東亞的海洋領土爭議：提交國會

美國國會研究服務處

註：本報告由亞洲事務專家汴‧杜文（Ben Dolven）、亞洲安全事務專家簡淑賢（Shirley A. Kan）與亞洲事務專家馬克‧曼寧（Mark E. Manyin）共同撰寫，2013年1月23日向國會提出。

摘要

圍繞在東亞的許多海洋領土爭議造成的緊張局勢，已經成為美國外交政策制定者的急迫挑戰。大約從2005～2006年開始，由於有些國家試圖強化對爭議地區的主權聲索，或是探勘和開發近海能源與漁業資源，已經使得在南海有長期爭議的水域和近來的東海成為愈來愈多侵略性行為的場所，這些海域的緊張局勢逐漸升高，對第113屆的國會增添了一些重要的議題。

由官方的海事機關採取的一系列侵略性行動，包括騷擾船隻、破壞設備、以及封鎖小島和沙洲等，愈發助長局勢的緊張。這種事件的發生日益頻繁，可能會引發誤判，因而導致海上的公開衝突，這種情況也會對該地區的安全和美國的外交帶來複雜問題，而且也是歐巴馬政府在外交政策上把重點轉向亞太地區的「再平衡」戰略中最複雜的挑戰之一。

領土爭議造成這些緊張局勢的核心問題已經有數十年之久，而且爭議國之間的衝突事件也持續了許多年。

在南海，中華人民共和國主張擁有面積遼闊的領土主權，包括其地圖上標記有爭議的「九段線」，範圍涵蓋了南沙和西沙群島的大部分海域，這些領土主張和4個東南亞國家（汶萊、馬來西亞、菲律賓和越南）有所重疊，而這4國之間的領土主張也互相衝突，此外，台灣也主張擁有與中華人民共和國同樣遼闊範圍的領土主權。
在東海，中國、日本和台灣各自主張擁有日本管轄的群島，該群島日本稱為尖閣諸島，中國稱為釣魚島，台灣稱為釣魚台列嶼。
其他還有日本與南韓之間在日本海的領土爭議，以及中國和南韓之間在黃海的領土爭議。

雖然美國在這些海域並沒有主張擁有主權，在各個特定的領土爭議中也不採取立場，但是如果日本和菲律賓與其他的主權聲索國捲入火辣的衝突，美國與他們之間有必須履行的條約義務。美日安保條約是美國長期以來的政策，其中規定美國有義務保護日本，包括尖閣諸島在內，因此在中日的小島衝突當中，增加了美國軍事捲入的可能性。至於美菲共同防禦條約對於菲律賓聲索在南海的島嶼和水域的主權，其適用性較不明確。這種不確定性呈現出兩難的困境，因為美國一方面在尋求避免被捲入潛在的衝突，但是另方面也要支持條約盟國，並嚇阻對盟國使用武力。

各爭議國處理緊張局勢的能力，以及美國和其他各方處理緊張局勢的能力，都涉及許多其他的美國利益，其中包括：

保護沿著一些世界上最繁忙的海上貿易航線的自由通行及暢通無阻的商業；
維持亞太地區海洋國家之間的和平與穩定；
鼓勵以規則為基礎的區域規範，以勸阻脅迫行為或使用武力；
保護美國海軍在這些地區運作的能力；
處理美國的盟邦與涉及爭議的國家之間的緊張局勢；以及
避免對可能在該地區營運的美國公司造成威脅。

第113屆國會能夠以不同的方式來應付東亞的海洋領土糾紛。參議院可以考慮提出建議並同意美國成為《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）的一員；國會也可以選擇在爭議地區以更大的美國軍事存在，來檢視對經濟和安全的影響；或是對東南亞國家提供更多資源，來監控並維持他們海域的治安；此外，國會也可以支持降低緊張的行動，例如鼓勵中國和東協國家訂定南海行為準則。

概述

在東亞地區重疊海域的主權紛爭升高了緊張局勢，對美國的政策制定者已經成為急迫的挑戰，也對美國在這個地區的安全承諾產生重大質疑。這些議題對國會造成一系列的挑戰，包括：對歐巴馬政府的亞洲政策及每個涉及國家的廣泛監督；有關在爭議地區及附近地區的軍事優先與資源的決策；對於爭議國的軍事能力要支持多深；以及在東海已經日益頻繁的海上事件中，要如何處理與中國和日本的關係。

領土爭議造成這些緊張局勢的核心問題已經有數十年之久，而且爭議國之間的衝突事件也持續了許多年。其中最嚴重的爭議在東海和南海，前者包括中國、日本和台灣對於日本管轄下的尖閣諸島（中國稱為釣魚島，台灣稱為釣魚台列嶼）競相聲索主權，南海爭議中競相聲索主權的國家有汶萊、馬來西亞、中華人民共和國（PRC）、台灣和越南，其他有日本和南韓在日本海的爭議，以及中國和南韓在黃海的爭議。一些觀察家指出，最近幾年的海上事件和外交緊張急劇上升，對於美國把重點轉向亞太地區的「再平衡」外交政策，形成最主要的挑戰之一。

南海、東海和日本海是世界上最繁忙的水道，而海上事件會對通行在這兩個海域的船隻造成風險。事件的升高有許多原因，其中包括海洋周邊國家展現主權的願望，以及保護自己開採經濟資源（包括碳氫能源和漁業）的能力，此外，意識到對領土的挑戰就是對主權的挑戰，已經在許多捲入爭議的國家燃起抗議活動，使得主權聲索國之間的協商非常困難。

美國在這些海域並非主權聲索國，並且一直對這些爭議海域的特定領土不採取立場，但是如果日本和菲律賓與其他的主權聲索國捲入火辣的衝突，美國與他們之間有必須履行的條約義務（更多細節，請參閱後頭的「條約義務」章節）。美國在這個地區也有戰略和經濟利益，這些利益由於升高的緊張局勢和日益頻繁的海上事件，因而受到相當大的影響。

這些海洋領土爭議是美國與中國、日本和東南亞國家的關係當中的重大因素，尤其是和菲律賓及越南的關係。在美國與東南亞國協（ASEAN，東南亞首要的多邊組織）日益增長的交往中，這些因素扮演重要的角色，也碰觸到與條約盟邦的關係，尤其是和日本與菲律賓。決策者面臨的一些挑戰是要支持盟邦，並提供他們裝備來監視並維持他們海域的治安，在履行美國的義務時，也要限制發生衝突的機會，而且一旦發生衝突時，也要避免美國被捲入衝突的可能。

美國曾經表示支持多邊對話有助於和緩緊張，認為領土爭議是長期存在的問題，在短期之內將很難獲得解決，美國也表示特別支持中國與東協（ASEAN）討論爭議國在這個地區的行為準則，該準則始於1990年代初期，但迄今尚未形成正式的規範。對許多分析家來說，建立一套相互理解的機制（最好是有某種形式的執法機制），是預防潛在衝突的關鍵。雖然東協與中國之間有關行為準則的例行會議在2011年重新啟動，但是對於應當包括什麼範疇，以及行為準則對於解決爭議的機制是否應該具有約束力，各方之間的分歧阻礙了進展。

歐巴馬政府採取了幾項措施來提升美國涉入這些爭議的程度，許多分析家認為美國的做法是一個試金石的關鍵時刻，國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）於2010年7月在河內的東協區域論壇（ARF）會議中表示，「航行自由、開放進入亞洲的公海、以及尊重在南海的國際法」是美國的「國家利益」。

雖然中國官員對該項聲明感到憤怒，但事實上，會中其他11個國家也都表達類似的關切。自從那次會議之後，幾乎在每一次的區域安全對話中，美國和其他地區的官員都對這項議題表達關切，然而中國則試圖把這項議題排除在多邊議程之外，主張海洋領土爭議和海上事件乃是雙邊議題，應由涉入的當事國來解決。在2012年，這些衝突的態度導致在兩個高層級的區域論壇（7月的東協外長會議和11月的東協領袖會議）中憤怒的外交交火。

在東海，歐巴馬政府提出美國長期以來的立場，基於美日安保條約，美國有義務保護「日本管轄的領土」所涵蓋的尖閣諸島，因為尖閣諸島是由日本管轄。政府官員配合這項效果的聲明指出，美國在主權問題上不採取任何立場，但是反對單方面企圖破壞日本的管轄權。

對許多分析家而言，中國在爭議海域的行動將是區域安全的關鍵因素，也是對中國發展為一個區域大國和負責任的全球角色的一項試驗。許多觀察家認為緊張局勢的升高乃是源自中國的過當行動，但是中國官員總是聲稱他們是在回應其他國家改變區域現狀的行動，這種分歧顯示，打造區域規範的過程將是困難重重。

本報告將討論東亞的領土聲索所引發的日益緊張、危及美國的利益、導致日益緊張的因素、以及國會可以考慮的可能選項。一份由歐羅克（Ronald O’Rourke）向國會提出的成對報告（CRS Report R42784）《涉及中國的海洋領土和專屬經濟區（EEZ）的爭議》，著重在對國會提出安全上的意含，這涉及在定義上以及在東海和南海可允許的行動上的爭議，其中焦點擺在涉及中國的問題上。

其他討論這些議題的國會研究服務處報告也包括：

國會研究服務處報告R42761，尖閣諸島（釣魚島／釣魚台列嶼）爭議：美國的條約義務，馬克‧曼寧（Mark E. Manyin）執筆；
國會研究服務處報告R41108，美中關係：政策議題，由Susan V. Lawrence和David MacDonald共同執筆；
國會研究服務處報告RL32496，美中軍事接觸：提交國會，由簡淑賢（Shirley A. Kan）執筆；
國會研究服務處報告RL33436, 日美關係：提交國會，由Emma Chanlett-Avery共同執筆；
國會研究服務處報告R40208，在2012年的美越關係：當前的議題和美國政策的意含，由馬克‧曼寧（Mark E. Manyin）執筆；
國會研究服務處報告RL33233，菲律賓與美國的利益，由Thomas Lum執筆；
國會研究服務處報告R41952，美國與台灣的關係：政策議題概論，由簡淑賢（Shirley A. Kan）和莫里森（Wayne M. Morrison）共同執筆。

