從台灣關係法三十週年看台、美、中關係 ─ 葉望輝演講及Q & A內容 ─

整理

值逢「台灣關係法」制訂三十週年,本協會特別邀請前美國副總統(錢尼)辦公室亞洲安全顧問葉望輝(Stephen J. Yates)來台,於3月16日下午在台灣大學法律學院國際會議中心舉辦演講會,講述台灣關係法對台灣安全之重要性,以及未來台灣應努力之方向。葉望輝曾任美國傳統基金會亞洲研究中心資深政策分析師及前美國副總統之安全顧問,專精亞洲事務,長期關心台灣安全,見解精闢,演講內容精彩,故整理成文,以饗讀者。

─ 編者 ─

 

葉望輝演講內容

台灣關係法制訂三十年以來,涉及美、中、台之間長久以來的外交關係、安全關係以及經濟關係。從1979年來看,誰能預料美國、台灣、中國在這三十年來會有這麼大的變化。當時美國認為中國的經濟成長會帶來政治上的開放,但是1989年天安門事件,使人有特別大的失望,一直到現在,中國共產黨的本質完全沒有改變,他們組織的目的依然存在。他們的目的不是要幫助台灣的人民,也不是要幫助美國的人民,而是要佔領你的土地、佔領你的靈魂,不讓你有思想,不讓你有愛。

過去這段期間,中國的經濟成長是令人驚訝的。但是過去的快速成長,到了今年也許要改變了,從去年第四季到現在為止的經濟成長率是零。

我們必須謙卑承認,我們對中國過去三十年的真實情況(reality)並不十分了解,中國的不穩定是一個reality。在這段期間,台灣也從威權統治走向民主,而且在1980年代,沒有人可以預想到台灣與中國之間的經貿關係會有如此大的突破,現在兩岸的經貿關係是非常豐富,或許是太豐富了。台灣與中國之間在經貿關係上的互賴程度,是當初制訂台灣關係法時料想不到的。但是在雙方經貿發展的同時,也存在著台灣認同(identity)的問題,也就是雙方經貿發展與台灣認同這兩個趨勢同時成長,這是很奇怪的發展。

在制訂台灣關係法的時候,台灣是美國非常重要的貿易夥伴,中國幾乎不是美國的貿易夥伴,今天卻很不一樣。從冷戰時期到如今全球性經濟衰退的改變,中國所謂的和平演變,實際上只有經濟發展,完全沒有政治開放。在這段期間,台灣雖然走自己的路,但和中國之間有很密切的關係,除了經濟之外,台灣與中國也有其他的關係,這些是我們在1979年的時候完全沒有考慮到。

台灣今天比1979年時的台灣認同更強,這是好的發展,但是台灣今天也很脆弱,雖然有民主化,但民主是一個過程,並不是目的地,不是終點。民主的過程需要維護(maintain),有如花園需要時時除草,台灣的民主化仍需進步。

當時制訂台灣關係法的動機,乃是在冷戰時期中,美國必須和中國建立一種戰略關係,這當中並沒有談到人權、經濟關係、恐怖分子。這個東西很清楚,當時的外交專家(如季辛吉)創造出「一個中國政策」的架構,這是很強的政策架構,但是這個政策架構在冷戰結束後仍然存在,雖然當時的情境與現在的實際狀況(reality)完全沒有關係了,但是這個政策仍然繼續下去。

當初美國國會在制定台灣關係法時的提案有三大使命:一、嚇阻中國對台灣的侵略;二、推動經濟自由,參加全球的經濟發展;三、台灣人民的人權是美國的重要利益。在2000年之前的1980和1990年代,台灣關係法都發揮很好的作用,但是在2000年之後的十年卻有非常重大的轉變。

