舊金山和平條約

對日和約締結的準備工作,由實際上單獨管理日本的美國為中心來進行。自一九四七年已呈表面化之東西兩陣營對立更趨激烈,中華人民共和國成立,以及隨之而來的美國從中國大陸的全面撤退,再加上朝鮮戰爭的爆發等,這些重要事件使美國的占領日本政策逐漸寬大起來。以欲拉攏日本成為西方陣營一員的美國為中心所起草的對日和約草案,對日本而言,當然是極其寬大了。

一九四七年三月十七日,盟軍最高司令官麥克阿瑟元帥暗示提前締結對日和約:七月十六日,美國政府向組成遠東委員會的各國,提議召開對日媾和預備會議。但是蘇聯卻主張應由具有否決權的美、英、蘇、華四國外交部長會議做決定,且堅決不讓步,以致媾和準備無法順利進行。

雖然如此,美國本身的準備工作不斷進行著。杜魯門總統任命在野黨共和黨的社勒斯為國務院顧問,負責對日媾和事務,如此確立了超黨派外交,而於一九五0年六月一日,由國務院聲明,即使需把對日媾和有異議的國家排除,也要進行媾和工作。杜勒斯訪問日本,研討媾和問題之後,於十一月二十四日,發表對日媾和七原則(1)。

美國的對日和約草案,於一九五一年三月完成,這是以此七原則為骨幹。英國草案慢了一個月才完成,而且其關於臺灣卻與美國草案不同。這是因為大英國協的各國步調未必一致之故。

一九五0年一月大英國協Colombo外長會議所決議設立的「對日和平條約作業組」,於同年五月在倫敦聚集。英國已於一月六日、印度於四月一日承認了中華人民共和國,緬甸也於六月八日承認之。大英國協各國這樣分為中華民國承認派及中華人民共和國承認派,但即使是後者也未必贊同中華人民共和國擴大領土。因此,幾乎全體代表都贊成僅只要求日本放棄領土,而不明言為誰放棄(2)。

但是於一九五一年四月完成的英國草案,卻將中華人民共和國預定為對日和約的簽署國,且於該案第四條中規定臺灣歸屬於中國(3)。以中華人民共和國為簽署國反映著業已承認北京之英國立場:臺灣之歸屬於中國也許是受了印度的影響。因為從英國政府在這時期前後的中國政策中,可以看出英國並沒有以這種方式來解決臺灣問題的意向(4)。

無論如何,英國草案與早一個月做成的美國草案不同。四月的第二次美日談判時,美國將英美兩案的差異通知日本(5)(四月十八日的社勒斯.吉田會談)。

美英兩國為了調整兩案,乃在六月四日至十四日間的倫敦會議中進行折衝。此前,吉田首相在回答杜勒斯的照會中表示不希望中共簽署條約,而如果因為要讓國府簽署而發生問題,則希望將中共和國府雙方排除。美英倫敦會議的結果,中共和國府都不邀請,日本則可以在恢復獨立後,自己決定要選擇哪一方(6)。

美國於七月十二日,發表其所起草的對日媾和條約草案,而於二十日向與日本國處於戰爭狀態之下的其他聯合國發出和平會議的邀請帖,中華民國和中華人民共和國因有特殊狀況而被除外。邀請帖以美英兩國為邀請國,被邀請的國家包括日本在內,共達五十個國家。越南、寮國、柬埔寨三國為當時為「法蘭西邦聯」(Union Frangcaise)的一員,但他國並不承認,尤其印度提出反對,因而沒有受邀。但是,到了八月二十一日,這三個國家也受到邀請。因此,被邀請的國家有五十三國(7)。其中印度對於和約原案的美英兩國共同草案雖預定了美國對琉球臺島及小笠原群島的託管,但卻對臺灣之歸還中國、千島列島及南庫頁島之歸屬蘇聯,並沒有明確規定一事不滿,遂拒絕參加(8)。緬甸對賠償之規定不滿而拒絕參加。南斯拉夫也聲明不參加。它認為該條約案不含有與其有關條款,而且其與日本政府之間也沒有一般外交無法解決的問題,而以此做為不參加的理由(9)。如此,被邀請而出席有五十個,加上邀請國美英兩國,一共為五十二個(10)。