圖一：東亞地圖

資料來源：德州大學

提交給國會的議題

在東亞的海洋爭議為國會帶來許多問題，包括廣泛監督歐巴馬政府的政策，以及和每個主權聲索國的關係，國會也面對一些問題，到底要支持東南亞的爭議國發展多大的軍事能力，因為每個國家對中國都處於軍事上的不利地位，還有到底要如何處理中國和日本的關係，他們在東海已經捲入日益頻繁的海上事件了。國會可以選擇檢視對亞洲的再平衡政策，以及這項政策對中國和其他主權聲索國之間的關係有何影響。此外，參議院可以重新考慮是否建議加入《聯合國海洋法公約》，這個公約提供法律選項來判定海洋的領土主張，並處理海上糾紛。

國會主要的關切是美國可能會被捲入這個地區的衝突，有些分析家指出可能會讓美國捲入衝突危險的一些狀況，其中包括：

中國在其200海浬專屬經濟區（EEZ）（從離中國海岸12海浬到離中國海岸200海浬的區域）之內限制美國的監視活動，中國對這個區域的立場是外國軍隊必須獲得中國同意才能進行任何活動；

中國與其他國家之間的武裝衝突，可能會波及在兩國爭議海域之內的經濟活動，後者特別令人擔心的情況是日本或菲律賓，這兩個國家和美國是條約盟邦，美國的立場是1960年的美日安保條約適用於尖閣諸島，中國、日本和台灣都主張擁有這些島嶼的主權，目前由日本管轄。在1951年和菲律賓的共同防禦條約，對於菲律賓在南海所主張的領土遭受攻擊事件時，美國應負的義務比較不明確。

在第113屆國會期間的各種立法考慮當中，東亞的海洋領土爭議可能會扮演一個角色，特別是國防授權和撥款法案。國防授權立法可能會考慮到在亞太地區的軍事資源重分配情形，對於在東海和南海各主權聲索國之間的政治動態所造成的影響。同樣的情形，國會可能也會審查國防撥款法案，因為該法案可以為東南亞國家提供軍事資源。

參議院面對是否要建議並同意美國遵守聯合國海洋法公約的問題，該公約於1994年生效，而且是公認的海洋管理制度，也是進行海洋領土聲索和審理海洋領土糾紛的主要（雖然不是唯一的）場所。在第112屆的國會期間，參議院外交委員會舉行4次的聯合國海洋法公約聽證會，充分考慮歐巴馬政府、軍方領導層、民間部門、以及反對加入者的意見，但是第112屆國會的委員會對公約並沒有進行表決。

整體來說，美國國會有能力在過程中藉著發聲支持，來降低緊張局勢和尋求解決爭議，並敦促美國和中國、台灣、東南亞的聲索國、以及多邊組織（例如東協）的關係，要以符合美國在該地區的利益的方式來處理問題。

背景：誰主張什麼？

在南海、東海、日本海和黃海，一直都持續著複雜和重疊的領土主張，這是數十年來存在著緊張局勢的根本原因，而且在最近幾年爆發出相當大的緊張情勢。這些爭議起因於各種原因，包括不同的歷史詮釋、對聯合國海洋法公約的不同解讀、當事國不願意提交解決爭端的程序、以及（除了極少數的例外）當事國之間無法以協商來解決爭端。

聯合國海洋法公約提供了一個進行正式聲索海洋領土的可能場所。每個聲索國都是公約的成員國（美國不是），許多爭議國已經根據公約的規定提出正式的海洋領土聲索。但是，雖然聯合國海洋法公約執掌包括國際海洋法法庭（ITLOS）的爭端解決機制，但是所有的爭議國必須同意提出他們的司法裁判，然而卻沒有任何這些海域的爭端被提出來仲裁，或是提出任何其他第三方的解決機制。（請參閱下面「聯合國海洋法公約的角色」章節）

聯合國海洋法公約允許成員國聲索各種鄰接海洋領土的各種相關權利和特權（請參閱表一）：

表一：海洋疆界

領海（Territorial Sea）	從沿海國家的基線量起，朝海方向到12海浬的海洋地帶，或是從具有主權的島嶼或小島朝海方向12海浬的海洋地帶（1海浬=1.15英哩）。這些國家在領海內享有完全的主權，包括他們的經濟開發和治安在內，而所有的船舶可以在一個國家的領海內享有「無害通過」的權利。
毗連區（Contiguous Zone）	從基線朝海方向延伸到24海浬的區域，在這個毗連區內，沿海國家可以行使必要的管制，以防止或懲罰在其領土或領海內違犯其海關、財政、移民或衛生的法律和規章。大多數觀察家認為，所有的船舶和飛機都享有公海的自由，包括飛越毗連區，但是有些國家（包括中國和其他國家）對這種解釋存有爭議。
專屬經濟區（EEZ）	鄰接領海的資源相關區域，沿海國在專屬經濟區內擁有某些主權權利，包括管理經濟開發的權利，但不是完全的主權。專屬經濟區不能超過沿海國的基線200海浬，這個區域可以從沿海國家的大陸、或是從適合居住的陸地和島嶼來主張權利。許多觀察家認為所有的船舶和飛機在專屬經濟區享有公海的自由，包括飛越的自由在內，但是有些國家（包括中國和其他國家）對這種解釋存有爭議。
延伸大陸架（Extended Continental Shelf）	在某種地理條件下，沿海國可以主張延伸超過200海浬的專屬經濟區，地理學家稱之為「大陸邊外緣」，如果大陸架界限委員會（CLCS）接受沿海國的主張，沿海國就享有他們在專屬經濟區內的相同權利。

依照聯合國海洋法公約提交仲裁，並不是各個國家進行主權聲索的唯一方式，各國可以根據歷史上行政管轄的證據，或是經由佔領島嶼和其他陸地而對該土地施行事實上的行政管轄。中國在南海擴張性的主權主張，並非基於聯合國海洋法公約的規定，而是依據歷史文獻來賣弄享有好幾個世紀在這個地區的行政管轄。在解決爭端的最大挑戰之一，就是對於解決的方法很難獲得一致的意見，到底是要根據地理（距離最近的陸地），或是要根據歷史上行政管轄的證據。

南海的主權聲索

南海的海洋邊界問題特別嚴重，因為在大部分是封閉的水域裡有大量爭議的地貌特徵（land features）的島礁，其中涉及六個不同的主權聲索國。南海的面積是地中海的一倍半，四周環繞著汶萊、中國、印尼、馬來西亞、菲律賓、台灣和越南，散佈著數百個小島、沙洲（shoals）和暗礁（reefs），其中許多都被爭議國所佔據。

中國、台灣和越南都各自主張擁有南海北部的西沙群島，中國在1974年從南越以武力奪取這些島嶼，實際掌控了這個地區。在更南邊的南沙群島鍊，中國、台灣和越南都主張擁有整個地區的主權，而汶萊、馬來西亞和菲律賓則聲稱擁有部分地區的主權。除了汶萊之外，每個主權聲索國都至少佔據一個南沙群島的小島或沙洲，事實上，在南沙群島沒有一塊陸地是完全適合居住的，但是對於被認為是潛在富藏能源資源的這個地區，控制這些島礁可能給聲索國享有這些資源的權利。有些聲索國在小岩石的上頭構築龐大的結構體，或是在沒有淡水的小島上駐紮軍隊，這些行動的目的在於展現管轄的事實，甚至是要證明適合居住。

在大陸上幾個聲索國所劃的專屬經濟區（EEZs）內，其統治動態也有類似的問題。2012年，在越南的專屬經濟區和中國的九段線這個區域內，中國和越南的國營能源公司都核發海上能源探勘的重疊性招標，而九段線是中國用來表明其主張的最大主權範圍（有關中國聲索主權的更多資料，請參見下文）。另外，在2012年，中國和菲律賓進行了長時間的對峙，彼此爭議誰有權維持黃岩島（Scarborough Shoal）的治安，因為黃岩島位於菲律賓的專屬經濟區之內，也在中國的九段線所主張的主權範圍內。

由於敵對的主權聲索國頻繁的侵略行為，致使領土糾紛在過去幾十年來變得更複雜。這些國家佔據在遠離其海岸的小島或沙洲並構築建造物，企圖建立管轄和（或是）適合居住的證據，以便使他們有權聲索陸地周圍的領海或專屬經濟區。這些主權聲索國在爭議海域不斷騷擾捕漁、探勘和海軍艦艇，公然阻止其他國家或公司根據合同進行的資源探勘，並制定辦法來主張擁有在他們實際掌控之外的爭議水域和陸地的合法性或行政管轄權。

以下是各個主權聲索國聲索南海主權的討論。

圖二：在南海的領土聲索

資料來源：地圖由《紐約時報》於2012年5月31日出版，由國會研究服務處改編。

中華人民共和國

中華人民共和國聲稱自己是目前唯一代表「中國」的政府，而中國是第一個發現並命名在南中國海（也稱為南海）的島嶼的國家，中國主張有權在這些陸地、小島和沙洲進行經濟開發，並行使政治管轄權。中國堅稱在明朝期間（公元1368～1644年），中國人就開始在南沙群島附近捕魚，而且在元朝期間（1271～1368年，當時蒙古帝國征服並統治中國），南沙群島首度納入中國的政治管轄範圍。

在所有的南海主權聲索國當中，中國是聲索主權範圍最大的國家，其地圖標記了廣闊的U形九段線，涵蓋大部分的海域，這是中國根據1949年之前的中國政府於1947年首度繪製的11段線地圖而改編的虛線，也是台灣所主張的基礎。中國並沒有澄清是否主張擁有圍繞著九段線的整個海域和海底的主權，或是主張有限的主權範圍，例如在九段線內的島礁和沙洲，或是諸如捕魚權或航行權的歷史性權利。這種模糊不清的情形是造成緊張局勢的重要因素，也導致與其他南海的主權聲索國進行談判的困難。