在嚇阻中國對台灣的侵略能力這方面,海峽的軍事情勢已經失衡,美國嚇阻中國侵略的能力愈來愈弱,而且美國也愈來愈不願意考慮要如何嚇阻中國,中國人也很了解這一點。美國在2001年提出歷史性最大的對台軍售案(三大軍售案),美國願意賣那麼多武器給台灣,沒想到台灣竟然不要,雖然這不是所有台灣人的意思,但是當初我們沒有考慮到,台灣的民主化會帶來安全關係的障礙,反對黨也許能夠阻止台美安全關係,這是1979年制訂台灣關係法時沒有人考慮的狀況,這是今天(困境)很重要的因素。

在推動經濟自由化和經濟發展這方面,從2000年到現在,台灣與中國的經濟關係又變了。在1990年代,台灣有很多公司開始把工廠遷到中國大陸,並減少在台灣雇用工人,這對台灣的經濟影響頗大。最近十年,大部份的台商企業認為在中國大陸有利可圖,所以不斷的繼續投資中國,但是我懷疑在2009年之後,這會是一個不斷的現象嗎?中國如果開始有經濟衰退,如果中國的領導人利用愛國主義來保護自己,在中國的台商會很安全嗎?台商企業能夠繼續有很好的利潤嗎?在經濟衰退的時候,如果你有錢,政府會向你伸手要錢,我認為台商在今年或明年可能會面臨這種挑戰。所以在經濟關係這方面,應當認真思考因應的戰略,台灣關係法當初也沒有考慮到這個問題。

至於有關台灣人民的人權這方面,大部份的美國人認為,台灣在80年代和90年代的進步和成功,台灣的民主發展及法治已經大功告成了,美國人不需要再操心了。但是我認為,台灣的法律制度並不符合台灣人民所想像的民主國家,仍然需要改革,這是1979年所沒有考慮到的挑戰。一個民主以後的台灣,還需要改善她的憲法,還需要改善司法調查程序對人權的侵害,大家必須正視目前台灣人權逐漸衰退(erosion)的問題。

對於上述台灣關係法三個重要的目標,台灣關係法在起初二十年的經驗,發揮了非常重要的作用,但是最近十年卻面臨很大的挑戰,未來我們要共同考慮如何來面對這些挑戰。

 

Q&A內容

張旭成提問:你說台海的軍事情勢已經失衡,美國政府是否注意到這種失衡現象,而中國的力量不只對台灣的影響力增加,而中國的軍事力量愈來愈強大,甚至威脅到美國。台灣關係法規定,不只要提供足夠保護台灣的力量,也規定美國要有足夠的軍事力量來維護整個東亞的和平。中國的軍力愈來愈強大,甚至威脅到美國,也影響到美國來防衛台灣的勢力,美國政府在未來是否可能提出新的作法?而台灣關係法乃是由美國國會通過的法律,如果美國的行政部門不正視這種情勢,美國國會是否可能提醒行政部門改變作法?

葉望輝回答:美國的元首很了解台海的軍事已經失去平衡了,他們的反應可能有兩種:第一種反應是,既然台海的軍事情勢已經失去平衡,考慮到在目前無法嚇阻中國的情況下,為了避免失敗而喪失盟友的信賴,他們的反應可能會選擇逃避,不要讓任何的衝突演變成軍事衝突,所以會要求台灣保持安靜,不要讓中國有藉口和台灣發生衝突,或是中國和美國發生與台灣有關的衝突。第二種反應是,有些人認為目前的條件不好,想尋求一個新的戰略,看清楚中國人民解放軍的新能力,這些新能力包括嚇阻台灣或是嚇阻美國幫助台灣的能力,以及涉及其他層面的能力。比如說,解放軍的潛艇不只接近台灣,也突然出現在日本海域,這與嚇阻台灣有何關係?解放軍的現代化,不只是對台灣的政治構成挑戰,也影響到美國海上的很多利益。另外還有中國把導彈出售給其他國家的武器擴散問題,最後這些武器還會傷害到美國軍人的生命,但是我們的外交專家卻不把責任歸咎中國,這個概念有問題。我們的領導人逐漸發覺到,我們對中國的全球角色不夠了解,而且這「負責任的國家」(responsible statehood)的概念,北京對「負責任」的定義和我們的不一樣。

