總統的執政聯盟與憲政體制(上)

施正鋒◎淡江大學公共行政學系副教授

壹、前言

陳水扁自從贏得總統選舉以來,除了應付來自外部的挑戰外,對內為了要實現「全民政府、清流共治」的競選諾言,由李遠哲、唐飛、到張俊雄,尋覓行政院院長人選的工作並不順遂。除非民進黨能成功說服選民,在明年的立委改選取得過半數席次,在未來的一年裡,我們看到的將是政治學上所謂的「分裂政府」(divided government),也就是行政、立法部門分別由朝野陣營支配。分裂政府不一定為弱式政府,因為在「雙元正當性」的安排下,行政、以及立法部門各有其民意基礎,政策制定過程中的主導權(也就是認知、規劃、以及執行),畢竟還是在總統手上,而國會只有賦予合法性的立法權;此外,從美國的經驗來看,重大法案的通過,與政府分裂與否無多大的關聯。

新政府在政權轉移之際所面對的試煉,大致可以從憲政體制、政黨政治、選舉制度、以及社會結構四個層面來看。首先,朝野政治人物在各取所需的詮釋下,對於當前憲政體制的定位仍莫衷一是,尤其是對中央政府部門間的權力關係仍有相當的歧見。其次,由於社會結構的解凍、以及政黨間的合縱連橫頻仍,大有醞釀政黨重組之勢,不只總統選舉三分天下,立法院也呈國民黨、民進黨、以及親民黨的實質三黨不過半,增加政策推動的困難度。

短期來看,陳水扁政府若想避免行政與立法部門間的拉鋸戰,必須先要安內才能攘外,看執政黨本身是否能維持起碼的凝聚力,也就是如何馴服習於傾軋的民進黨各派系,以及如何約束黨籍立委。中期來看,除了憲政體制的合理調整外,選舉制度也必須適度改弦更張。我國總統選舉制度為採多數決,在三分天下的政治局勢下,值得我們探討是否有必要採取過半機制;另外,國會議員的選制、以及任期,也應考慮是否配合總統選舉,以拉近總統與國會議員的利害關係。長期來看,社會結構上的分歧恐怕短期內無法強力改變,也就是族群、以及國家認同的差異,當鶴佬、客家、外省、以及原住民族的排列組合對上獨立與統一的糾結時,政治人物很難抗拒動員的誘惑。

貳、憲改軌跡與憲政體制定位

政治學界習於依據行政權與立法權的分立或合併,將憲政體制分為「總統制」、或是「內閣制」兩種標準型;台灣所慣稱的「雙首長制」,學術上又稱為「半總統制」、或「混合制」,為一種概略的統稱,只要是總統直選、加上國會對總理的任命有相當決定權者,通通都被歸到這類大雜燴。

不論從行政與國會分合的程度、或是總統的人事權來看,『中華民國憲法』原本比較接近內閣制、或者至少是某種形式的雙首長制,宛如千變萬化的觀音應身:立法院可以藉覆議來對行政院長作有限制的不信任倒閣(57條),卻無相關的解散國會機制;內閣成員由行政院長提名、經總統任命(56條);而總統雖然有權任免文武百官(41條),但是其提名的行政院長必須經過立法院的同意來任命(55條)。

自從1991年第一次修憲以來,國民大會已將『中華民國憲法』作了六次增修條文式的修正。不過截至目前為止,修憲的努力,概集中於如何將威權體制轉型為民主體制,以憲政制度的調整來界定個別政治人物的影響力,尚未針對中央政府體制作通盤的考量。學術界對於當前中華民國憲法增修條文體制的定位,仍然相當分歧,即使各黨派同意所謂的「回歸憲法」,彼此對憲法文本的詮釋上仍有不小的差距,彷彿是羅馬神話中的兩面神,除了正看(總統制)、背看(內閣制)、還有側看(雙首長制)。不過,如果我們願意嘗試以兩個軸線來看,可以發現是朝總統制漸進調整。