中國在2009年向聯合國大陸架界限委員會（聯合國海洋法公約的組織）提交的九段線地圖，在於回應馬來西亞和越南的主權聲索，並主張「對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權」。

通常中國官員提到南海，都會認為是中國的領土，例如在2012年，一位中國海軍潛艦基地的指揮員在討論南海時，就把南海當成是中國的「海洋國土」，當在說明主張擁有中國管轄權的行動需要支持國界的標定時，也把九段線稱為是中國「在南海斷斷續續的國界」。2012年6月，中國宣佈提升三沙市（位於西沙小島的城市）的行政層級，以掌管南海的爭議地區，並在7月間宣佈要在當地成立一個解放軍的駐軍。這些宣佈迅速引起國務院的回應，認為這些舉動「與合作的外交努力背道而馳，不但無法解決分歧，也進一步升高該地區緊張局勢的危險。」

中國也採取另一個片面行動來彰顯主權，中國於1999年首度在南海北部實施單方面的捕漁禁令，這些禁令每年都會重新實施，而且中國的海上巡邏艦曾經拘留外國漁民、驅逐漁船、或是沒收在這個海域作業漁民的漁獲，尤其是對來自越南的漁民。

除了汶萊之外，和每個主權聲索國一樣，中國在南海也佔領一些島礁或沙洲，包括整個西沙群島鏈，這是在1974年海軍從南越強制接收的。另外還有一組的南沙島礁，包括：渚碧礁（Subi）、南薰礁（Gaven）、東門礁（Kennan）、赤瓜礁（Johnson）、永暑礁（Fiery Cross）、華陽礁（Cuarteron）、以及美濟礁（Mischief）。在1995年，中國運用海軍艦艇接管美濟礁，該島礁以前有菲律賓人居住，中國佔領了這塊小岩石，使用大型的六角形平台來補強美濟礁，建造在下面的岩石上頭。

圖三：五個主權聲索國佔領南沙群島的部分

資料來源：國務院地圖，《紐約時報》2012年5月31日出版

台灣

台灣（中華民國）聲稱對於南海4個群島、珊瑚礁和環礁擁有「歷史性主權」。就佔領而言，台灣從1946年起就已經掌控東沙群島，中華民國外交部在1947年印製了「南海諸島位置圖」，有11段的虛線圍繞東沙群島（Pratas Islands）、西沙群島（Paracel Islands）、中沙群島（Macclesfield Bank）、以及南沙群島（Spratly Islands）。在1948年，內政部出版的第二份地圖指明中華民國的領土涵蓋在南海的11段虛線。在1956年，台灣軍隊首度登上南沙最大的太平島（Itu Aba Island），從那個時候開始佔領這個島。自2000年開始，台灣在東沙和太平島派駐海巡署人員以取代軍事人員，但由軍隊供應武器並訓練海巡署人員。雖然台灣堅持擁有南海的歷史性主權，但是通常都不制止其他國家的船隻進入爭議海域，或是扣留在這些海域捕魚的他國漁船。

東南亞國家

除了印尼聲稱擁有位於（儘管很接近）中國九段線西南邊的主權之外，每個東南亞的聲索國主張的主權範圍都和中國及台灣重疊，東南亞的聲索國之間也互相重疊。馬來西亞、菲律賓和越南都各自主張擁有南沙群島的一部分或全部，這三個聲索國各自佔領或是在南沙群島的小島上構築建造物，越南掌控最多的小島和島礁，其次依序是菲律賓、中國、馬來西亞和台灣。菲律賓掌控下的島礁包括南沙的第二和第三大島，菲律賓與馬來西亞和更小的汶萊也有海洋疆界的糾紛。

菲律賓

自從1952年開始成為美國條約盟國的菲律賓，已經成為爭議中的主要國家，菲律賓主張擁有包括大部分南沙群島的南海主權，其中和中國、馬來西亞、台灣和越南的主張重疊。在南沙群島，菲律賓引用1940年代和1950年代菲律賓人在該地區的歷史性探索，菲律賓國會於1972年正式指定南沙的53個島嶼和沙洲為巴拉望省（Palawan Province）的一部分。

菲律賓和中國展開極為激烈的糾紛，尤其是在1990年代中期中國奪取美濟礁時爆發的爭端，而在過去兩年間，菲律賓在其聲稱的專屬經濟區加強能源探勘，以及中國加劇禁止菲律賓船隻進入該水域，再度使糾紛愈演愈烈。有好幾次，菲律賓沒收在爭議水域中捕魚的中國和越南漁船，扣押船隻和漁獲，並逮捕船員。

馬尼拉曾經探討解決糾紛的幾種方式。在2012年，菲律賓向中國提出一些解決爭端的機制（包括國際海洋法法庭或其他的國際機構），以解決黃岩島的爭議，但是中國對這個舉動拒絕回應。然後在2013年1月22日，菲律賓正式要求聯合國海洋法公約仲裁法庭裁決，中國在九段線之內所主張的主權和採取的行動是否符合聯合國海洋法公約。阿奎諾總統的政府也提出一個「和平、自由、友誼與合作區」（ZoPFFC）的多邊計畫，將尋求確認在南海沒有爭議的部分，並建立聯合研究和經濟發展的機構，可以在爭議國之間建立起信心，但是在第一步由於難以劃分各國聲索的主權範圍，所以該提案並沒有帶來多大進展。

越南

越南在南沙群島和西沙群島有廣闊範圍的主權主張，許多歷史基礎的主張指出，越南船隻的活動始於17世紀至19世紀，越南也認為，法國殖民當局在1933年聲稱擁有西沙群島的主權，已經移交給當今的越南政府。

在2012年6月，越南的國民大會通過劃定其主權範圍的《越南海洋法》，根據2003年繪製的基線，劃定對西沙群島和南沙群島正式的主權範圍。在2009年，越南和馬來西亞向聯合國海洋法公約的大陸架界限委員會提出聯合聲索，要求處理超過200海浬專屬經濟區的權利問題，此一聲索激起中國的反應，其中包括提交涵蓋九段線的地圖。此外，越南海軍定期巡邏其宣稱的專屬經濟區，並偶爾扣留在爭議水域捕魚的他國漁船。

在外交上愈來愈積極公開對抗中國遼闊的主權主張，以及在需要與北京維持適度正面的關係之間，河內很難取得兩者的平衡。近年來，越南非常積極爭取國際支持它的主權主張，包括來自美國的支持。在2010年擔任東協主席國期間，越南把海洋安全議題放進東協的議程，並鼓勵美國及其他東協國家的夥伴在這個議題上多多發言。

但在同時，一方面越南敦促其他國家更積極促進在南海的海上安全和航行自由，另方面越南也和北京保持經常性的政府對政府及黨對黨的交流。許多分析家認為，河內在處理與中國的糾紛方面，外交手腕比其他的聲索國成熟，特別是與菲律賓相比。分析家指出，當兩國都標示東京灣（位於越南北部和中國的最南端之間）為其領土時，河內是唯一能和中國成功劃定海上疆界的東南亞國家，儘管目前的緊張局勢高漲，河內和北京目前也在討論延伸更南端東京灣口的邊界劃定。

馬來西亞

馬來西亞在南海的主權主張與中國重疊，雖然他們的爭議沒有像越南和菲律賓那樣爭奪激烈，很可能是因為馬來西亞離中國較遠，而且經濟上的競爭也比較小，例如馬來西亞的漁業遠遠小於越南或菲律賓，而且中國通常都不以對待越南和菲律賓一樣喧囂的態度，來回應馬來西亞在南海的海上能源探勘，但是馬來西亞曾經在有爭議的水域扣留作業中的越南漁船，造成兩國之間的一些緊張。

馬來西亞沒有主張擁有整個南沙的主權，只聲索該地區的部分主權，和中國、台灣、菲律賓、越南和汶萊聲索的主權範圍重疊。馬來西亞試圖促進與東南亞的聲索國之間更多的合作，舉例來說，雖然馬來西亞與越南在主權主張上有所競爭，但是並不排除和越南聯手，向聯合國大陸架界限委員會提交共同大陸架延伸的主權聲索。馬來西亞與汶萊於2009年4月簽署了邊界協議，兩國間的領土爭議獲得解決，隨後在2010年，由馬來西亞國營的Petronas能源公司和汶萊政府達成協議，共同開發婆羅洲島（Borneo Island）近海的兩個區塊。

汶萊

汶萊在南海有範圍狹小的主權主張，主要聲索的區域是從其標定的海岸線往外延伸200海浬的專屬經濟區。如前所述，其聲索的主權範圍與中國和台灣重疊，一小部分與菲律賓重疊。雖然2009年的協議規定共同開發能源資源，但汶萊與馬來西亞的爭議已經獲得解決。

汶萊是東協在2013年的主席國，在2013年的東協會議和更廣泛的論壇（例如東協區域論壇和東亞高峰會）中，對議程的設定可能會扮演重要的角色。在重要會議的議程設定上，以及主管協商重要文件的不同草案（例如會議公報、甚至是擬議行為準則的文件草案）方面，東協的主席國都扮演著關鍵性的角色。

東海的主權聲索

基本上，在東海的領土和邊界有兩個爭議點，第一個也是最激烈的一個，就是尖閣諸島（中國稱為釣魚島，台灣稱為釣魚台列嶼）的領土爭議，尖閣諸島由日本管轄，但是中國和台灣也都宣稱擁有主權。第二個主要的東海糾紛就是中國和日本的海洋主權爭議，雖然中國主張擁有延伸到沖繩海槽的整個大陸架，但日本主張的界線是日本和中國無可爭辯的領土之間同一個大陸架的中間線。