對日和平會議從一九五一年九月四日到八日之間,在舊金山召開,簽署了「與日本的和平條約」(Peace Treaty With Japan),即所謂「舊金山和平條約」(San Francisco Peace Treaty)。蘇聯、波蘭、捷克三國雖出席會議,卻沒有簽署,結果,聯合國方面的簽署國僅有四十八國,加上戰敗國日本共四十九國)(11)。

蘇聯等三國出席了會議,但是「中國」、印度、緬甸等卻沒有參加,故舊金山和平會議不足視為全面性的媾和,只能算是多數國家間的媾和而已(12)。

翌年,一九五二年四月二十八日該條約生效,將該條約批准書寄存的國家與日本之間結束了戰爭,恢復了和平(13)。其後,批准書末寄存的國家,經批准書寄存美國,而個別與日本恢復了和平。但是因印尼沒有批准該條約,該條約當事國在聯合國方面,減為四十七個,加上日本,該條約當事國為四十八國。

那麼,約束日本及四十七個聯合國的舊金山和約中關於臺灣如何規定?

該條約在第二條b項,關於臺灣有如下規定:

日本茲放棄其對於臺灣及澎湖群島之一切權利、權原和請求權。

到此為止,關於臺灣,雖然有開羅聲明、波茲坦公告、日本的投降文件等,也有美國等所主張的歸屬末定論,以及對其持反對論者,但對於締約國來說,這是首次以具有明確的國際法效力的條約來加以規定的。由於該條約於一九五二年四月二十八日生效,故臺灣從此日起脫離了日本的主權。因為日本放棄了對臺灣所有的權利、發生權利之權原(title),及其請求權(要求的權利),所以日本從該日以後,喪失了對臺灣的領土的處理權。

依照國際法,除去國際地役等一些例外,國家對其領土擁有最高的權利。此一權利不限於統治及利用的權利,也包括了割讓、放棄、租借、破壞等權利(14)。日本因為領有了臺灣,所以才能將之割讓或放棄,而在舊金山條約是以「放棄」的方式來處理臺灣。於是,臺灣便在國際法上,從日本的主權脫離出來。因此,這之後,不僅日本無法再將臺灣割讓給他國,而在與他國間的條約上,「放棄」之說也不能再重複。日本言及臺灣時,只能說「遵照舊金山條約再度確認放棄了臺灣」而已。該條約第二條a項規定日本放棄朝鮮,但其後,日本卻在與他國的條約上,再度「放棄」或「割讓」朝鮮,其不合法理非常明顯。如果將此與該條約第二條c項一起看,則對於千島列島及南庫頁島,日本也已不再有任何權利、權原和請求權。無論蘇聯或美國想領有千島及南庫頁島,日本都無法與其爭論(15)。

但是,日本放棄的地域,若已經被他國納入其為基本領土時,這些地域是否就能說由於日本的放棄而當然成為該國的領土呢?換言之,日本所做的領土放棄,是否可以說是向將這些領土納入為本國領土之國家放棄的呢?在此,不妨來研究這個問題。

與這個問題有關的國家如下(參照舊金山條約第二條):

(1) 朝鮮--將日本放棄前的朝鮮半島分為南北兩部分,成立了大韓民國和朝鮮民主主義人民共和國。

(2)中華民國--在日本放棄臺灣以前,已將臺灣納入為其領土。

(3)蘇聯--在日本放棄以前,接收千島列島和南庫頁島(16)。

關於朝鮮,在舊金山條約締結以前,沒有所謂「朝鮮」這個國家,而在其後也無所謂「朝鮮」這個國家。日本在第二條a項中所說「承認朝鮮的獨立」乃意味著承認朝鮮的脫離日本,而此地域將要成為獨立國或者是已經成為獨立國,沒有異議(17)。該項雖然明示日本放棄朝鮮,但這並不等於說向「朝鮮國」放棄朝鮮(18)。日本放棄朝鮮的結果,實際上,朝鮮是由已經存在的朝鮮民主主義人民共和國及大韓民國所領有,而這與日本無關。如果兩個國家以外的第三國領有了日本所放棄的朝鮮全部或一部分,那就也不是日本的責任了。

