美國重返亞洲與中國因素

台灣安保協會秘書長

美國重返亞洲 劍指中國

今年6月2日,美國國防部長潘尼塔(Leon Panetta)在新加坡舉行的第11屆亞洲安全會議上表示,美國的國防資源將持續轉向亞洲,到了2020年,美國海軍會將60%的船艦部署在亞洲,包括6個航母戰鬥群、多數的巡防艦和驅逐艦、瀕海戰鬥艦以及潛艦,並增加亞洲的軍演次數。潘尼塔也指出,除了澳洲與菲律賓之外,美國還需要另尋一個國家做為輪調部署的基地,功能將會與澳洲達爾文基地類似,美軍將以輪調方式部署該國的軍事基地。這是美國宣示要重返亞洲後,潘尼塔在軍事部署上最明確的一次說明。雖然同時他也強調,美國無意圍堵中國,但是這種外交辭令任誰都不相信。

日前在菲律賓總統艾奎諾三世(Benigno Aquino III)訪美前夕的6月6日,菲律賓國防部主管防務的次長阿茲奎塔(Honorio Azcueta)公開表示,美軍只要事前與菲國政府協調並取得許可,便可使用位於呂宋島的兩座前美軍軍事基地──蘇比克灣海軍基地及克拉克空軍基地。這是時隔20年後,美軍得以重返冷戰時期海外最大的軍事基地。美國重返亞洲政策也獲得進一步的落實。

其實美國「重返亞洲」的提法,乃是附和美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)的說詞,她在2009年7月21日飛抵曼谷準備前往普吉島出席東協區域論壇時,一下飛機就宣佈「美國回來了」,鄭重宣示美國「重返」亞洲之後,希拉蕊在2011年10月的《外交政策》(Foreign Policy)雜誌上發表〈美國的太平洋世紀〉一文,再度宣示美國重返亞太區域的政策與決心。接著次月,美國總統歐巴馬於11月出席在夏威夷舉行的亞太經濟合作會議(APEC),就大力促銷《跨太平洋夥伴協議》(TPP),企圖連結美國與亞洲、太平洋及拉丁美洲成為一體的區域貿易架構。隨後,歐巴馬總統在澳洲與總理吉拉德(Julia Gillard)共同宣佈,2,500名美軍陸戰隊特遣隊將進駐澳洲。

今年1月5日,歐巴馬總統在五角大廈公佈一份題為《維持美國的全球領導地位:21世紀國防的優先任務》的「防衛戰略檢討報告」(defense strategic review),他在演說中強調,美國將加強在亞太地區的實力,預算削減不能以損失關鍵地區為代價。2月28日,希拉蕊和潘尼塔在國會為2013年度預算作證時,也不約而同指出,亞太地區是美國外交及軍事重心,希拉蕊強調繼續推動「前進部署外交」政策,潘尼塔則聲稱駐亞太的航空母艦戰鬥群及艦船都不會縮減。凡此,都是美國政府對重返亞洲這個既定政策的宣示和堅持。

其實多年以來,美國在東亞地區一直保有可觀的軍事力量,從未「撤離」亞洲,何來「重返」之說?比較確切地講,自從冷戰結束之後,美國把以往「重歐輕亞」的戰略佈局,逐步將戰略重心移轉到亞洲來。這個「戰略重心東移」的過程始自上個世紀的最後五年,醞釀到最近幾年來才清晰呈現出來。

從1995年的「東亞戰略報告」內容,就可以看出這種端倪,該報告直指亞太地區是世界上經濟最活躍的地區,亞太地區的穩定與繁榮是美國重大國家利益之所在,呼籲美日同盟是東亞穩定的基礎,一起應對中國崛起是美日兩國的共同課題。這份報告從根本上扭轉了美國的東亞戰略。次年,美、日兩國首腦在東京發表《美日安保共同宣言》,確立美日同盟為後冷戰時期美國在東亞戰略的基石。到了1998年發表的美國《新世紀國家安全戰略》更明確指出,美國將在新世紀前15年(也就是2001~2015年)的戰略機遇期,將國家安全戰略重心向亞太地區傾斜(戰略東移),並加強美國的軍事存在。