圖四：中國和日本的領土聲索

資料來源：國會研究服務處

競爭的領土聲索

尖閣諸島／釣魚島／釣魚台列嶼的領土爭議最具爭議性，日本、中國和台灣對這些小島的主權聲索所爭辯的歷史基礎，主要圍繞著兩個問題：

日本合併這些小島是因為中日戰爭的關係，或是與中日戰爭無關？
這些小島應該被認為是中國領土的一部分，而在1895年的馬關條約割讓給日本以結束中日戰爭嗎？

中國和台灣主張，明朝（公元1368～1644年）認為這些小島是他們海洋領土的一部分，將這些地區納入明朝海防範圍的地圖與文件中。中國聲稱在清朝（公元1644～1911年）進一步將這些島嶼納入台灣的管轄之下，台灣當時是清朝的一部分。中國堅決主張，根據在1945年二次大戰日本的投降，日本放棄了台灣，同時也應該放棄了釣魚島。從地理上來看，中國也認為在海洋底部的沖繩海槽，把尖閣諸島／釣魚島／釣魚台和中國的大陸架與日本的沖繩群島隔開。

日本則堅持尖閣諸島並不存在領土爭議的問題，主張在1895年1月已經擁有這些小島的主權，當時日本天皇批准了帝國條例，把這些小島併入日本。日本也辯稱，在那時之前，這些島嶼是無人島（日本使用「無主地」一詞），而且「沒有跡象顯示在中國的管轄之下」。在1895年4月，日本和中國的清朝政府簽訂馬關條約，結束前一年開始的中日戰爭，根據該條約，中國割讓台灣（福爾摩沙）「連同所有附屬或屬於前述福爾摩沙的島嶼」給日本，該條約並沒有具體提到尖閣諸島（釣魚島／釣魚台），而且在談判會議中也沒有討論到這些島嶼。

日本一直聲稱，合併尖閣諸島（釣魚島／釣魚台）的行為與中日戰爭無關。反之，中國和台灣則辯稱日本是利用戰爭的勝利來併吞這些島嶼，他們也認為，二次大戰期間盟軍的開羅宣言和波茨坦宣言，目的在於取回日本透過軍事侵略的中國領土，當日本在1945年10月放棄對台灣的統治，尖閣諸島／釣魚島／釣魚台的地位並沒有被明確地解決。

中華民國則堅持，在1945年二次大戰結束時日本投降，就「已經收復」福爾摩沙（台灣）的主權，而且也應該收復了中華民國所稱的釣魚台列嶼。台灣的外交部宣稱，早在明朝時期（公元1368～1644年），釣魚台列嶼就首次出現在中國的歷史記載當中，馬英九總統在2012年8月的演說中聲稱，二次大戰結束後的各種國際協議「證實了台灣已經歸還給中華民國」，他還補充說，「釣魚台列嶼在二次大戰之前是台灣的一部分群島，戰後自然應該已經隨著台灣歸還給中華民國。」（台灣從1895年到1945年是日本的殖民地，中華民國是創立於1911年。）

從1950年代初期到1972年，美國根據1951年與日本簽訂的和平條約管理這些小島，在美日簽訂「沖繩歸還條約」之後，這些小島的行政管轄權於1972年移交給日本，美國也根據該條約歸還了沖繩和附近的島嶼給日本，中國則把美日有關這些小島的諒解，形容為「私相授受」，是「非法的、無效的」。

在1970年代，尖閣諸島／釣魚島／釣魚台的主權問題被提出來討論，但是在1972年中日關係正常化及1978年簽訂和平條約的過程中，該問題並未獲得解決，中國聲稱兩國達成該議題應該留給「子孫後代」來解決的諒解，但是自從1990年代以來，中日雙方互相指控對方破壞擱置爭議的諒解。

海洋主權的爭議

中國主張的海洋主權，是從中國大陸自然延伸的大陸架到200海浬之外沖繩海槽的中間（以及中間線以東），中國也堅持其石油和天然氣計畫都是在它的大陸架以內（這點沒有爭議），而在某些領域的共同開發是可以協商的。中國在2009年向聯合國秘書長提出「200海浬以外大陸架外部界限的初步信息」，主張延伸到沖繩海槽的權利，然後在2012年12月14日，中國提交正式聲索延伸大陸架的主權。日本則曾經提出一個中間線來分割重疊的專屬經濟區的權利，但是北京拒絕日本的提議。

至少從1970年代以來，中國一直在探勘並建設位於東海爭議海域的管線，在這片海域之下有石油和天然氣的儲藏。數十年來，日本政府並沒有抗議或阻止這些舉動，的確，在1990年代，日本的進出口銀行提供融資給中國，用來鋪設位於爭議海域的平湖油田的天然氣管線，但是從1990年代的後期開始，由於意識到中國的侵佔，日本擺出更強硬的態度。

在2000年代，中國和日本開始追求開採海底碳氫油氣資源的雙邊協議，在他們的談判當中，北京和東京都力求把具有領土爭議的尖閣諸島和海底油氣田的開發權予以區隔。在2008年6月8日，雙方宣佈一項共同探勘天然氣和石油的協議，地點是在靠近或是橫跨中間線（日本聲稱是兩國專屬經濟區之間的合法邊界）的兩個油田，他們的目標是要將東海有爭議的地區變成「和平、合作、友好之海」，該協議也明確規定，不損害任何一方在該地區合法的主權聲索。

根據協議，雙方達成在春曉（日本稱為白樺）油氣田進行合作的「諒解」，這是最南端的兩塊油氣田，日本公司與中國的國有企業成立一家合資企業，按投資比例分配利潤，日本企業將依照中國的法律和程序進行營運。春曉油氣田位於日本中間線的中國那邊，在中國海洋石油總公司（CNOOC）的掌管之下，日本曾經抗議中國海洋石油總公司在春曉油氣田抽取資源，擔心中方會從「邊界」的日本這邊吸走天然氣。對於未來發展的觀察是，要看日本政府是否會准許一家日本的公司（例如帝國石油公司）開始在日本自命的領域這邊探鑽。（有關共同開發資源的更多資料，請參考後頭「資源是推動競爭的因素」章節。）

2008年6月的諒解要求雙方協商出正式的協議，以實現共同開發的條款。就日本的情況而言，這種協議將採取條約的形式，須經日本國會批准，迄今為止，在實現這項協議方面並未取得任何進展。

最近的緊張局勢

除了源源不斷的小事件之外，自從2010年以來，在尖閣諸島的緊張局勢有兩起個別的突發事件。2010年9月，在中國的一艘漁船和兩艘日本海上保安廳巡邏艦在島嶼附近相撞之後，日本官員逮捕了中國船長，於是中國採取了一系列行動作為回應：要求釋放船長；指控日本艦艇危害在中國領土附近水域的中國漁民和漁船的安全；警告要對日本採取反制措施；在尖閣諸島附近部署兩艘漁業巡邏艦艇；由於對日本的不良情緒，因而暗示要限制對日本的稀土出口；即使在釋放中國船長之後，還要求日本道歉和賠償；而且在隨後的一個月當中，容許罕見的反日示威。

在兩年後的2012年9月10日，日本宣佈中央政府將從民間地主購買尖閣諸島的某些島嶼之後，緊張局勢再度升溫，這項宣佈激起中國和台灣的尖銳反應，中國部署了海監船和漁政船到島嶼附近巡邏，包括有些日子進入領海內，並且加強所謂例行和正常的巡邏，以顯示在「中國的領海」的管轄權。

這些事件在中國和日本之間掀起一系列不斷升高的行動，一位中國商務部副部長在9月13日說，如果中國的消費者抵制在中國銷售的日本產品，這是可以理解的事情。在中國的反日示威據說擴散到125個城市，並導致一些日本企業縮減或暫停他們在中國的業務。中國拒絕派遣官員參加10月份在東京舉行的國際貨幣基金組織和世界銀行的年會。日本防衛省在12月13日表示，一架中國海上偵察機飛進日本認為是自己的領空，稱這個事件為50年來第一次的這種入侵，日本緊急起飛F-15戰機作為回應。

這些事件也帶給台灣緊張的局勢，在9月25日，台灣部署了12艘海巡署的艦艇，護送約60艘漁船進入這些島嶼的領海內，但在同一天，中國卻和日本舉行外交交流，試圖降低緊張局勢（由於美國的敦促）。據報導，日本海上保安廳的艦艇對進入領海內的台灣漁船噴灑水柱，但是台灣海巡署的艦艇也對日本的公務船噴灑水柱，此外，台灣也派遣軍艦進入該地區。

其他爭議地區

日本海

2012年8月，在南韓總統李明博登上韓國和日本都宣稱擁有主權的獨島（日本稱竹島）之後，兩國之間的緊張關係急劇升高，有些歐美國家稱獨島為利揚庫爾岩（Liancourt Rocks），有2個小島和礁岩群，這些小島位於日本海（韓國人稱東海）。為了回應李明博的舉動，當時的日本首相野田佳彥（Yoshihiko Noda）加強日本對竹島的主權聲索，包括恢復一個沉寂多時的努力，把這個問題提交國際法庭（ICJ），但是南韓拒絕這項舉動，認為並不存在領土的爭議。在李明博登上獨島的數日後，野田政府也推遲了一些雙邊會議，並威脅如果局勢繼續惡化，將會採取其他步驟。雖然緊張期間到了9月下旬似乎有所緩和，但是在11月的緊張情勢依然很高，足以阻止這兩個國家在兩個亞洲國家元首聚會的場邊晤談，這是舉辦迄今為止例行性的兩國元首會晤。在此同時，日本、韓國和美國之間對北韓的戰術合作似乎繼續往前。

當前美國的政策是對領土爭議不採取任何立場，並敦促兩個盟國透過對話來解決問題。儘管對北韓的戰術合作政策仍在進行當中，但是東京和首爾在這項及其他議題上的不睦關係，已經削弱了美日韓三邊關係提升到一個新水平的前景。