至於中華民國和蘇聯,兩國將日本的舊領土片面地納入為其領土。這點是相同的,而且,兩國都不是舊金山和約的當事國,這一點也是同樣的,所以可將兩國的情形視為同一。就舊金山條約來說,中華民國和蘇聯都不是「盟國」。在該條約第二十五條前段中有如下規定:

本約所稱盟國,係指曾對日作戰或曾為本約第二十三條所稱國家之領土之一部分,並均已簽
    署並批准本約之國家。

蘇、華兩國都沒有在該條約上簽署,當然也沒有批准,所以不是舊金山條約所謂的盟國。那麼,該條約是否早就預定非「盟國」的蘇、華兩國為受益國呢?除了依據第二十一條的規定,對中國及朝鮮各給與特定的利益以外,蘇、華兩國均不被認為受益的對象。第二十五條後段有如下規定:

除第二十一條另有規定外,本的對於非本條所指為盟國之任何國家,不給予任何權利、權利
    名義或利益;又日本之任何權利、權利名義及利益,亦不因本約之任何規定而對於某一非本
    條所指為盟國之國家,有所減削或損害。

可再重複說,在蘇聯將千島列島及南庫頁島、而中華民國將臺灣納入於其領土之後,雖然日本依舊金山和約放棄了這些地域,但蘇、華兩國卻不能援用此一放棄的規定來做為其獲得這些地域之合法根據。東京大學寺澤一教授認為和約的一般原則之一是「條約沒有規定時,關於動產及不動產(包含領土),Uti possidetis 的原則,即承認現狀的原則應予適用。」(19)依此見解,千島列島及南庫頁島成為蘇聯的,臺灣成為中華民國的領土。但這種見解,若與第二十五條後段的規定對照便有些牽強。而且就中華民國而言,若與第二十一條之規定一併斟酌的話,可以看出其更為牽強。第二十一條是有關給與「中國」和朝鮮受益權的規定,而在此不說「中華民國」,而說「中國」,不用說是因為有代表權的問題存在著。該條款有如下規定:

雖有此條約第二十五條之規定,但中國仍享有第十條及第十四條a2之利益;朝鮮享有接受
    此條約第二條、第四條、第九條及第十二條之利益的權利。

「中國」和朝鮮,並不是擁有整個舊金山條約全體的受益權,而是只在上述條款所規定的範圍內,才有受益權而已。在此,應特別注意的,上記條款將第二條的利益只給朝鮮,也就是說,給予由於日本放棄領土而產生的利益,而同一利益沒有給「中國」,也沒有給蘇聯。

在舊金山和約中,關於臺灣,還有一個特別應該注意的條款,那就是第二十六條,因為條文長,可分成三段來看:

(前段)「日本準備與簽署、或加入一九四二年一月一日聯合國宣言且曾對日作戰或與曾為
    本約第二十三條所指國家的領土之一部分之國家而非本約簽字國者,訂立與本約相同或大致
    相同之雙邊和約。」

符合右記規定末締約國之中,「為聯合國共同宣言之當事國,而且曾對日作戰」的國家,為中華民國、蘇聯、波蘭、捷克,以及印度(20)。而緬甸則符合「第二十三條所指國家領土一部分之國家」。日本有與這些國家締結和約的義務,而其應為兩國間的條約,且其內容必須與舊金山條約一致或在實質上為同樣條件。換言之,上述國家如欲依照上記規定,與日本締結和約,日本不得拒絕。中華民國的情形,如果拋開「中國」代表權問題不談,其與日本所締結的華日和約是符合前揭條款的。

如此,雖然日本與前述第二十六條前段所規定的國家,有締結和約的義務,但是此義務並非永久性而是有一定期限,過了此一期限後,日本即使不答應締結和約,也不受舊金山條約締約國指為違反條約。第二十六條中段有如下規定:

(中段)「但日本此項義務,將於本約生效後滿三年終止。」

因為此條約生效於一九五二年四月二十八日,故日本於一九五五年四月二十八日起即無這個義務。它在此期間內所締結和約的國家是印度和緬甸;在此期間內沒有締結和約的國家為蘇聯、捷克、波蘭,而現在,日本已與這些國家恢復了邦交(21)。前述條款中段的規定,並非完全除去日本與蘇聯等三國締結和約的義務,只是日本即使與這三國不締結和約,也不會受到舊金山和約締約國的責備。因此,日本與這三國之間,仍有締結和約的問題存在。