2001年7月24日,當時的國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)在接受華盛頓時報訪問時提到,國防部正在規畫新的亞洲戰略,美國把戰略重心移至亞洲,是為了亞洲的軍事行動預作準備。2006年2月4日,美國國防部公佈的「四年期國防總檢討報告」(QDR)指出,美國正進行海外基地的調整,美國海軍將維持6艘航空母艦可以在太平洋執行任務的能力,同時,海軍60%的潛艦也將用於太平洋區。這種戰略佈局與潘尼塔在今年6月初的提法完全一致。可見無論是美國「重返亞洲」的政策,或是美國「戰略重心東移」亞洲,這是美國在冷戰之後為因應世界局勢的變化,所逐步籌謀的戰略佈局,其中最主要的戰略對手,就是崛起的中國;最關鍵的戰略聯盟,就是美日同盟;而美國在亞洲最重要的戰略盟邦,當然就是日本。

近年來中國崛起所帶給周邊國家的威脅感逐漸加重,中國在東海及南海的強勢作為,逼使周邊國家紛紛與美國加強安全關係,這個過程也使美國「戰略重心東移」亞洲的佈局得以順利推進。也就是說,中國與周邊國家因為南海主權爭議而導致關係緊張,正好給予美國拉攏盟邦及相關國家一起抗衡中國的機會,這種情勢發展,近年來以越南和菲律賓為最顯著的例證。

南海爭端大事記

中國對南海周邊國家在主權爭議上從不手軟。1974年1月,中國在西沙群島對南越發動攻擊,控制了西沙全域;1988年3月,中國又和越南爆發「南沙之戰」,在赤瓜礁(Johnson Reef)海域擊沉數艘越南船隻,造成70餘名越南船員死亡,海戰後中國佔領南沙群島的永暑礁、華陽礁、東門礁、南薰礁、渚碧礁、赤瓜礁等6個島礁;1994年開始,中國強佔菲律賓宣稱擁有主權的美濟礁(Mischief Reef),並構築軍事設施,擴大其實力控制。

進入21世紀後,中國在南海地區的強勢作為不勝枚舉,對涉及南海主權爭議的周邊國家造成威脅,甚至在2009年3月,中國利用所謂的「漁船」騷擾在南海執行勤務的美軍海測船「無瑕號」(Impeccable),並以自己的獨門觀點來詮釋國際法,企圖正當化自己的行為。2010年3月,美國副國務卿斯坦伯格(James Steinberg)與歐巴馬總統的中國問題顧問貝德(Jeffray A. Bader)訪問中國,主管外交事務的國務委員戴秉國當時向兩人表明,南海是關乎中國領土完整的「核心利益」;同年7月在河內召開的東協區域論壇中,中國堅稱面積達350萬平方公里的南海都是中國領海,其中許多島嶼、礁岩、暗礁也都是中國領土,氣燄極為囂張。出席會議的美國國務卿希拉蕊遂對此做出回應,宣稱以和平方式解決南海主權爭議是美國的「國家利益」,她也表示:「美國支持各方在不受威脅的情況下,採取合作的外交途徑解決各種領土爭議」,「我們反對任何一方採用武力或威嚇的方式」。希拉蕊的發言引起東協國家的共鳴,共有十個國家對南海問題發言,個個都是針對中國。

近兩年來,南海情勢有升溫的趨勢。2010年4月,中國的「漁政311」駛近馬來西亞實際控制下的彈丸礁(Swallow Reef)進行監視活動,馬來西亞出動了飛彈艇和巡邏機,雙方對峙長達18小時;同年6月,在印尼轄下的納土納群島附近,中國的「漁政311」用炮口對準拘捕中國漁船的印尼巡查船進行威脅,迫使其釋放中國漁船;2011年5月26日,越南調查船在越南宣稱的專屬經濟區(EEZ)內進行資源調查時,探勘纜索被中國海監船割斷,導致越南民眾連續發生反華示威;同年5月31日,在菲律賓宣稱擁有主權的南沙海域安塘灘(Amy Douglas Bank),中國海軍和海監的船艦卸下建築材料,設置支柱和浮標,菲律賓政府為此向中國政府提出抗議,並於6月間宣布將「南中國海」(南海)改稱為「西菲律賓海」,強烈宣示對南海擁有主權;今年4月10日,菲律賓海軍企圖在南海黃岩島(Scarborough Shoal)海域扣押中國漁民,被中國海監船制止,隨後雙方發生對峙,如今各自宣佈暫時休漁,爭議依然未止。

