途必須由台灣人民決定。」由此可證,無論馬英九是否由衷之言,台灣人民並沒有以「自主的民主力量」同意馬英九進行芬蘭化政策。

然而諷刺的是,馬英九的芬蘭化外交以及扈從北京的傾中政策,卻引發外界誤認為是台灣人民的民主決定,美國無從置喙。要匡正這種混淆的國際視聽,除非在2012年的總統大選中以選票唾棄馬英九,否則台灣芬蘭化的陰影無法掃除,甚至會更加深。

美國拋棄台灣的戰略

季禮認為,既然是台灣人民自己選擇芬蘭化,而台灣的芬蘭化對美國的安全也有好處,所以季禮建議美國政府調整對台政策:要擴大與台灣的官方交往必須先和北京商量;重新設計把台灣排除在外的作戰計畫;華盛頓公開支持兩岸和平的新途徑;美國的情報單位必須更小心監測轉移給台灣的科技;最重要的是必須大幅度縮減對台灣的軍售規模。他在結論中提到:

自從1949年以來,美國在維持台海和平及促進台灣的民主發展上,一直扮演著關鍵性角色。如今,美國在這方面的進程已近尾聲。在戰略及外交上,美國對於芬蘭化台灣的政策將必須有所調整。要擴大和台灣的官方交往,必須先和北京商量;美國及其盟邦必須重新設計把台灣排除在外的作戰計畫;華府必須透過公開的外交管道,支持兩岸和平的新途徑;而且,美國的情報單位也必須更小心,詳細監測轉移給台灣的科技,因為中國將無可避免地擴張在台灣的情報組織。而最重要的是,華盛頓必須大幅度縮減對台灣的軍售規模。………在過去,賣給台灣的戰鬥機、驅逐艦、坦克和飛彈,主要是對北京發出政治訊息,軍售本身具有策略上的價值。然而在新的氣氛之下,華盛頓可以取消黑鷹直昇機、愛國者飛彈、和新增加的戰機等軍售案,來加強和解政策。五角大廈必須把這項轉變視為不僅是為了降低兩岸緊張關係的小幅度調整而已,而是整體性排除台灣的景象,台灣不再是美國戰略性勢力範圍之內的一個軍事基地了。

藉由發出華盛頓最終還是尊重中國領土完整的訊息,這些縮減軍售的變化可以換來回報,導致中國進行可受檢證的裁軍,而且停止針對台灣的攻擊性軍事演習。整體來看,把台灣從美國的亞洲安全戰略的重要角色中移出,對美國的區域性戰略可以坐收漣漪效應。的確,也許純由亞洲國家組成的安全組織 ─ 例如東協國家區域論壇,可以逐步來主導規劃亞洲未來的安全架構。

以上就是季禮建議華盛頓適應這個歷史變局的方案,當然這種主張並非美國現行的主流政策,但是如果台灣對中國政策的演變一直邁向芬蘭化的途徑,因而造成美國在戰略上的兩難困境,難保未來美國因應這種變局的方案不會朝季禮所建議的方向前進。

和解政策不需要芬蘭化

平心而論,相對於專制的中國強權,民主的台灣是個小國,位處強權大國之側,台灣沒有必要與中國為敵,也不要妄想去影響中國走向民主,以致得罪北京政權。在當前的國際環境之下,和解政策的確是務實的選項,但和解政策也必須建立在互惠互信的基礎上。

台灣無意挑釁中國,但是為了捍衛台灣的主權及安全,面對中國武力併吞的野心,台灣當然有說「不」的權利,但是把捍衛主權的正當防衛詮釋為挑釁中國,這種說法等於是在為魔鬼代言。

對中國的和解政策不宜採取張伯倫式的姑息主義,那只會養大擴張主義者的胃口。姑息中國的所作所為,只會讓中國變本加厲,反而無法使崛起的中國更民主、更和平。進行和解的訣竅在於彼此的善意回報,如果把對方否認自己的國家主權當成是善意回報的基礎,這種人不是白痴就是對方臥底的人。

季禮說的沒錯,如果民進黨想重新執政,就必須接受這個務實對待中國的共識,民進黨對中國「只是說不」的日子已經結束了。其實民進黨執政時期也曾務實對待中國,只是在涉及主權議題時採取不退讓的立場,所以和解的進展較緩較小。然而,所謂務實的和解政策也絕非「只是說是」的做法,從國民黨在最近兩次選舉中挫敗的結果來看,如果國民黨想繼續執政,馬政府對中國「只是說是」的做法必須拋棄。國民黨一心想要得到北京的信任,很可能會失去台灣人民的信任。

國民黨信誓旦旦聲稱中華民國是主權獨立國家,然而從北京的眼光來看,這種立場同樣也是台獨,只要是獨立於中華人民共和國之外,就都是台獨,不管是「台灣國」或是「中華民國」。以過去的經驗來看,北京之所以推遲民進黨時期的和解政策,而擁抱國民黨的和解政策,主要在於北京相信國民黨的和解政策終將交出台灣的主權,符合北京的戰略目標。

以台灣的地緣戰略地位而言,一旦台灣被中國併吞之後,日本美軍基地的海軍力量難以越過台灣以南,導致軍力切割局面,南海成為中國的掌中物,影響美國亞太戰略的格局,損害美國利益至大。甚至,台灣落入中國手中之後,美國在亞太地區的海洋戰略線必須後移,導致美國本土的安全防線內縮,關島成為第一前線地帶,關島、賽班島、夏威夷必須再度武裝,以防中國利用台灣為基地,進軍太平洋,造成美國本土的安全威脅。

然而季禮卻主張把台灣推向中國的勢力範圍之內。如此一來,台灣必須順從北京旨意,無法抗拒北京把台灣當作挑戰美國的軍事基地,從這個角度來看,台灣的芬蘭化真的符合美國的安全利益嗎?相信美國的戰略規劃者會有明智的取捨。

和平不是投降的代名詞,和解也不需要芬蘭化,除非台灣人真的期望和中國統一。就如同季禮所說的,台灣人民以他們「自主的民主力量」所做的決定,就由他們去決定吧!

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