海峽不平衡是一個大問題,如何嚇阻解放軍,並非只有出售武器給台灣的問題,美國自己也應該擁有足夠嚇阻中國的能力。台灣關係法提到台灣是亞太地區非常重要的利益,但是目前我們的領導人或許認為台灣沒有那麼重要了。如果中國有足夠的能力佔領台灣,而且能夠派遣他們新的軍事裝備,讓日本、韓國、印尼、印度了解到中國可以接觸到你,這就不只是台灣的問題,這是亞太安全更大的問題。我個人認為歐巴馬總統還沒有考慮到這個問題,他目前百分之百的時間在考慮如何離開伊拉克,如何與伊朗的領導人談好關係,如何把握美國國內經濟的軌跡,沒有花五分鐘的時間考慮如何分析目前所面臨中國的挑戰。所以回到這個問題點,國會應當發揮他們的能力,提醒行政部門在各方面有國家安全的挑戰,現在中國不僅是經濟上的挑戰而已,也是安全上的挑戰。歐巴馬總統希望能夠省錢,如果美國利用軍隊來省錢的話,解放軍就會更高興了。目前美國國內有很多困難的選擇,希望國會能夠像1979年一樣,提醒行政部門來保護這些非常重要的利益。

 

張旭成提問:台灣關係法著重在中國對台灣的武力威脅,但是現在中國不再強調武力威脅,而是用和平的方式。因為北京看到台灣領導人似乎願意向中國大陸傾斜,幾乎是要投降。甚至美國新上任的歐巴馬政府官員也認為,目前台海關係的緊張局勢降低了,這樣很好。如果有一天,台灣和中國簽訂和平協定,幾乎要把台灣賣掉,犧牲台灣的自由民主,則美國會有什麼想法?

葉望輝回答:這是我們在1979年制訂台灣關係法時沒有考慮到的情況。當時兩岸都是一黨制,如果雙方有什麼協定,那就是國民黨和共產黨談判的結果。那時候台灣並不是民主國家,很多美國人也不願意說台灣是一個國家。

在民主制度之下,如果台灣與中國有任何協定,這是政府跟政府之間的談判嗎?如果是政府跟政府簽的協定,立法院的角色是什麼?更不用講台灣人民的角色是什麼。大部分的美國人認為,台灣的民主化在90年代已經完成了,如果沒有台灣人民的多數支持,任何總統或政黨不可能去和中國大陸達成任何協定,這是很合理的想法。現在台灣有些人很擔心,一個經由民主選上的總統或是他的政黨,能夠和共產黨簽訂協定,而這個協定的內涵沒有受到立法院或人民的分析甚至支持。在民主制度之下,應該有什麼過程讓人民了解,然後支持這樣的一個協定,這是政府的責任,人民或代表則應當鼓勵或要求政治領導人採取新的措施,來對應這個協定的過程和內容。在美國的話,總統可以去談判,但是談判的結果必須送參議院審查、開公聽會,如果遭到法定人數的反對,這個協定就不能通過。台灣的立法院是否需要這種程序?雖然國民黨在立法院是多數黨,但是如果立法院有聽證會針對協定內容進行分析,台灣人民會更了解自己的利益所在,他們比較有機會發表自己的意見,或許能夠影響政府的做法,我認為台灣的民主制度在這方面需要改善。至於美國會有什麼反應,美國第一個反應絕對不會說台灣的立法院應當要有聽證會,第一個反應會表示遺憾,對美國而言,這個問題很頭痛,我不要這個麻煩,這不是很sophisticate(世故)的說法,但卻是很實在的反應。我們不要考慮到這種情況,而中國大陸也很了解我們的感覺,所以他們有機會推動自己的利益。