那麼,日本與舊金山和約非締約國之間,在期限以內、或是在期限過後所締結的和約,對於日本之締約對方是否給予利益呢?否定的規定,已見於前段,而其後段有更明白的規定:

(後段)「倘日本與任何國家締結媾和協議或戰爭有關的要求之協議,而該協議給予該國以
    較本約規定更大的利益時,則該項利益應由本的締約國平等享受之。」

關於臺灣,舊金山和約中並無接受臺灣割讓的國家存在,因此,該條約締結以後,如果日本在與他國的和約中,規定將臺灣割讓給該國,那就違反了上述條文,而舊金山條約締約國便可以向日本要求同樣的利權。因為如此,於該條約生效前所締結的華日和約中,並沒有違反這個規定的條文,而現在(一九七六年)談判中的日中和平友好條約也不得違反此一規定。

其次檢討與此有關的賠償問題。

雖然第十四條b項在原則上規定放棄同盟國之對日賠償請求權,但同條a1項卻說「現有領域曾被日軍占領並曾遭受損害的盟國」,只有在該國「希望」賠償時,才予以賠償。符合此條款的條件,而不放棄要求賠償的是印度以東的東南亞諸國(22)。依照規定,日本僅能對這些國家提供「服務」,而不能提供「資本財」。日本若對其中一國以資本財做賠償的話,他國也可以做同樣的要求。

當初,日本決定依照該條約規定,對所有的賠償要求都以提供服務來充當,而於一九五二年一月十八日,在臨時簽署的「關於賠償的中間協定案」中再加以確認,並對同月二十六日菲律賓所提出高達八十億美金的賠償要求,也堅持同樣的立場。但是,菲律賓態度強硬,日本不得不讓步。一九五三年十月,岡崎勝男外相於遍訪菲律賓東南亞四個國家後乃決定「將舊金山條約所規定的「服務」擴大解釋,提供各國所要求的資本財」(23)。因為如對一國以提供資本財做為賠償的話,其他的國家也會援用第二十六條的規定。所以,日本不是只對一國、而是對印度以東的東南亞諸國提供資本財。因此,從一九五四年到一九五九年,日本分別與緬甸、菲律賓、印尼、越南等國締結了賠償協定(24);而對於寮國、柬埔寨,雖是做為放棄賠償的補償,但實際上,仍是提供了可視為賠償的資本財(25)。

如此,第二十六條實際上發生了作用。所以,如果日本與舊金山條約所謂同盟國以外的國家締結和約,無視於前揭第二十六條後段的規定,而給與這些國家領土上的利益時,則舊金山條約的締約國也可以對日本做同樣的要求。就臺灣來說,日本既然已放棄了臺灣,不僅不再有處分臺灣的權原,且依照第二十六條後段的規定,也不能再將臺灣割讓給任何國家。

那麼,舊金山條約這種規定和日本簽署投降文件的規定,關於臺灣的處分有何關聯?

日本在投降文件中,誓言履行波茲坦公告,而波茲坦公告則強調開羅聲明所謂「將臺灣歸還中華民國」。因此,日本依據投降文件負有將臺灣歸還中華民國的義務。投降文件即使具有預備和約的性質,但畢竟不是最後的條約,故日本在和平會議上,可以對媾和條件的緩和做最大的努力,包括將領土的喪失降至最低限度在內。這不是背信行為,但關於臺灣,日本沒有做過這種努力。可以說,日本有依照投降文件的誓約,將臺灣「歸還」中華民國的意思。儘管如此,同盟國之所以沒有在和約中規定將臺灣歸還中華民國,純是由於同盟國方面的考慮,而不是日本的責任否26)。日本可以說已經盡到與舊金山和約四十七個締約國之間有關領土問題的義務了。即使日本與末締結和約的國家之間仍有領土問題存在,限於舊金山和約的規定,已無法再做出末締結國所希望的處分。但這也不是日本的責任,而是曾與日本作戰的舊同盟國間的問題。日本完成舊金山和約所規定的手續而於其生效之時起,就可以說已從投降文件,以及經由投降文件而間接擔負起的波茲坦公告、開羅聲明等諸規定解放出來。

接著,根據上述理由來檢討日本與中華人民共和國的「和約」。日本究竟有沒有與中華人民共和國締結「和約」的義務呢?