菲律賓、越南推進與美國的安全關係

中國的強硬態度導致南海爭議升溫,讓相關國家不得不拉攏美國以求自保。就近來美國與菲律賓的關係來講,2011年6月底起,菲律賓和美軍舉行第17次聯合海上戰備和訓練(CARAT)演習;同年11月16日,美國國務卿希拉蕊在菲律賓馬尼拉灣的美軍驅逐艦「費茲傑羅號」上,和菲國外長簽署「馬尼拉宣言」,承諾美國政府將在南海主權爭議上支持菲律賓,她意有所指地表示,「在菲國改善防衛疆域和封鎖能力之際,美國將提供海洋事務上的支援。」美國故意把簽約儀式選在戰艦上,言外之意在於藉此警告中國不要低估美國的決心。

今年1月27日,菲律賓外交部長羅薩里歐(Albert F. Del Rosario)發表聲明表示,為了保衛菲國本身的利益,以及維護區域的安全,菲律賓願意接受更多的美軍駐紮,也希望能和美軍作更多次的聯合演習,他在聲明中特別強調,菲國尋求美國增加駐軍的因素是因為「領土紛爭」。接著到了6月初,菲律賓政府宣布美軍可以使用蘇比克灣海軍基地和克拉克空軍基地。

另外,再來看看美國與越南的關係進展。由於越戰因素,美國曾是越南不共戴天的仇敵。然而自從1994年美國解除對越南的貿易禁運後,雙方於次年的1995年建交,彼此展開經濟與政治關係,並朝軍事合作的領域前進。到了2003年11月初,越南國防部長范文茶訪問美國,受到當時美國國防部長倫斯斐隆重接待;在不到三週後的11月中旬,載有約200名官兵的美軍巡防艦「范德葛瑞夫特號」拜訪越南的第一大城胡志明市,這是美國海軍軍艦自1973年以來首次停靠越南港口,也是越戰結束近30年來美艦首次訪問越南,揭開美越關係的新頁。翌年(2004年)2月,美軍太平洋艦隊司令法戈(Thomas B. Fargo)也訪問越南蜆港海軍基地,能獲此難得機會的西方人士屈指可數。

2005年6月,在美、越關係正常化十周年之際,越南總理潘文凱率領龐大的代表團訪問美國,這是越戰後越南總理首度訪美,雙方並簽署協議,讓越南軍事人員接受美國在技術、醫療、語言等方面的培訓。從2009年開始,越南逐漸開放自己的海軍基地,讓美國海軍造訪並進行維修工作。2009年11月,美國第七艦隊的旗艦「藍嶺」在越南泊岸;2010年8月,美國「喬治‧華盛頓」核動力航空母艦及「約翰・麥凱恩」飛彈驅逐艦訪問峴港,和越南軍隊進行交流。

2011年5月底,發生越南調查船的探勘纜索被中國海監船割斷事件,美、越兩國於6月18日在華盛頓舉行第四輪政治、安全與防務對話,會後雙方發表聯合聲明表示,維護南海的安全、穩定和自由航行符合國際社會的利益,南海所有領土爭端都必須通過外交途徑並以合作的方式和平解決,必須依照《聯合國海洋法公約》磋商解決。同年7月,美軍的「鐘雲」驅逐艦和「普雷貝爾」驅逐艦等訪問峴港,進行維修、醫療等非戰鬥領域的交流;同年8月,美國海軍的運輸艦打破36年來的紀錄,造訪越南金蘭灣(亞洲最佳的天然深水港)的造船廠進行維修。

種種跡象顯示,越南及菲律賓正在逐步加強和美軍的關係,使得美軍在南海的軍事存在更趨堅實。

新加坡、印尼、汶萊也齊集列隊

今年4月,美國宣佈將在新加坡部署4艘「瀕海戰鬥艦」(Littoral Combat Ship,簡稱LCS)。到了6月2日,新加坡國防部發佈公告說,新加坡已原則同意美國在新加坡部署4艘瀕海戰鬥艦,第一艘將在明年第二季開始部署,這些瀕海戰鬥艦將以輪調方式部署在新加坡。