武器是一個很重要的話題,近幾年我們很多重要的參議員認為,台灣不願意保護自己,我們為什麼要保護台灣?台灣關係法談到美國要嚇阻中國,要嚇阻他什麼?台灣不要保護自己,不需要對中國使用武器,當中國侵略台灣時,如果台灣不使用武器,我們怎麼嚇阻中國呢?用經濟的工具嗎?台灣跟中國的經濟關係比美國和中國的關係更密切,我們要利用什麼工具?台灣也不願意利用這些工具,我們為什麼要利用這些工具呢?你要美國說「中國是一個安全上的敵人」,台灣卻不願意說「中國是一個安全上的敵人」。我們有一個說法:You cannot be more catholic than the Pope.(你不能比教皇更像天主教徒)。IfAmericais catholic in support ofTaiwan, but the Pope inTaiwandon’t support himself, we cannot be more catholic than the Pope.(如果美國是支持台灣的天主教徒,但是在台灣的教皇並不想保護自己,我們美國人不可能比台灣人更想保護台灣)。即使我們有這麼想,但是我們並沒有努力創造新的戰略來對應這麼重要的問題。

現場提問:我認為台灣應當主張「兩個中國」,因為主張「一中一台」,中國一定會反對,如果主張「兩個中國」,中國或許稍微比較不反對。

葉望輝回答:我個人的經驗非常不一樣,我在1990年代常常和中國大陸的對手討論,我認為台灣是台灣、中國是中國。我說台灣是台灣,並沒有說台灣共和國或台灣省,只以台灣來稱呼這個地方,不涉及未來與其他人的關係是如何,他們卻堅決反對台灣這個名稱。他們自己把這個海島稱為台灣,國務院內有個「台辦」,這個「台」不就是「台灣」嗎?卻反對利用「台灣」這個名稱。美國有台灣關係法,這並不是中華民國關係法,也不是台灣省關係法呀!但是他們堅決反對我分裂國家的這個論點,不願意考慮到任何彈性。

他們也告訴我,他們堅決反對兩個中國。我說你們為何反對兩個中國呢?你們最好的夢想就是台灣接受任何中國的概念,如果你要求統一的話,你應該很歡迎台灣利用「中華民國」,因為前面的「中華」兩個字,大家都有共識,但是他們不願意就是不願意。我覺得,在二十年的討論當中,他們最主要的戰略,他們的爭論立場,一點點都沒有讓步,他們的口號偶爾改變,但是他們真正的立場,一點點都沒有改變。所以我們從江八點,到汪道涵的86個字,到今天的胡六點,有不同的口號,但是最前面都有「在一個中國的前提下」,問題就在這裡。他們最主要的立場都沒有改變。你有很理想的主意,但是我沒有找到任何中共的官員願意利用這樣的彈性。

現場提問:我贊成美國的一個中國政策,承認中華人民共和國是一個國家。中華民國已經沒有了,一個中國當然指的是中華人民共和國,所以我很贊成美國的一個中國政策。我希望美國能夠向國際社會講清楚,台灣人有權決定自己的前途,這是台灣人的人權。當時美國雖然是戰勝國,但是有人說台灣人是美國的屬民,我認為這是不對的。

葉望輝回答:我個人很討厭「一個中國」這個名詞。因為翻成英文,完全沒有定義。一個中國是什麼東西?有多少中國?中國的問題不是數字的問題,中國的本性是什麼?那才是問題。「一個中國」是文字遊戲,我們尊敬的國際領導人都很喜歡玩文字遊戲。他們可以說「我有一個中國的政策」,你問他「一個中國」的定義是什麼?一個中國政策到底是什麼政策?他會說「我不知道」,但是他可以說「一個中國政策不是某某某………」,他無法說一個中國政策是什麼東西。另外,一個中國原則又是什麼東西?一個中國原則就是「我可以跟你統一,如果你先跟我統一。」