這些小島糾紛受到兩國國內政治的影響很大，兩國人民把捍衛領土主權視為民族自尊的問題。南韓自從在1950年代初期佔領這些小島後就一直進行管轄，這是南韓經過半世紀日本帝國的統治，新國家在獨立之後的第一個片面行動，因此獨島成為南韓獨立的一個象徵。根據一些觀察家的說法，韓國對這些小島已經發展出一種準宗教的虔誠，並把日本政府表示擁有這些小島的主權，認為是日本還沒有完全反省其過去的帝國主義。

在併吞朝鮮半島的前五年，日本於1905年接管了這些島嶼。在傳統上，除了一些保守派的激進分子和日本西部的漁民之外，大多數的日本人對於重新擁有竹島並不是很在意，但是李明博總統的登島訪問，在日本似乎把領土爭議弄成一個主流問題，這種發展可能會使未來日本與南韓的關係複雜化。在李明博登島之前，已經有來自中國在南方和俄羅斯在北方（在千島群島，日本稱為北方領土）的明顯侵犯，使得許多日本人感受到愈來愈大的威脅。

黃海

一個更小的爭議在黃海（南韓稱「西海」）和東海西北部的重疊部分，中國和韓國都聲稱擁有該專屬經濟區的主權，這些糾紛不時浮出檯面，起因於一塊水下的岩石──韓國稱離於島（Ieodo），中國叫蘇岩礁──目前由南韓管轄，雙方都聲稱該島礁是自己專屬經濟區的一部分。在1980年代後期，南韓開始建造一個研究觀察站，目前已經擴大到包含一個直升機停機坪和其他功能，中國在外交上曾經抗議這些活動，並偶爾在岩石和設施上方進行飛行偵察任務。雖然中韓在離於島的爭議沒有爆發成為一個嚴重的雙邊不和，有些韓國人提出的理由是，因為離於島爭議是緊接在2010年9月中日的尖閣諸島事件之後。

對中國與南韓關係的更大問題是，至少從2010年以來，南韓海岸警衛隊和中國漁民之間一系列的暴力衝突，這些中國漁民在韓國無可爭議的專屬經濟區內捕魚（通常是非法）。這些衝突事件導致一位南韓海岸警衛隊官員被中國漁民刺傷而亡，以及在搜查涉嫌非法捕魚的過程中，一個中國漁民被一名南韓海岸警衛隊官員射擊的橡皮子彈擊斃。

推動競爭的因素

東亞地區的領土爭議已有數十年之久，而且發生的海上事件也有許多年了，對某些人來說，自從1974年中國從搖搖欲墜的越南共和國（南越）奪取西沙群島之後，事實上各個爭議國都沒有訴諸大規模的戰鬥，這是區域穩定的一個表徵。但是自從2005～2006年以來顯著升高的緊張局勢，對於這個地區、以及那些依賴經由南海和東海的貿易通道以支持經濟成長和貿易的人來說，增添了他們之間的深切憂慮。

對於近年來升高的緊張局勢有好幾種解釋，包括：

能源和漁業資源的競爭。長久以來，這種競爭一直就是南海紛爭的一個因素，但是由於能源價格的上漲以及先進的海上探勘與開採技術，使得近海開發成為更實際的前景，因而更加劇了競爭。沿海水域的過度漁撈，也促使更多漁船前往爭議地區作業，而這個區域的經濟日益擴大，也導致能源需求日益增加，迫使這些海洋國家（尤其是中國、菲律賓和越南）去追求最大可能的權利來開採資源。
中國崛起成為區域大國，以及中國的戰略意圖有很深的不確定性。對於中國的質疑包括有：中國的外交政策是否在根本上已經轉變為更強硬的立場；中國在該地區是否正在積極追求一個海洋戰略的緩衝區；以及，中國是否把東南亞國家視為戰略與經濟的夥伴或是對手。在過去兩年，關於中國將會如何回應美國對這個地區的戰略再平衡，以及是否將會導致更大或是更少的緊張局勢，外界對這方面也有一些質疑。
在幾個爭議國的國內政治方面，國家形象愈來愈重要。許多分析家認為，在中國、日本、菲律賓、南韓和越南的國內政治，民族自尊心在政治上的重要性日益增長，對於他們政府提出的妥協方案或是進行協商已經造成困難，尤其是如果其他的主權聲索國頻頻增加侵犯或強硬的行動。
各式各樣的其他因素，包括聯合國海洋法公約的浮現，成為一個正式的外交機制，可以讓主權聲索國提出聲索的直接主張。包括許多中國觀察家在內的一些分析家認為，主權聲索國押賭正式聲索的舉動，幾乎必然會招來其他聲索國的反制性回應，如果再加上其他的競爭因素，他們認為這種動態將會引發緊張，並使妥協更加困難。

資源是推動競爭的因素

許多分析家認為，資源競爭已經成為領土爭議和緊張局勢的主要驅動因素之一，特別是在南海和東海，舉例來說，南海是每個周邊國家漁業資源的主要來源，也是中國、菲律賓和越南最大的漁業來源。許多能源產業的觀察家認為，南海也有石油和天然氣的大量儲藏，新技術使複雜的近海石油和天然氣的開發變得更可行，而且高的能源價格也有助於提升控制這些資源的願望。

同時，領土的競逐也造成不確定性，束縛了油氣資源的開發和漁業資源的順利管理。有兩個重要的發展已經成為造成緊張的觸媒，可能對這些地區更緊張的局勢至少需要負起部分負責，第一個是在沿海水域的過度捕撈，導致漁船到更遠的近海地區進行作業，第二個是聲索南海主權的各國都增加能源的需求，因而在他們的經濟計畫中都鼓勵更多的近海能源開發。

能源資源

由於大部分的南海地區從來沒有被全面探勘，可開採的石油和天然氣儲量的精確評估並不存在，一份2008年美國能源部能源情報署（EIA）引用一些最樂觀的估計──根據中國的評估，南海可能儲藏總計2,130億桶石油，以及900兆立方英呎天然氣，但是許多分析家認為，由於南海北部的大部分地區都很深，所以可開採的能源資源不可能有這種規模。在2012年5月，國有的中國海洋石油總公司公佈的深水探鑽設備，可以延伸其開採資源的能力，進入比其現有能力更深的水域，不過業內的分析家們認為，國際性的能源公司有相當多的技術能力，可以在困難的近海環境中開發資源，因此只要糾紛不斷，大部分的南海地區或許就持續無法開發。

近年來，一些地震研究曾經指出，大量的近海石油和天然氣儲量位於相當接近各聲索國的海岸地區，對這些資源的競爭，已經直接導致在較淺水域的爭議與事件，尤其是越南和菲律賓的海岸附近。對越南和菲律賓而言，南海提供了最大的近海石油和天然氣來源，也是國家能源計劃的重要部分，用來推動他們發展中的經濟成長，但是聲索主權的競爭所帶來的限制，對每個國家的政府和經濟規劃者都是很大的挫折。

根據聯合國海洋法公約，沿海國在其專屬經濟區享有「以探勘和開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資料（不論為生物或非生物資源）為目的的主權權利，以及關於在該區內從事經濟性開發和探勘，如利用海水、海流和風力生產能等其他活動的主權權利……」。

近海的能源開發是基於海洋部分的主權主張，而由於這種主張仍然有廣泛的重疊，所以有越來越多的衝突機會。例如中國在2006年警告國際的石油公司，不應該在領土爭議尚未解決的地區作業，當時越南正在尋求該地區的開發夥伴。在2012年，一家國有的中國海洋石油總公司在越南的專屬經濟區內提出近海石油和天然氣探勘的招標，和越南已經招標的地區重疊，而且在某種情況下，得標的公司已在進行探勘和探鑽，中國的舉動引起越南的憤怒反應，並認為中國的招標是非法的。

這種糾紛造成的不確定性，限制了需要長期穩定時期的近海資源探勘與開發，但是在有爭議的地區也有進行探勘和開發的案例，中國、菲律賓和越南各自在南海有爭議的部分地區進行石油與天然氣的探勘，而且菲律賓和越南也對包括美國公司在內的國際石油與天然氣廠商提供探勘和開發的合約。

在1980和1990年代，當時越南著重於近海石油和天然氣的開發，主要集中在其南部海岸的海面上，最大的近海天然氣開發是由國有的越南石油和天然氣公司（PetroVietnam）與英國石油集團（BP）共同經營，雖然位於中國主張的九段線之內，但是自從1990年代初以來，南崑山（Nam Con Son）油氣田的運作從未間斷過。自從2005年以來，越南在中部海岸的外海更積極徵求近海石油與天然氣區塊的探勘和開發的招標，這個區域與中國有更激烈的爭執。越南的第11個五年計畫（涵蓋2006～2011年）極為著重外海的能源開發，因而導致愈來愈多的衝突，包括中國直接警告國際的石油公司，不要在和中國有爭議的地區與越南國有的越南石油和天然氣公司合夥，而且在那個地區至少也發生過兩次事件，中國的艦艇切斷越南石油和天然氣公司雇用的地震探測船拖曳的聲納纜繩。

菲律賓也在尋求開發其認為存有豐富天然氣和石油儲藏量的地區，位於超過12海浬疆界的近海。菲律賓最大的外海能源資源是馬蘭帕亞（Malampaya）天然氣田，位於該國的專屬經濟區，大約在巴拉望島（Palawan）離岸50海浬的外海，從2001年起就開始出產天然氣。另外，馬尼拉也已經核發在南沙禮樂灘（Reed Bank）附近地區的探勘執照，中國、台灣和越南也都主張擁有該地區的主權，因而激起中國的憤怒反應。在2012年，一家菲律賓著名的菲萊克斯石油公司（Philex Petroleum）宣佈計畫開始探鑽這個地區，但是尚未付諸行動。

