對台灣省地位釋憲內容的看法

司法院大法官會議針對「台灣省是否為獨立承擔公法上權利義務關係之公法人」的疑義做出釋字第四六七號解釋。解釋文一出,隨即引發朝野各黨不同的解讀,連官方人員也各說各話。須知大法官會議解釋文的法理水準及表達模式與國民黨主導九七修憲「精省」內容一樣,都是國民黨長期統治體制之產物,有其含混之特質,故對於其文理意涵,我們宜做審慎的解讀,以免成為進行逐步廢省改革大業之阻力。下列各點是我們應注意的:

一、大法官會議所言「省為地方制度層級之地位仍未喪失」,係依據憲法增修條文第九條「省、縣地方制度」之規定,故尚無突兀之處。解釋文之重點在於省「不再有憲法規定之自治事項,亦不具備自主組織權,自非地方自治團體性質之公法人」,但很遺憾,「自非地方自治團體性質之公法人」陳述句,卻被解讀為不同的意義。

有人認為省已變成非地方自治團體,當然失去其原有地方自治團體性質的公法人資格,所以引伸省非公法人;有人則認為省只是非地方自治團體性質的公法人,但還有可能是其他性質的公法人。以上引起的爭論,有賴有關機關出面再作更明確的闡釋。惟此次釋憲,至少已闡明台灣省已非原有地方自治團體性質之公法人,不再有憲法規定之自治事項,亦不具備自主組織權。

二、這次大法官會議解釋文之所以引起爭議,係因「解釋文」於正面明示省「自非地方自治團體性質之公法人」之後,對現在是否仍屬公法人,不採直述句,而用「於此限度內,省自得具有公法人資格」的假設性、條件性、列出未來形成要件方式表達,雖然接著再以「解釋理由書」作註解式的說明,但其不直截了當地明確表示現在實存的法律資格,乃予人抹璧雙面光的感覺。其所以如此,牽涉到精省三法未完成前是否宜以「指導立法」方式釋憲的問題,因屬「釋憲論」的次元,在此不贅述。

三、從假設性的內涵看來,解釋理由書述及「具有公法人地位之地方自治團體外,其他依公法設立之團體,其構成員資格之取得具有強制性,而有行使公權力之權能且得為權利義務主體者,亦有公法人地位。」指出在地方自治團體以外,尚有其他依公法設立之團體在某種要件下亦有公法人地位之可能。這段理由係針對下列解釋文所作之說明,亦即「符合上開憲法增修條文意旨制定之各項法律,若未劃歸國家或縣市等地方自治團體之事項,而屬省之權限且得為權利義務之主體者,於此限度內,省自得具有公法人資格。」這段屬於條件性和假設性之規定,包含三項要件,如果符合這些要件,省始得具有公法人資格。職是,若依據解釋文「省自得具公法人資格」,即稱精省後之省仍具有公法人資格,則屬誤解。再者,要符合上列條件,則非經立法院立法不可,這次釋憲,大法官會議尊重憲法賦予立法院在憲法範圍內制定相關法律之權,授權立法院決定台灣省是否得具有「其他公法人」之各種內涵。然而目前依憲法增修條文意旨制定之法律,除精省暫行條例已制定外,諸如地方(自治)制度法、財政收支劃分法等尚未制定,故這次大法官會議之解釋,乃被認為含有指導立法院立法方向之意旨。申言之,此段解釋文一面表示省在具備某種要件和在一定限度內得具有公法人資格,一面也表示立法院可依據憲法增修條文意旨制定各項相關法律,該等法律若未再賦予台灣省為權利義務主體之權限,省則不具有另一種公法人資格。

四、解釋理由書又謂:「…非謂立法機關得不受憲法增修條文第九條第一項第一款及第二款對省級政府之組織型態決定之限制而為不同之規定」,其中所言「不同之規定」,是否即指不得擴大或縮小其所規定之省級政府組織型態,語意未臻明確。

按該條第一項第一款之規定,「省設省政府,置委員九人,其中一人為主席,均由行政院院長提請總統任命之。」第二款為「省設省諮議會,置省諮議會議員若干人,由行政院院長提請總統任命之。」但精省暫行條例對於省政府的部份,則在主席之外,另置副主席,省諮議會之部份,也增置議長、副議長,凡此增置人員之規定,是否屬於解釋理由書中所稱的「不同之規定」?若是如此,是否即應修法刪除副主席、諮議會正、副議長之職,而且不得再擴大諮議會之職權?

綜上所陳,此次大法官會議解釋文脈已闡明台灣省已非地方自治團體公法人,但是否即為其他公法人,若立法院立法時不賦予「其他」公法人地位,則將不可能具公法人資格,應無疑義。觀諸「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」規定,台灣省政府為行政院派出機關,台灣省為非自治團體,台灣省政府財產由國家概括承受,省政府無預算決定權、無徵稅權,省諮議會無立法權等等看來,並無違反大法官會議第四六七號解釋,亦未給予公法人地位。有人認為「大法官會議已解釋台灣省為公法人、精省暫行條例違憲」,顯係未深入思考解釋文內涵之論。

依據公法理論,國家和地方自治團體為依公法規定之法律事實所產生之公法人。此外,為特定國家目的也可設立公法人,如農田水利會是。但台灣省政府已無地方自治權限,只是承行政院之命令辦事,是國家機關之「行政官署」,若視其為「國家」這個公法人之一部份未嘗不可,但是若依解釋文,在解釋文限制條件內由立法院再以法律賦予其他公法人資格,使其成為特殊公法人之可能性如何呢?顯然的,依據憲法增修條文第九條規定之限制及台灣政治情勢,將來若欲以立法恢復台灣省為公法人地位,殆無可能。

無論如何,立法院將來制定「地方自治(制度)法」之時,仍應明確排除可能導致增強台灣省公法人地位之條款,明確不賦予台灣省為權利義務主體之權限,使其不具任何性質之獨立公法人地位,則精省改造庶幾不致於滋生困擾。茲建議如下:

(一)依據釋字第四六七號之意旨,台灣省不能再列為地方自治法律體系之一環,亦不應使其成為繼續行使任何獨立公權力之權利義務主體。

(二)內政部「地方制度法草案」將省列入第二章,而且法律名稱為地方制度法,會混淆地方自治法體系,至為不當。為釐清其法律性質和體系,應正式定名為「地方自治法」,而另於不同法體系、以不同法理規範台灣省政府。

(三)將來制定地方自治(制度)法或相關法規時應避免再授予台灣省任何公法人權利義務之規定,省諮議會不應成為意思表示機關,省政府不應有法規制定權、徵稅權和財產權,精省後應嚴限省政府為行政院派出機關 ,建立以直轄市、縣(市)等為主軸之真正的地方自治體系。

(四)台灣省政府為行政院之派出機關,屬於中央行政系統,但台灣省卻是地方制度之一環,形成地方制度與中央行政體系及地方自治體系與地方制度間之矛盾,正本清源,惟有再修憲廢省始有可能解決此項難題。

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