關於中華民國與中華人民共和國的關係,是「一個中國」或是「兩個中國」,此時並不重要。舊金山條約締約國,不但包含交戰國、同時也包括前為交戰國的領土(或是殖民地),而今獨立的新國家。不論中華人民共和國是所謂「中國」或是「繼承中華民國的國家」或是「從中華民國所分離獨立的國家」,依照舊金山和平會議關於被邀請國的決議,中華人民共和國有與日本締結和約的權利。

但是,基於下面的理由,日本所負擔的義務可說已經減輕了。

首先,此純為日本與中華人民共和國之間的問題,即使日本加以拒絕,也不構成與舊金山條約締約國間的問題,因為日本已經從該條約第二十五條所規定締約期間的義務解放出來了。

而且,日本和中華人民共和國,在一九七二年九月二十九日的共同聲明中,已經確認了「兩國邦交正常化」(前文)、「日本國和中華人民共和國之間,目前的不正常狀態,從此共同聲明之日起終了」(第一項)。不論過去兩國是否在戰爭狀態之中,至少從一九七二年九月二十九日起,兩國承認並沒有那種關係。果真如此,那麼,「和約」的締結是不必要的了。

縱然日本答應締結條約,因為臺灣已不是日本領土,日本在與中華人民共和國的「和約」上,不能重新處分臺灣,連重新規定「放棄臺灣」也無法為之。這一點,已在前面再三提及。

【注 釋】

(1)西村熊雄《サンフランシスコ平和條約》,頁六六~六八。

(2)同右,頁七八。

(3)同右,頁一二八。

(4)英國雖於一九五0年一月六日承認中華人民共和國,但還沒有互相設置大使館,而僅設置「代理大使事務 所」。這可視為是英國並不承認中華人民共和國對於臺灣的領有權。《朝日新聞》,一九七二年三月十四日。

(5)前揭,西村《サンフランシスコ平和條約》,頁一二四。

(6)同右,頁三一九,註(1)。

(7)(會議ヘの招請狀),日本外務省《サン.フランシスコ會議議事錄》,一九五一年,頁三七0。入江啟四郎《日本講和條約の研究》,板桓書店,一九五一年,頁二七六、二八二。參照本書附錄二「第二次大戰中的日本之敵對關係及戰後處理狀況表」。

關於「法蘭西邦聯」,附帶說明如下:
根據一九四六年的法國第四共和國憲法的規定,法蘭西邦聯是由法國與聯合諸國所構成。雖然法國有優越地位,但其具有邦聯的性格。預定為成員的保護國之中,摩洛哥、突尼西亞拒絕參加邦聯,最後於一九四九年,只有中南半島約三個國家參加。請參照日本、國際法學會編《國際法辭典》,鹿島出版會,一九七五年,頁五九五。

(8)(インドの會議參加にするインド政府と合眾國政府との間の交換公文),日本外務省,同右書,頁三七四~三七六。

(9)入江,前揭書,頁二八二。

(10)會議參加國名,見本書附錄二。

(11)簽署國一覽表,見同上。

(12)聯合國共同宣言第二項為「誓言不與敵國單獨媾和」。這可以說是戰時中的宣言,在此卻不受重視,而這再度證明了戰時中的宣言是如何的不可靠。

(13)舊金山條約並不以全部簽署國的批准為條約生效的條件,其第二十三條規定,從若干特定國家寄託批准書之日起,在批准的所有國家間發生效力。

(14)這雖是極端的說法,但以核子實驗破壞本國領土或使島嶼完全消失,雖會被指責,但國際法並無禁止破壞「本國領土」。

(15)在主張對於這些領土的領有權時,日本只能爭論若干島嶼並非南庫頁島或千島列島的一部分。但是,這些島嶼是否就能說是日本領土,基本上還是得由同盟國來決定,這規定於波茲坦宣言第八項。與一九七二年九月的日中共同聲明一樣,日本是站在「堅持基於波茲坦宣言第八項的立場」(第三項),當然,這些島嶼,齒舞、色丹、國後、捉擇等的地位必須交由包括蘇聯在內的同盟國去決定。在日本、中華人民共和國與臺灣之間,最近成為問題的尖閣列島(釣魚臺)歸屬問題亦同。