在2000年代的數年間，中國官員強調他們的利益是共同開發南海資源。在2005年，中國海洋石油總公司（CNOOC）和菲律賓國家石油公司（PNOC）及越南石油和天然氣公司（PetroVietnam）簽訂一份《聯合海洋地震工作協議》，在南沙的部分地區進行聯合地震探測，這些公司進行了兩輪的地震探測，但由於馬尼拉方面有很深的爭議，該協議在2007年沒有續約，爭議點在於探測的範圍所涵蓋的水域是否只屬於菲律賓，因此可能被解釋為在暗示割讓菲律賓的主權聲索。許多觀察家認為，以聯合探勘和共同開發做為管理領土爭議的一種可能方式，並沒有正式解決這些問題，但是有些分析家也指出，例如中國海洋石油總公司在越南的專屬經濟區招標探勘執照的行動，在這種聯合行動極為困難的情況下，已經改變了外交的環境。此外，如同前面在「東海」的章節所討論的情形，2008年的中日能源共同開採協議並沒有得到落實。

漁業資源

漁業呈現出另一個潛在的衝突來源。南海是各個主權聲索國最大的漁獲來源，也是一個重要的糧食庫藏區。每個爭議國的漁業包含有大量的漁船，由於沿海水域的過度漁撈，使他們越來越開往遠離本國的沿海水域，因而進入爭議性的水域，導致頻頻發生騷擾漁船、沒收漁獲和設備、有時候還拘禁漁民的事件。這些爭議性的海域有海岸警衛隊和當地的海事機關在維持治安，而根據一份分析報告指出：「主張擁有主權的聲索，也可用來正當化在這些海域進行更多的民事巡邏──而這些海域正在放寬漁船進入的更多可能性。」

如果漁船被扣和漁民被捕的傷害持續不斷的話，危機將會逐步升高。2012年菲律賓和中國在黃岩島發生糾紛，黃岩島是在菲律賓專屬經濟區和中國的九段線之內一塊突出的岩石，起初是菲律賓海岸警衛隊的官員登上中國漁船，沒收非法捕獲的鯊魚和珊瑚，但是為了哪一個國家有權維持該地區的治安，這起糾紛升高為長期的對峙，在更廣泛的意義上來說，當這些國家在主張主權的時候，爭奪珍貴的漁業資源也是他們的另一種算計。有些分析家指出，在爭議國之間要朝向降低緊張局勢及促進功能性合作的道路時，漁業共同管理是一條可能的途徑，但是分析家也指出，至於碳氫能源的開發，片面行動所累積的問題，使得要促進共同合作的外交環境更為困難。

中國的崛起與發展中的區域動態

中國的崛起，成為這個地區更強大和自信的要角，已經是日益緊張的一個重要因素。許多分析家指出，近期升高的緊張局勢與較早的1970年代和1990年代不同，因為近期的中國有相當大的能力從其沿海投射更大量的武力到更遠的地方。中國作為一個經濟大國的崛起，增加了對開放的能源供應和進出口貿易路線的依賴，同時也提供了更多的財政資源進行軍事現代化。

由於中國的軍事能力已經成長，也由於中國在其周邊海域變得更積極和更強硬，幾乎這個地區的所有國家對中國的意圖都更有戒心。對於中國不斷發展反介入（anti-access）和區域阻絕（anti-access）的能力，美國與其他國家對確保進入區域內的權利極為關注。對中國來講，有些官員懷疑美國正在尋求「圍堵」的政策，並認為自己的戰略是防禦性的「戰略嚇阻」之一，目的在保護政權和領土，其他中國官員則認為，中國必須發展海軍力量，以保護其重要的貿易環節。自從2011年美國公佈對亞洲的再平衡政策以來，中國的評論家抱怨說，美國的聲明和行動已經造成加深一些國家（尤其是日本和菲律賓）和中國進行主權爭議的後果，增加區域的不穩定，而許多美國的官員和分析家則認為，美國的政策直接回應了區域的要求，期待美國在海洋議題上的領導。

中國擴充漁船和官方準軍事的或執法的巡邏艦艇，在一定程度上解釋了在過去幾年升高的對抗情勢中，中國使用各種官方機構的民事海上巡邏艇而非海軍艦艇，已經漸漸地宣稱擁有管轄權和主權。但是一些中國和外國的評論家卻紛紛指責，由於在中央政府和地方當局以及不同意見的官僚要員之間的協調不足，再加上弱勢的外交部和積極的國家石油公司來攪和的情況下，致使中國的船隻捲入對抗。這些多樣的海上力量要執行和美國海岸防衛隊一樣的功能，但卻分散在中國的「大禮帽」（stove-piped）體系的不同政府機構之下。主要的官方海上力量包括：

中國海監總隊（CMS），隸屬於國土資源部；
中國漁政指揮中心（FLEC），隸屬於農業部；
中國海岸警衛隊（CCG），一個準軍事的人民武裝警察（PAP），隸屬於公安部；
海事局（MSA）和中國海上搜救中心（CRS），隸屬於交通運輸部；
海上緝私警察，隸屬於海關總署；
包括艦艇、飛機和無人飛機（UAVs）等資產。

這些海上力量的資產包括艦艇、飛機和無人飛機（UAVs），在官方海事的或準軍事的艦隊當中，有些船隻是以前中國海軍的艦艇，配有槍砲並搭載直升機，這些官方船隻可能至少有一部分接受解放軍的指導。有時候，民事的艦艇曾經用來對付他國的海軍艦艇，而且這些非解放軍的「白手套」（white hull）艦艇的任務、資產和基地，正不斷在擴大當中。

雖然有些人把升高緊張歸咎於中國各單位之間的協調不足，但是也有其他的分析家報導有關各機構之間的民事協調工作，以及解放軍與民事海上力量之間的合作情形，根據這些分析家的說法，公務船和飛機擴大了中國海軍的艦艇和飛機，以維護中國的主權主張和管轄。

中國在這些水域進行海上巡邏的頻率有所增加，例如海監船從2006年開始在東海定期巡邏，並且在2007年擴大到黃海、東京灣和南海，漁政船則在2010年開始在尖閣諸島附近定期巡邏。在2010年5月和6月，兩艘漁政船在印尼外海的納土納群島（Natuna Islands）附近護航一個中國的捕魚船隊，以槍砲對準一艘印尼的海軍艦艇，並要求釋放一艘漁船。

根據國防部向國會提交的2012年報告，中國公佈的國防預算在經過通貨膨脹調整後，從2000至2011年的每年平均增長率為11.8%。在2004年，中國國家主席胡錦濤宣佈了一套解放軍的「新歷史使命」，其中包括在離中國更遠的地方維護中國正在擴大中的國家利益，這項任務隨著海軍資源的擴張而來。自從1955年以來，中國海軍取得7種新型的潛艦，在2011年，包括較舊的艦艇在內，中國海軍部署了56艘潛艦，其中包括53艘的柴電潛艦或核子動力攻擊潛艦，中國也在靠近南海的海南島擴建一個潛艦和水面艦的主要基地。雖然作戰飛機的部署還需要好幾年的時間，但是中國海軍的首艘航空母艦在2012年9月正式服役。

根據一些觀察家的說法，提升後的中國海軍力量已經成為在更大範圍的潛在脅迫性工具，可以對付在南海和東海的敵對聲索國。因此許多人認為，或許在中國默默努力維持現狀的同時，也加強在有爭議的礁石和島嶼周邊海域的實際控制，包括在敵對聲索國的領海水域進行官方巡邏，這種控制可以說是用來鞏固中國在他們周邊水域和陸地的主權主張。這種策略版本的背後，似乎有兩個最近的發展──自從2012年9月以來，北京幾乎固定部署艦艇在尖閣諸島附近海域進行巡邏，以及中國保持對黃岩島的實際控制，同時也和菲律賓進行降低緊張的談判，包括封鎖該地區。中國的行動可能是故意用來彰顯中國對這兩個地區的行政管轄，由此來利用美國在主權與行政管轄之間的區別。

歐巴馬政府愈來愈強調，對於先前的各種主權聲索，美國不僅反對使用武力，也反對脅迫、恐嚇或威脅。在2012年7月，中國與菲律賓之間在黃岩島的對峙當中，國務卿希拉蕊說：「關於漁民之間的糾紛，我們已經看到令人擔憂的經濟脅迫案例，以及不確定的使用軍事和政府的艦艇。」2012年9月20日，國務院助理國務卿坎貝爾（Kurt Campbell）在參議院外交關係委員會亞太事務小組委員會作證時強調，「關於我們反對使用脅迫、恐嚇、威脅或武力，我們是非常非常的明確和堅定。」

美國對東海和南海的情勢都很關切。正當中日在尖閣諸島的緊張期間，副國務卿伯恩斯（William Burns）於2012年10月17日在北京強調，各方應當在「沒有脅迫、恐嚇、威脅或使用武力」的情況下，運用外交來處理在東海的爭議。

台灣在東海的角色

美國的政策當中有一個問題，就是擔心從2008年以來台海兩岸的發展趨勢，尤其是台灣與中國更密切交往的舉動，是否已經使台北更有願意在雙方共同利益的議題上與中國進行合作，例如在東海。有些分析家認為，圍繞著美國決策者的一個問題是，在2012年9月日益緊張的局勢當中，台灣是否在主張尖閣諸島的主權問題上與中國協調一致，要共同對抗日本。北京一直敦促雙方在這些島嶼上合作，以增進兩岸關係，台北的官員則否認了與北京的合作。

即使沒有明確的協調，中國和台灣最近在東海爆發相同的行動，已經增加了日本的壓力，中國和台灣都部署了政府的巡邏艦和軍事資產，讓人對可能發生意外碰撞和升高緊張局勢增添許多憂慮。在2012年9月25日，台灣部署了12艘海巡署艦艇護送60艘漁船，並朝日本的巡邏艦噴灑水柱，而且台灣還在這次事件當中派出美國出售的軍事系統。