一般人認為第四次憲改 (1997) 是朝雙首長制走,我們以為是持續往總統制調整。首先,最關鍵的是總統對於行政院長的任命,不再需要立法院的同意(55條),使中央政府不再有明顯的「行政雙元」尷尬。同時,也取消第三次修憲中,立法院對於總統免職行政院長的限制。再來是建立有限制性的國會倒閣權、及總統的解散國會權,用來補償立法院喪失的同意權;然而,由於立法院在倒閣後馬上要面對國會解散及改選的挑戰,只能算是化解僵局的機制,真正的目標在馴服立法院,並不能抵消總統人事權大增的事實,更不能說是朝內閣制走向。

當然,行政院與立法院之間仍有藕斷絲連的內閣制遺跡:施政報告、質詢、不信任案。這些行政院仍必須面對立法院的有限箝制,往往被擴大解釋為法國式雙首長制的根據,學界甚至於主張既然國民黨仍掌握立法院的過半席次,應該仿效法國「左右共治」的慣例交出閣揆來,或至少作正式的黨對黨人事協商。

然而,即使在雙首長制的範疇裡,總統與總理之間的權力大小並沒有固定的公式,端賴各國的憲政傳統或期待,它可能以美國式的總統制、英國式的內閣制、法國式的半總統制面貌呈現。如果國人真的心儀純粹的法國第五共和雙首長制,必須了解它至少已經有五種運作的模式;即使執政黨未能掌有國會的過半數,終極還是由總統來決定是否要找反對黨擔任總理,共治與否並無制度上命定的道理,還要考量文化因素,政治情勢、不成文慣例、以及政治人物的考量,整體上還是有力總統。Lijphart (1992: 8) 指出法國式雙首長制並非總統制與內閣制的合成、也非介於兩者之間;不過,是否為「自動換軌」,學術界並無定論。我們以為,在不得已採取共治的情況下,法國總統頂多面對的是美國式的分裂政府。

自從國會改選以來,由於政黨比例代表制的引入,原有的二元對立政黨秩序逐漸解盤,開始將台灣政治場域開始帶入三角(或多角)抗衡的局面。面對結構上日漸零碎化的國會,由於總統、以及立法委員的任期、選舉的時間不一致,任何總統當選人無法趁勝扭轉國會的少數席次為立法優勢。儘管如此,不管是總統制下、還是雙首長下的分裂政府,我們是否真的有必要擔心?事實上,美國的經驗告訴我們,即使政黨以壓倒性方式贏得總統大選,也有可能輸掉國會選舉,尤其是選民期待國會能牽制總統之際,菁英若刻意以制度的設計來製造「整合式政府」,豈不與民意牴觸?

不管如何,獲得39.11%選票的陳水扁政府是「多數政府」,不能稱為「少數政府」(minority government)。既然各黨在選前經過盤算後認為總統選制採「相對多數」(relative plurality) 對自己最有利,選後就不能反悔,一再以「絕對多數」(absolute majority) 的標準來挑戰陳水扁的正當性,畢竟,宋楚瑜、或連戰的票也沒有過半數 (36.86%、23.23%);更何況當初如果採取絕對多數決,究竟鹿死誰手,誰也沒保握選民會如何作策略性投票。因此,即使陳水扁是坐收連、宋相爭的漁翁之利當選,若要以「二輪投票」來合理化罷免案,未免失之牽強。同樣地,陳水扁不能將相對多數當作是目前政治僵局的原因,因為它提供上台的絕好機會結構;如果當初改為絕對多數,未必就會有戰略三角的選戰出現。

參、多數政府的執政聯盟

民選總統當選後的第一要務,就是想辦法如何進一步擴大選舉獲勝聯盟,有效營造執政聯盟──執政聯盟約略可分為行政聯盟、以及立法聯盟;而立法聯盟是指行政部門如何透過協商來取得國會多數對法案的背書。由於陳水扁在三雄對峙下未能取得過半選民的託付,民氣不盡全然可用,復因親民黨的出現、政黨體系的鬆動,立法院已淪為由大小派系競逐「立法租」的叢林,總統被迫要與國會共同協商立法聯盟,這時,更突顯總統強與主導政策的重要性。我們根據民進黨可以操控行政聯盟的程度(或是分享政權、釋出資源的意願),將執政聯盟的形成以光譜的方式分為七種可能:選舉協調、政策合作、全民政府、大聯合政府、聯合政府、綠藍共治,以及虛尊元首。