非常重要的一點,台灣民主化之後,任何敏感的問題,需要依照民主的原則來解決,美國或世界各國的政府不管對中國或台灣利用什麼稱呼,或採取什麼政策,任何重要的改變,應當由透明的民主程序來解決,台灣人民應當享有台灣的主權,應該由台灣人民來決定。但是你們目前的政府是你的政府,我對他的影響力只有一點點,需要靠台灣人民去影響自己的政府。

 

現場提問:為了亞太地區的安全,使台灣不落入共產之手,美國是否可以考慮對台灣採取波多黎各Puerto Rico或是關島Guam Island的模式,我們不要公投,而是連署願意走這條路,來維護台灣的安全。

葉望輝回答:在美國國會,沒有任何議員在考慮這種模式,我們美國不需要更多的領土。目前我們的領土大概已經足夠了。這種話題偶而會出現在華府,但在國會非常非常不受歡迎。

現場提問:回顧台灣關係法的30年,美國政府是否應當要修法?或是立一個新法?來面對現在政策的事實。

葉望輝回答:我個人認為需要立一個新法。但是在1990年代都無法通過「台灣安全加強法」了,目前不良好的政治情況下,更不可能成功。

阮銘提問:美國到底如何看待台灣?現在台灣已經是個民主國家,這是一個存在的事實,美國政府到底要不要承認這個事實?

葉望輝回答:如果你的問題是美國願意不願意承認事實,我很清楚地回答,美國政府「不願意」。如果我們政府願意說,我們的對華政策是「一個中國政策」,他就承認他不願意承認事實。你要採取「一個中國政策」,等於是告訴大家,我要做一個夢,希望大家加入這個夢想,我們不談事實,我們夢想中國並不可怕,我不怕他,他也不怕我,可以彼此作生意,發揮和平演變,大家都可以放心。那不是承認事實。如果我們的政府利用「一個中國政策」來形容自己的戰略政策,他就直接回答你的問題,我不願意承認事實,我不願意承認台灣人民擁有自己的主權。你問美國到底如何看台灣,就是如此!

阮銘說:這樣是不是違背美國的立國價值呢?

葉望輝說:沒有錯!我並沒有說他要承認事實,只是做一個夢,我很有道德觀。這是一個很痛苦的問題,我們不願意看真正的中國。如果我們不願意看真正的中國,我們更不願意看真正的台灣。如果我們看真正的台灣,我會覺得我跟中國來往,我犧牲了一個我應該保護的朋友。如果我看到那個朋友,我就不敢讓他犧牲,我這樣講並不是一個哲學上的討論,也不是法律的爭論,只是一個很大的夢。

現場提問:對於馬政府與中國簽的一些東西,不透過立法院程序,似乎是exactly agreement,這對下任政府是沒有約束力的。

葉望輝回答:這種情況在台灣是史無前例的,所以很難說到底需要什麼程序。下任的總統是否願意繼承這樣的一個agreement?你的分析很準確,一個exactly agreement就是指那個agreement,沒有其他的,也不需要通過立法。但是兩岸的協定如果是黨與黨的協定,國家的法律應當不受影響。如果是政府和政府的協定,我不太了解台灣的法律架構,應當請教法律專家。我不是律師,我也不要成為律師。這是政治問題而不是法律問題,你需要多數的人民組織起來,強迫你的政府改變,如果在這方面失敗的話,法律不能拯救你。

現場提問:日本投降的對象是盟軍,所以當時台灣是屬於盟軍的,盟軍解散之後有聯合國,請問現在台灣的地位是不是由盟軍移轉給美國,如果是這樣的話,台灣目前就是屬於聯合國的屬地,用這種方式來請求聯合國保護台灣,這樣行得通嗎?

葉望輝回答:這是一個有趣的話題,但是我記得不久之前,聯合國祕書長潘基文拒絕接受台灣總統的一封信,如果他連一封信都不願意接受的話,你相信聯合國願意和台灣有任何接觸嗎?如果要依靠聯合國做你的救世主的話,這是不可靠的信仰。

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