東協（ASEAN）的角色

東南亞國家協會（簡稱「東協」，ASEAN），是東南亞最主要的多邊組織，自從1967年成立以來，在外交上一直是在南海的一個關鍵角色。在10個成員國當中有4個國家捲入南海的領土糾紛，而第五個國家印尼，在中國並沒有聲索主權的海域上擁有大片領域，而且越來越被視為在這個議題上的區域領導者。

自從1990年代以來，東協與中國就一直在討論區域內各國的「行為準則」，但都沒有成功。在2002年，東協的成員國和中國達成一項《南海各方行為宣言》，其中略舉一些避免發生衝突的原則，但是沒有建立解決這些問題的機制，宣言指出，「有關各方承諾根據公認的國際法原則，包括1982年《聯合國海洋法公約》，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決他們的領土和管轄權爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅。」該宣言正式呼籲各簽署國協商出一個正式的行為準則，但是東協和中國之間在後來的討論中並沒有達成這種準則。

有些分析家認為東協缺乏團結，因而在討論這些問題時造成不便。在2012年7月，在柬埔寨的金邊（Phnom Penh）舉行的東協外長會議，由於對是否要具體提到南海事件的問題有分歧而陷入泥淖，所以無法產生一份公報。根據報導指出，會議主席國柬埔寨被公認為中國在這個地區最親密的盟友，封殺了提及南海事件的任何提議，隨後在2012年11月由柬埔寨主持的東協與中國領袖會議中，關於在如何進行「行為準則」的談判方面，大家是否已經達成共同的立場，柬埔寨和其他國家（尤其是菲律賓）爭論不休。

其他兩個東協國家印尼和新加坡，在南海的外交上已經逐漸扮演積極的角色。印尼的立場很特別，它在南海之內擁有海洋領土，但是並沒有和中國聲索主權的海域重疊，印尼也是東南亞最大、人口最多的國家，而且在東協之內承擔不相稱的外交重量。在2012年7月失敗的金邊東協外長會議之後，印尼外長穿梭在其他國家的首都之間，獲得有關南海的六點協議，其中包括需要早日締結一個區域內的行為準則、各方繼續實行自我約束和不使用武力；以及根據包括聯合國海洋法公約在內公認的國際法原則和平解決爭議。在2012年9月，根據一位不願透露姓名的國務院資深官員的說法，印尼是「這項成果的領導國家」，找到了東南亞國家在南海問題上的一致立場。

與此同時，在敦促降低區域緊張的行動上，新加坡已經變得更大聲。2012年9月在北京備受矚目的演講中，新加坡總理李顯龍說：「各個在南海的主權聲索國許多重疊的主權主張，不可能在任何短時間內獲得解決，因此………涉及的當事國必須負責地處理這些爭議，各方應該避免升高緊張或加速對抗，這些將會影響到這個地區的國際地位。」李顯龍總理也聲稱，新加坡雖然不是聲索國，但是在這個議題上存有關鍵利益，他強調，新加坡希望看到南海在領土主權和海洋資源權利方面的爭端能夠和平解決，並且是根據包括聯合國海洋法公約在內的國際法來解決；他也強調，新加坡在航行自由方面有根本的利益，特別是沿著麻六甲海峽和南海的海上交通線；第三點他強調，新加坡的安全有賴於一個和平穩定的東南亞，這也有賴於一個有凝聚力的東協。

政策問題

歐巴馬政府的官員說，該地區多年來的爭端和緊張可能將會很明顯，由於美國並非南海或東海的主權聲索國，美國降低緊張的選項主要是依賴勸阻爭議國不要訴諸脅迫或武力，並且鼓勵對話、外交方式、或是其他能夠降低緊張的計畫。

如前所述，第112屆的國會通過了兩個有關海洋緊張局勢的決議案，也舉行數次有關爭議的聽證會，以及對於加入聯合國海洋法公約問題的聽證會。第113屆的國會也可以透過聲明和決議案，來提出有關海洋糾紛的議題，或是支持具體的措施或外交機制來降低緊張局勢。參議院可以考慮選擇提供建議並同意加入聯合國海洋法公約，或是透過轉移武器和裝備來強化條約盟國的支援措施，或是在海洋領域進行軍事演習。

聲明和決議案

在112屆的國會，參議院通過兩個有關東亞海洋爭議的決議案，並進行相關緊張局勢的其他立法。在2011年6月，參議院通過由參議員吉姆‧韋伯（Jim Webb）提出的決議案（S.Res. 217），呼籲和平與多邊解決東南亞海洋領土的糾紛；在2012年8月，參議院也通過由參議員約翰‧凱瑞（John Kerry）提出的決議案（S.Res. 524），重申美國對2002年東協與中國《南海各方行為宣言》的支持，並支持所有的主權聲索國以合作的外交程序來解決爭端。2012年11月，美國參議院一致接受由參議員韋布（Webb）提出2013財年國防授權法案的修正案（S.1253），表達參議院對東海爭議的看法，呼籲各方不要採取脅迫行為，並聲明美日安保條約涵蓋日本行政管轄下的領域，如尖閣諸島，該修正案最終被納入總統簽署的2013財年國防授權法案（HR4310）。

在眾議院，眾議員羅斯蕾緹南（Ileana Ros-Lehtinen）於2011年7月提出決議案（H.Res. 352），呼籲以和平與合作方式解決在南海、東海和黃海的海洋領土爭議。在2012年8月，眾議員法理歐馬維加（Eni Faleomavaega）提出決議案（H.R. 6313），重申美國支持支持以和平與合作方式解決在南海、台灣海峽、東海和黃海的海洋領土爭議。

這些國務院在這一年所提出的同樣聲明，其中包括8月3日發表的一項尖銳聲明，部分內容如下：

我們對於在南海升高的緊張局勢感到擔心，同時也密切監控有關情勢。最近的發展包括有：對抗性的言辭上揚、資源開發的爭議、脅迫性的經濟動作、在黃岩島周圍包括使用障礙物阻止進入的事件。尤其是，中國提升三沙市的行政管轄層級，還在南海的爭議地區建立新駐軍，這種行動與合作性的外交努力背道而馳，不但無助於解決分歧，也會造成進一步升高該地區緊張的危險。

美國敦促所有當事國採取步驟來降低緊張，以符合1992年《東協南海宣言》與2002年東協與中國《南海各方行為宣言》的精神，我們強烈支持東協致力於建立原則性機制的共識，來處理並防止爭議。我們鼓勵東協和中國做出有意義的進展，邁向達成全面性的行為準則，以便建立和平解決爭議的路徑規則和明確程序，為了這個目的，美國為最近東協在南海的六點原則背書。

我們持續敦促所有當事國依照國際法（包括聯合國海洋法公約），去澄清並追求他們的領土與海洋主張。我們認為，主權聲索國應該探索每一個外交或其他和平解決的方法，包括運用仲裁或其他必要的國際法律機制。我們也鼓勵相關當事國去探索新的合作安排，來管理在南海地區進行有責任感的資源開發。

條約義務

雖然美國對於在東亞地區聲索主權的特定海洋領土沒有採取立場，但是美國和兩個主權聲索國（日本和菲律賓）有條約的義務，如果他們捲入與另一個主權聲索國的激烈衝突時，可能會求助於這些條約義務。1960年簽署的美日安保條約和美菲共同防禦條約的條文記載，如果任何一個國家在遭受攻擊的情況下，美國將會提供軍事援助。

美國政府至少可以回溯到尼克森政府曾經表示，美國對尖閣諸島的領土糾紛不採取任何立場，但是美國自從1971年以來也有美國的政策，因為1960年簽訂的美日安保條約第5條規定，美國有義務保護「日本行政管轄下的領土」，以及日本管轄的尖閣諸島，安保條約涵蓋這些島嶼。

中國在尖閣諸島附近增加巡邏，自從2012年秋季以來頻繁出現，意圖展現中國對於這些小島擁有一定程度的行政管轄權，由此來利用美國對於主權和行政管轄之間的區分。為了避免美國在無意間鼓勵中國更強硬的行動，有些觀察家呼籲歐巴馬政府的官員在描述美國對這個問題的立場時，停止使用「中立」（neutral）這個字，並公開宣佈中國（或台灣）的片面行動將不會影響美國認定這些小島由日本管轄的判斷。基於自己想要解決這種理解上的差距，國會在2013財年國防授權法案（HR4310）插入一項決議案，在其他項目中說明，「第三者的片面行動，將不會影響美國對日本在尖閣諸島擁有管轄權的認知。」或許為了回應對政府在修辭上的批評，在和日本外相岸田文雄（Fumio Kishida）的記者會開場白當中，國務卿希拉蕊（Hillary Rodham Clinton）指出，對於這些小島，「我們反對任何試圖損害日本管轄權的片面行動」。

菲律賓一直很坦率地擁戴美國在解決海洋爭議上的重量級角色，有些菲律賓官員偶爾會暗示，與美國的共同防禦條約應該適用於菲律賓聲索主權的海域糾紛。在這個問題上，條約中的語言並非很明確，條約第4條指出：「各方……宣佈，將會按照其憲法程序，採取行動以應付共同的危險。」第5條談到武裝攻擊在「任何一方的本土」、「在太平洋由其管轄的島嶼領土」、或其「在太平洋的武裝部隊、大眾船艦或飛機」。雖然有些美國的分析家曾經表達支持對條約的更強諒解，但是美國大多數的解釋都認為，美國有義務的部分並沒有明確包括爭議地區。這種模糊性出現了兩難的局面，一方面美國試圖避免被捲入潛在的衝突，另方面也想要支持自己的條約盟邦，並嚇阻對盟邦使用武力。

一個新興的動態是涉及美國和菲律賓的計劃，增加美國使用菲律賓的海軍設施，以及美國正在對菲律賓軍方提供援助和軍售，以幫助菲律賓軍方在其沿海水域（包括南海）對海洋領域的察覺力。