「虛尊元首」是指在內閣制之下,由掌控國會的多數黨來組閣,民選的總統被舁為聊表一格的國家元首,而總統任命的閣揆反倒成為行政首長。誠然,總統制直選與內閣制並非不可相容,然而,這樣的作法豈不往未修憲前的中華民國憲法回頭走?對於陳水扁來說,如果由國民黨組閣,幾乎就是要當虛尊元首。即使民進黨同意未來將所有的政治運作集中於國會、將政治權力的分配決定於三年一次的立委選舉,除了新黨外,積極參選總統的國民黨、或親民黨會答應一起修憲嗎?選民會罷甘休嗎?

「綠藍共治」是指仿效法國的左右共治,由掌有國會過半席次的國民黨組閣,與民進黨的總統府分享政權,這是國民黨選後要求的「回歸憲法」。在總統、行政院、以及立法院的三角關係中,歷次的修憲已大致擺脫立法院、以及行政院對總統的掣肘,無形中已把行政院長變成總統的幕僚長。既然國會的生態並未因此回總統改選而有所變動,行政院長蕭萬長又何必下臺?國民黨本土派便質言,既然輸掉總統大選的戰爭,又何必去計較憲政爭議的戰役?

「聯合政府」是內閣制的思考,由民進黨分別與國民黨、或是親民黨作正式結盟;在結盟過程中,彼此不只作人事上的分配、也要作政策協商,也就是「綠藍配」(江丙坤、黃主文擔任閣揆)、或是「綠橙配」(宋楚瑜擔任閣揆)。民進黨主張與國民黨結盟者,多贊成與尊李派本土立委結合;倒是施明德獨排眾議,強烈主張透過立法院長改選,結合親宋的劉松藩、或劉炳偉組「立院多數執政聯盟」。不過,民進黨內部多主張議題合作勝於形式上的結盟,因為牽涉資源的分配。果真要作正式結盟,既然行政部門是某種程度的「李陳體制」,民進黨在立法院的結盟對象應該是國民黨,尤其是親李的本土派,如此一來,立法聯盟才能與行政聯盟契合;如果以意識型來看,這種飛象過河的結合,除了要把立法院長王金平拉下來以外,並無助長期的立法穩定。

「大聯合政府」是指在國家面臨內外挑戰之際,將各大政治勢力納入重大決策,尤其是針對爭議性高的政策,譬如修憲、核四、或中國政策,也就是民進黨與國民黨、以及親民黨願意捐棄前嫌、共赴國難的「協和」。國民黨江丙坤建議由各黨推出最好的人、最好的政策來組聯合內閣,精神上接近大聯合政府。不過,協和可以採取非正式協商、或是成立諮詢式委員會的形式,譬如說過去的國是會議、或國家發展會議,不一定要成立聯合政府。陳水扁與連戰、宋楚瑜的圓桌會議則因陳、連會談的破局而徒勞無功;李遠哲主導的「跨黨派小組」因為在野黨的杯葛,超越黨派的公信力有待提高。

「全民政府」是陳水扁向國民黨借將,雖未循政黨協商途徑,即使不是陳李體制的試金石,至少也比當年國民黨企圖延攬康寧祥、游錫昆、陳水扁、范振宗入閣還來得大方,因此可以說是民進黨尋求與國民黨淺嚐及止的試婚式結盟。雖與支持者原先期待的政黨輪替有所差距,但不論是由成員的政黨、族群、或是性別來看,和解的姿態初步獲得選民及媒體的肯定,社會上的重大勢力也多在人事上取得妥協。如果民進黨諸君有此國家利益超越政黨、派系的百川納海大量,應該不會自始對唐飛吹毛求疵。