(16)美國雖將日本依第二條d項而放棄的南洋群島置於其託管之下,但美國沒有將之納入為本國領土,故將其除外(不過,美國於一九七六年七月將馬里亞納群島以「北馬里亞納聯邦」自治領納入本國。其雖是經由當地的住民投票,但也可以說是美國的領土的擴張)。e項之南極地域並非國家的領土主權問題,故亦除外。f項的南沙群島為中華人民共和國、中華民國、菲律賓、越南社會主義共和國等、而西沙群島為中華人民共和國、中華民國、越南社會主義共和國等的領土紛爭地域,問題極為複雜而難解決,所以在此也暫時除外。

(17)日本政府立場是根據該條約朝鮮才於國際法上脫離日本。從而可以說自此以後,在日本的朝鮮人.韓國人才脫離日本國籍。日本外務省百年史編纂委員會編《外務省C百年》,原書房,一九六九年,下卷,頁八一七。

此外,第二條a項所謂「承認朝鮮獨立」,並非意味著承認「朝鮮國」,可由日本仍末承認朝鮮民主主義人民共和國的事實,以及與大韓民國於一九六五年六月二十二日簽訂於十二月十八日生效「關於日本國和大韓民國之間的基本關係約」,其後才建立外交關係(參照第一條)等事實看出。再者,基於日韓條約第三條的規定,大韓民國政府被「確認為朝鮮的唯一合法政府」。日本外務省條約局《條約集(昭和四十年二國間條約),頁二三八。

(18)成立於朝鮮地域的朝鮮民主主義人民共和國和大韓民國若要受益於第二條日本所放棄地域的規定,則必須根據該條約的第二十一條之規定。

(19)寺澤一(日ソ共同宣言と日本の將來),《別冊法律時報》日本の國際的地位,日本評論社,一九五七年二月,頁九0。

(20)印度雖於一九四七年八月才獨立,但其為一九四二年聯合國共同宣言的原簽署國,簽署當時它是其聯邦之自治領。

(21)關於日本與「中華民國」是否在期限內締結,請參照次節。又關於日本與中華人民共和國締結和約的義務,也請參照次節。

日本與其他國家和約的解決狀況如下:
印度於舊金山條約生效之日,發表對日戰爭終結宣言,同日,恢復與日本的外交關係,且於一九五二年六月九日締結印日和約,此約於八月二十七日生效。

緬甸於一九五二年五月二日,宣言對日戰爭終結,並恢復對日外交關係,於一九五四年十一月五日,締結和約,此約於一九五五年四月十六日生效。

蘇聯與日本於北方領土無法取得協議,尚未締結正式和約。但是,視為「准和約」的「蘇日共同宣言」,於一九五六年十月十九日在莫斯科簽署,此約經由兩國批准,於十二月十二日生效。

捷克於一九五七年二月十三日,與日本締結「關於恢復邦交協定」,此約五月八日生效。

波蘭於一九五七年二月八日,與日本締結「關於恢復邦交協定」,此約於五月十八日生效。

印尼雖於舊金山條約上簽署,但因賠償問題無法解決,不願批准該條約,其結果,於一九五八年一月二十日,重新締結賠償協定及和約,兩者都於四月十五日生效。

以上各條約的內容,收錄於日本外務省條約局編《亡一國間條約集》,一九五八年。

(22)關於中華民國對日賠償請求,參照次節。

(23)前揭《外務省の百年》下卷,頁八0九~八一0、八二一。

(24)與緬甸之間的「關於賠償及經濟協力的協定」,於一九五四年十一月五日簽署,一九五五年四月十六日生效。

與菲律賓在「關於沈沒船舶打撈之中間賠償協定」之後,於一九五六年五月九日,簽署「賠償協定」,此約於同年七月二十三日生效。

 與印尼的「賠償協定」,於一九五八年一月二十日簽署,此約於四月十五日生效。

 與越南的「賠償協定」,於一九五九年五月十三日簽署,此約於一九六0年一月十二日生效。

(25)上村伸一《占領.獨立.新時代--戰後外交の五十年》,頁一一五。

(26)不論這是日本的意思或是義務所迫,其在條約上的法律效力是相同的。

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