雙邊的外交方法

美國一直與中國追求雙邊的外交方法，包括建立信任措施和其他對話或協議。美軍與中國的解放軍曾經依照《海上軍事安全磋商機制協定》（MMCA）舉行會談，這些會談可能會注入新活力，並擴大到包括中國的民事海上執法船。1998年的《海上軍事安全磋商機制協定》只涵蓋討論海上與空中安全的會議，美軍一直持續面對作業安全和航行自由的挑戰，也和解放軍討論過海上安全的問題，包括戰略性的安全對話，這個軍事對話是根據更廣泛的美中雙邊「戰略與經濟對話」（S&ED）舉行。

美國追求的（以及可以更大程度進行的）其他雙邊選項，包括對個別的主權聲索國提供更多資源，來監測、確保安全並保護他們的海域。美國正忙於和菲律賓討論如何致力於提升其海域的察覺力和維持其水域治安的能力，國會已經通過對菲律賓出售一些裝備，例如雷達裝備和海岸警衛隊的巡邏艇，而且可能會要求出售更多裝備，對馬來西亞和越南的援助也已經在討論了。

對菲律賓或其他主權聲索國提供更多的資源，並和他們在爭議地區實施更多的聯合演習，可能會增加緊張局勢，也可能會激起中國海軍進一步增加資源。儘管美國一再保證，但是中國官員屢次表示的立場是，這種支持顯示美國背離自己對特定的領土爭議不採取立場的立場。

多邊的外交方法

多年來，各爭議國討論過並追求過許多的多邊方案，包括資源的聯合探勘和開發，以及致力於各爭議國的攜手合作，並磋商被視為非敏感的其他地區。已經有提出聯合管理碳氫能源和漁業資源的建議，作為化解這兩種資源激起許多糾紛與緊張的一種方法，美國的外交政策甚至還鼓勵在爭議地區的聯合資源計畫。2012年9月20日，助理國務卿坎貝爾在參議院外交關係亞洲小組委員會的聽證會作證指出：

我們也鼓勵相關當事國探討新的合作安排，來管理在南海的資源開發。例如，國務卿希拉蕊今年7月在柬埔寨東協區域論壇討論時指出，這可以包括在尚未解決主權聲索問題的地區進行公平的聯合探勘和開發碳氫油氣資源，聯合探勘不僅會使主權聲索國獲得實質利益，而且還可以幫助建立互助合作的習慣，這將是最終解決這些爭端所需的習慣。

但是對於這些建議的質疑，坎貝爾也指出，考慮到該地區已經升高的緊張局勢，有關那種計畫的協商將極為敏感和困難。然而多邊處理爭端的另一種選項，是從亞丁灣到諸如印度洋和馬六甲海峽的水域，當前的反海盜行動不斷在擴大合作，在2012年2月，中國、印度和日本的海軍都同意加強在亞丁灣護航行動的協調工作。

在其他信心建立的建議當中，有些分析家曾經提出下列選項：

成立一個區域的海岸警衛隊論壇，可以仿照北太平洋海岸警衛隊論壇，進行海上和法律問題的合作；
利用西太平洋海軍論壇，這是成立於1987年有20個成員的海軍集會，下次會議將從9月24日到28日在馬來西亞的吉隆坡舉行；
強化國際海事組織（IMO）的《國際海上避碰規則公約》，以及（或是）建立情報分享中心；
促進在諸如環保、科學研究、搜索與救援行動、以及其他方面的海軍合作；
深化以東協為中心的功能性組織的活動，包括東協海事論壇，以及東協區域論壇下的海上安全對話，或是東協防長擴大會議（ADMM+）。

東南亞友好合作條約可能會對廣大範圍的爭議國提供可以接受的衝突調解機制，中國於2003年批准了該條約，國務卿希拉蕊在2009年也簽署該條約。該條約要求各簽署國「避免威脅或使用武力，並在任何時候都應該透過友好協商來解決他們之間的糾紛。」該條約不但提供一個非強制性的爭端解決機制，如果各爭議國不想利用這個機制，它也提供「將不排除其他沒有爭議的重量級締約國提供一切可能的援助，以解決上述爭議。」有些人暗示，印尼或是一個區域外國家能夠充當這個角色。

《聯合國海洋法公約》的角色

1982年的聯合國海洋法公約在1994年生效，建立了一個管理海洋活動的全面性法律制度，並提供主要（但不是唯一）聲索海洋領土主權及裁判海洋領土糾紛的場所。雖然有些國家仍然反對聯合國海洋法公約提供的爭議解決機制，但是每個南海的爭議國都是這個公約的成員，東亞地區之內僅有的其他非締約國是柬埔寨、北韓和泰國。

如前所述，參議院外交關係委員會在2012年舉行4次公聽會，考慮是否要提出推薦公約的行動。在2012年5月23日的首次公聽會，國務卿希拉蕊、國防部長潘內達（Leon Panetta）及參謀長聯席會議主席鄧普西（Martin Dempsey）將軍一起出席作證，國務卿希拉蕊指出，美國的航行權和挑戰其他國家行為的能力，應該立於最堅定和最具說服力的法律基礎上，「例如包括在南海的關鍵地區」，她說，在促進美國的重大利益（vital interests）上，例如面對各國在南海聲索主權時的航行自由，美國將有更大的公信力來訴諸該公約的規則和更大的執行力。國防部長潘內達指出，在從西太平洋和東亞延伸到印度洋和中東這個戰略上至關重要的弧形地帶的一些多邊會議上，如果不加入聯合國海洋法公約，可能會削弱美國的公信力，他說，美國正在推動一個以規則為基礎的秩序，以及和平解決南海、荷姆茲海峽和其他地方的海洋領土爭端。鄧普西將軍指出，加入聯合國海洋法公約可以提供支持航行自由和海上作業在法律上的確定性，包括通過國際海峽的過境權、在外國專屬經濟區行使公海自由的權利、以及經過領海的無害通過權，此外，他也列舉了對一些國家擴大聲索海洋主權並限制海洋活動的憂慮。

許多區域內國家都公開敦促美國加入聯合國海洋法公約，他們認為如此可以給美國的外交有更大的國際正當性，同時在聯合國海洋法公約討論有關海洋法的重要議題時，也給美國有一席之地，例如，印尼駐美大使賈拉爾（Dino Djalal）2011年在華盛頓的一場會議上表示，如果美國的重點要擺在東亞地區的海上安全，那麼成為聯合國海洋法公約的一員「已經成為戰略上必要的事情──我再說一次，戰略上的必要（strategic necessity），為了美國………。」

在最廣泛的層面上來講，成為公約的締約國，將給美國在聯合國海洋法公約的機構有一席之地，也給美國有機會在公約考慮問題之前去影響其他國家的專家。一些聯合國海洋法公約的重要海洋議題，可能對東亞地區的爭議會造成影響，其中包括：

軍用機艦在其他國家的專屬經濟區（EEZs）進行作業的權利。中國採取的立場是，軍用機艦在另一個國家的專屬經濟區進行作業需要獲得同意，這已經成為一個和中國很深的爭論點，但是如果中國對聯合國海洋法公約中專屬經濟區的條文解釋被廣泛接受，可能會影響到美國在全球的監視和其他軍事活動。根據海軍的資料，有26個其他國家贊同類似中國的意見，其中包括南海的爭議國馬來西亞和越南，雖然2012年通過的《越南海洋法》放寬越南的立場，要求那種活動需要「通知」，而不是「獲得同意」。
延伸大陸架的主權聲索。如前面的討論，聯合國有一個「大陸架界限委員會（CLCS）」的正式機構，可以受理正式聲索從沿海國家延伸超過200海浬的主權，基於他們專屬經濟區之外的海底深度，聯合國海洋法公約給當事國有權聲索這種權利。馬來西亞和越南在2009年提出這種主權聲索，卻遭到中國反對，然而中國於2012年12月提出在東海的同樣主權聲索，也要由委員會來斟酌此事。
適合居住島嶼的定義。除了200海浬專屬經濟區周圍能夠維持永久性居住的島嶼，聯合國海洋法公約也允許各國擁有12海浬領海水域周圍不適合居住的岩石和沙洲，這種差別影響了各個爭議國的舉動，在無法維持生命的小島與沙洲上（或是上方）進駐人員，並建造建築物和其他基礎設施。中國指定西沙的永興島（Woody Shoal）作為行政首府駐在地，以及在小島上建立一個污水處理系統的舉動，被視為同時在展現對這些地區的行政管轄權，並證明其適合居住。

反對加入者認為，就其本身而言，聯合國海洋法公約無法解決領土爭議，而且由於中國的許多主權聲索也不遵循聯合國海洋法公約的規定，所以美國的加入將無助於使中國更願意提出解決爭議的程序。反對者也認為，美國的加入將無助於改變該地區不安全的根本原因──各爭議國不可能撤回重疊的主權聲索，而且中國的主權聲索在根本上也不會遵循聯合國海洋法公約。如前所述，菲律賓透過國際海洋法法庭公開尋求解決和中國的黃岩島爭議，但是中國拒絕利用這個討論的場所，使得該項提議無法進行。那是在菲律賓於2013年1月22日正式提出請求之後，聯合國海洋法公約的仲裁法庭提出質疑，中國的南海主權聲索及其在九段線之內的行為是否符合公約的規定。

是否考慮要加入聯合國海洋法公約，僅僅是東亞的海洋領土糾紛所引發的許多問題之一，這是第113屆國會將會面對的問題。大多數的分析家認為，由於主權爭議本身非常困難解決，而且對美國的政策引起那麼廣泛的問題，所以處理這些問題將會觸及國會在外交政策上的許多角色，包括監督政府在亞洲的外交行動、國會對軍事態勢和預算的考慮、以及探索一些限制潛在衝突的方法，並在該地區創造一個更穩定的環境。

譯者：陳國雄