「政策合作」是指視議題與不同的政黨作個案合作,也就是聯合陣線式的結盟。在野黨甚至於可以同意與執政黨協商如何作全盤性的政策配合,卻不要求入閣;譬如英國自由黨在1977-78年與少數政府工黨所作的「協定」,以法案上的義助交換政策磋商。近年來,立法院的政黨藩籬漸鬆,只要不涉及權位、或是黨的基本立場,其他議題都可合作、或換票,譬如國民黨與新黨聯手封殺『公民投票法草案』(1995),新黨倡議對抗國民黨的「在野制衡聯盟」(1995),國、民兩黨的國大同意權合作 (1996)、第四次憲改 (1997),國、民、新三黨聯合修憲凍結國大選舉 (2000),以及國、新、親三黨的宗教直航案 (2000)。

「選舉協調」是指在提名時作策略性聯盟,尤其是對於配合度較高的在野立委,在提名時故意禮讓某些席次、或是降低提名額度,適度釋出參選空間,譬如雙和地區被國民黨停權的的趙永清;也有可能是以放棄縣市長提名,來交換立委席次,譬如在台東、或苗栗。由於當前的政黨體系走軟,加上民進黨在地方上的滲透有限,不只無黨籍聯盟,連國民黨、或親民黨立委,都可以是努力串聯的對象,目前「安定政局聯盟」為是;張俊宏甚至於建議陳水扁替黨友助選。「在野聯盟」也表示未來可以結盟參選,可能為日後聯合政府準備,甚至於回籠國民黨、或三國歸晉。

截自目前為止,我們可以看出民進黨的底線是聯合內閣,陳水扁則偏好議題合作、最好是不要涉及人事交換,而由國民黨主導組閣式的共治,等於是將政權雙手奉給競爭者。相對的,國民黨自始開價為與民進黨共治,同時由本土派立委試探聯合內閣的可能,甚至於讓步到共襄盛舉式的大聯合政府,能取得多少資源算多少。親民黨的立場含糊,不願意觸及任何有令人做人事分贓的聯想,卻也不願斷然拒絕他黨尋求政策、或選舉上的策略聯盟。

其實,反對黨時代的民進黨並非沒有聯合內閣的念頭,只不過,當時是掌心向上,難免讓支持者有恨鐵不成鋼之嘆;現在是掌心向下,站在連任固樁的考量下,最好是傭兵來加盟,豈有職位平白奉送散發的道理?同樣的,面臨立委改選的壓力,國民黨、親民黨沒有必要與民進黨結盟,尤其是在政策立場相左的情況下,聯合政府只會落人分贓人事的口實。國民黨本土派立委也未必都願意投懷送抱,因為民進黨最多是在提名上作禮讓,很難提供國民黨式的選戰挹注。除非是國民黨選前因提名競爭而告分裂,政黨間才有新的排列組合。

究竟政黨間結盟的共同基礎為何?一般不外為了人事上的妥協、政策立場志同道合、或是意識型態相近,有時則為了杯葛共同的敵人。如果是建立在族群對立、或是被認知為族群動員的盤算,如此一來,造成的整體社會割裂,是局部政治結合所無法彌補的。由歷回修憲的過程來看,不管是菁英的訴求、或是民間的動員,多少是帶著省籍的族群角度來看。年初的修憲能快速完成,除了一貫國民黨、及民進黨的合作,新黨最後以政黨存亡考量而首肯配合,可見現有的政黨不願新興勢力出現;在國民黨內部因選舉失利而為「族群(或國家)認同」分歧所苦之際,「政黨認同」竟能首度明顯地切割族群認同,未嘗不是收穫。全民政府原可舒緩族群間的張力,卻因民進黨內部的批判而夭折。三家分晉的國民黨、親民黨、與新黨在領袖高峰會議後,組成「在野聯盟」與民進黨抗衡;如果能由「和」到「合」,導向兩黨制發展,將有利朝野協商,卻被指為「新親中國黨」,無異將政黨結盟、族群認同、以及獨統定位強行連結。

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