今年6月,印尼、菲律賓、越南和汶萊等四國海軍正研究在南海的印尼納土納群島附近海域實施聯合巡邏。由於中國宣稱擁有該海域的部分所有權,此舉在於監視並取締中國漁船「非法捕魚」的行為,意在抗衡中國擴張南海霸權之舉動,以免重蹈2010年的覆轍,當時印尼巡查船在中國漁政船的炮口下,不得不釋放「非法捕魚」的中國漁船。因此印尼軍方人士表示,四國實施聯合巡邏,是因為意識到必須對中國展示東協的團結,以抗衡強調「雙邊」解決南海問題的中國。

美國重返亞洲的戰略地圖

面對中國的軍事崛起及其在南海地區的咄咄逼人,承受中國威脅的許多亞太國家除了增強軍備之外,也紛紛轉向擁抱美國,這是很自然的反應。

對美國而言,南海是「重返亞洲」戰略中相當重要的一環,如果能夠與涉及南海主權爭議的東協國家建立或強化同盟關係,把南海問題國際化,則未來美國在介入南海問題時就有堅實的正當性和戰略據點。因此,我們可以看到美國也在積極拉攏與中國有南海主權爭議的東協國家,例如菲律賓、越南、印尼等國。

過去一年多的時間,五角大廈一直在尋求機會,準備使用越南、新加坡和澳洲的軍事設施,結合日本、關島的現有基地,還有菲律賓「邀請」美國部隊進駐的協議,設法佈置西太平洋的三道封鎖線。這三道封鎖線分別是:第一島鏈的日本列島、琉球列島、台灣、菲律賓;第二島鏈的小笠原群島、馬利安納群島、關島;第三島鏈的夏威夷群島。另外,還有中國軍事科學學會副秘書長羅援少將提到的一個滿月形「包圍圈」,就是包括:美國在東南亞獲有可以使用的菲律賓、印尼等十多個軍事基地;在新加坡部署最先進的瀕海戰鬥艦,加強控制麻六甲海峽;在南亞與印度結成戰略夥伴關係;在中亞以反恐為名建立了十幾個軍事基地;往北與蒙古加強軍事合作;再往東北就到了朝鮮半島的美韓同盟。從這幅戰略地圖來看,在第一道封鎖線的第一島鏈上,台灣處於中間位置,如果台灣一直採取扈從北京的傾中政策,則第一道封鎖線的第一島鏈,位居中樞地位的台灣將會成為美國重返亞洲政策當中一個難以填補的戰略缺口。

尋求國家利益最大化的戰略平衡點

既然台灣的戰略地位不容輕忽,但是在美國政府的心目中,台灣在美國重返亞洲的戰略佈局中到底位居何種角色?這點也必須釐清。去年11月,美國國務卿希拉蕊在夏威夷「東西中心」的演說中,明確把台灣定位為安全和經濟夥伴,顯示在美國重返亞洲的安全架構上,台灣是美國的合作夥伴之一。

有鑒於此,台灣在國家安全戰略上必須深切了解自己的處境與位置。在經濟議題上,台灣和美國一樣,對中國具有競合關係;在安全議題上,台灣也和美國一樣,對中國存在競爭關係;而台灣和美國在經濟及安全議題上,則都是合作的夥伴關係。因此,我們在思考中國政策時,不該僅僅侷限於國內政治、經濟或兩岸關係,也應當拉高戰略層次,納入安全因素,全盤性思考如何與美國、中國進行既交往又制衡的策略與分寸。

通常在國家安全戰略上的考量,攸關國家存亡的安全因素,比重永遠高過經濟因素。當務之急乃是在當前亞太局勢的變化與美國重返亞洲的戰略調整下,台灣要正確尋求自身的戰略平衡。尤其在中國與美國兩強之間,到底台灣是要採取「二八」、「三七」、「四六」或是「五五」的比重,才是符合台灣整體國家利益最大化的戰略平衡點?此乃不容迴避的課題。

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