憲政體制與原住民族自治安排

施正鋒
淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授

有關於憲政體制的安排,不外乎中央政府三權(立法、行政、司法)的水平安排、以及中央政府與其他層級政府的垂直關係。端賴立法與行政部門的分立(separation of powers)、或者是合併(fusion of powers),中央政府的體制可以大概分為相互制衡的總統制、以及內閣制;相對地,根據中央政府與組成單位(邦、州、省)的權力分配(division of power),可以大體分為單一體制(unitary system)、以及聯邦制(federal system)(Elazar, 1997) 。

聯邦制的最大特色是採取地域式 的權力分享,也就是聯邦政府與各個組成州邦作弁鄐W的分工 ,並且將彼此的關係透過憲法來保障;為了要防止人口多的大州吃掉小州,也就是被調整為單一體制,往往修憲的過程相當困難(Lijphart, 1999, 1984)。相對之下,單一體制的決策權集中在中央政府,其他層級的政府只是為了行政方便所派出單位,其權限是授與的(delegated)。

對於如何實踐原住民族的自治權 ,一般人的想法是聯邦體制比較有利,果真如此?如果就與台灣相近的墾殖社會(settlers’ society)而言,美國、澳洲、以及加拿大實施聯邦制,而紐西蘭採取單一制,不過,前三者之所以會接受聯邦制,除了在建國之初有加盟的誘因外,主要是因為國家領土幅員廣大,多少有治理(governance)上的考量,並不是為了達成國境內多元族群、或是原住民族的權力分享。事實上,除了加拿大以外,美國與澳洲的原住民族並未享有真正的自治權(Watts, 1998: 27-28)。

同樣地,如果我們將考察的對象擴大為其他具有原住民族、而且採取聯邦制的國家,包括亞洲的印度、巴基斯坦、馬來西亞,以及拉丁美洲的阿根廷、巴西、墨西哥在內,只有印度真正讓原住民族擁有自己的州,也就是Nagaland、Megahalaya、Arunachal、以及Mizoram,而其他國家並未設置原住民族自治政府(Watts, 1998: 28-29)

是否在憲政體制上採取單一制的國家,就不利於少數族群的保障、或是實施某種程度的自治(self-rule)?也不盡全然如此。John Loughlin (1998: 28) 將單一體制分為區域化(regionalized)、地方分權化(decentralized)、以及中央集權化(centralized)三種,而前者的區域單位享有相當程度的政治自治,不像後二者只是行政上的單位。譬如英國,為了安撫蘇格蘭人、以及威爾斯人,設計了「權力下放」(devolution);同樣地,西班牙面對巴斯克(the Basque Country)、以及卡塔洛尼亞(Catalonia)的分離/自治呼聲,也同意成立自治區;其他類似的例子有芬蘭的Åland群島、丹麥的Faroese群島、義大利的南泰羅(South Tyrol)、摩達維亞(Modavia)的Gagaus、菲律賓的民達那峨(Mindanao)、以及荷屬安地列斯群島 (the Netherlands Antilles)等等。特別是中美洲的尼加拉瓜、以及瓜地馬拉,即使不是聯邦制,卻能安排原住民族的自治;北歐的瑞典、挪威、以及芬蘭也是單一體制國家,也讓境內的沙米人(Sammi)成立自己的議會。

根據Sandor Balogh (1999: 137),聯邦體制之所以能提供少數族群最高程度的自治,原因在於自治的法源來自於憲法,而非只是國會的普通立法;然而,原住民的自治法源可以直接在憲法上取得的確認,不一定要和聯邦制強制掛勾(linkage)在一起。另外,加拿大學者David Hawkes (n.d.) 以為,聯邦制有助於原住民族的自治,可以從四個方向來看:尊重多元文化、接受多重認同、容易配合情境的變動作調整、以及符合原住民族的傳統;然而,除了最後一項以外 ,這些可欲的優點並非在聯邦制才可以實現。

澳洲學者Christine Fletcher (n.d.) 的觀察較為持平,聯邦體制提供原住民族爭取自治權的另外一種管道,或是以聯邦的憲法保障來防止州政府的侵權作為;不過,聯邦制也可能構成原住民族追求自治的多一道障礙,特別是在談判協商自治的過程,聯邦政府可以與州政府扮演白臉、黑臉的角色,或是在實施自治之際,兩者互踢皮球。儘管聯邦制的出發點是權力分享,也就是限制聯邦政府的權限,卻不一定保證聯邦政府會願意分享權利給原住民族,更不用說答應自治。

總而言之,聯邦制不是原住民族實踐自治的充分條件、也不是必要條件。我們甚至於可以這樣說,當國家已經採取聯邦體制的情況下,此時,如果原住民族要爭取自治權,可能會比在單一體制下麻煩。

 

Vanwelkenhuyzen (1986) 把不層級政府之間的衝突,分為權力衝突(conflict of power)、以及利益衝突(conflict of interest)兩大類。儘管他承認兩個概念之間的差別有灰色地帶,不過,他觀察到,一般國家多以司法的方式來裁決(arbitration)前者,譬如義大利、西班牙、瑞士、以及西德是由憲法法庭進行原則性的裁決,比利時則另外設置仲裁法庭;至於實質的利益衝突,一般國家則傾向於以政治的途徑來處理,譬如國會(義大利、西班牙),特別委員會(比利時的調解委員會)。

我們以光譜的方式,來呈現上述幾種化解衝突的模式(圖2)。除非是代表族群、或是區域的參議院,一般的國會/眾議院所代表的是個人,在多數決的「民主程序」認知下,對於少數族群、或是原住民族自是不利。不管是最高法院、還是憲法法庭,雖然其最高的價值是獨立審判,然而,當少數族群/原住民族沒有代表、或是沒有採取共識決的情況下,只要多數族群與少數族群有相當程度的文化/規範上的差異,那麼,所謂的公平正義只不過是用來合理化結構性暴力的文化暴力。我們以為,只有少數族群能行使少數否決權的特別委員會,才能讓多數族群願意向少數族群妥協。最後,我們以為,如果能讓民選的總統負責仲裁,才能真正反映「民族對民族」的夥伴關係。

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