面對台灣的民主困境 台灣民主化過程中的政治參與問題:以公民投票為例

黃琬珺
國立台灣師範大學政治學研究所法學博士

ㄧ、前言

台灣歷經多國的殖民統治,政治背景充滿殖民色彩,加上島國移民文化影響,社會呈現多元文化。如此多元的政治歷史及豐富的文化資產,使得台灣政治不僅值得研究,且深具人文歷史意義。但也由於台灣的政治歷史曲折,「政治問題」或「人權議題」在其民主政治發展過程中常受到扭曲及壓迫,此由不少司法案件及大法官解釋可以看出。 Alan Dershowitz教授曾言,由歷史的演進來看,權利並非神聖且不可剝奪的,他以Alexander Hamilton支持John Adams的「外國人民法與叛亂法案」(Alien and Sedition Acts),及〈獨立宣言〉(the Declaration of Independence)起草人之一Thomas Jefferson協助起草(並增補)維吉尼亞州的奴隸法典(Slave Code)剝奪黑人奴隸擁有自由權等例子來說明:權利是脆弱且容易被剝奪的。 因此,在政治容易干涉司法的台灣,除了靠司法制度來保障權利之外,也需要一個可以凝聚共識及影響政府的政治參與制度─公民投票。透過公民投票的辯論過程,不僅可以凝聚公民意識,提高人民對於政府重大政策的關注及參與,亦可藉由政治互動行為來保障人民的基本權利。

二、公民投票背後的政治思考

台灣於2003年11月27日三讀通過公民投票法(以下簡稱公投法),同年12月31日公布施行。人民擁有公民投票之權,表面上似乎象徵著台灣政治朝民主鞏固邁進一大步,但由2004年及2008年兩次全國性公投的情況來看,情況似乎相反。

目前台灣在政治參與部份,筆者認為,公民投票意義被扭曲的情況頗令人憂慮。公民投票在台灣已非新興之政治參與議題,但以總統選舉時的兩次全國性公投來看,公民投票並無為台灣高度的社會分歧意見凝聚共識,反而弱化了提案者欲表達的「國防安全」及「國際地位」問題。是故,筆者認為,公民投票背後的政治思考包括:

1. 公民投票之主要功能是「凝聚公民共識、反應多數意見」,但在公民投票審議委員會 的思想審查之下,公民投票是否能有效地凝聚公民共識和確實地反應多數意見?

2. 台灣目前兩次全國性公民投票之結果意義不大,此乃因意識形態與認同問題(政治認同及國家認同)的影響。因此,我們應該如何正向面對意識形態及認同問題,並將其轉化為台灣獨立的助力而非阻力?

三、直接民主立論的政治參與:公民投票

(一)民主政治之意涵

「民主(democracy)」一詞似乎容易成為大多數人的愛好用詞,不管人們偏好何種政治制度,他們在心理上也會高舉民主的旗幟。有些政治學者認為,民主就像一種「萬用袋」(gladston bag),只要稍微包裝,就幾乎可以容納我們所想像的任何事實。 事實上,許多非民主國家常堅稱他們所偏好的政治制度才是真正的民主。例如,法西斯主義聲稱自己信仰民主、共產主義聲稱自己的社會民主才是民主、國民黨聲稱自己的三民主義才是民主。但,「民主」的意涵究竟是什麼?

論及民主,在「民主」這個名詞普遍盛行之前,雅典人在他們的政治體制中對於民主即有一句頗具意義的描述:任何一位公民在公民大會都享有發表言論的同等權利。 這個對民主意涵的基本描述,仍是現代民主發展的重要思想依據。再者,民主理論之真理為何? 如法蘭西斯‧福山(Francis Fukuyama) 所言:「有多少民主國家,就有多少套民主理論。」 民主本身的定義,即存在很多歧異。 因此,筆者並不打算整理歸納民主理論,而僅以Georg Srensen及David Held兩位知名政治學者之論點來解釋筆者為何如此重視政治參與。

Georg Srensen對民主政治之定義為:「民主政治乃是一種由人民進行統治的政府形式(a form of government)。」 由Srensen之觀點可知,人民有權參與國家政治,國家權力的來源即全體人民,人民並非被國家統治的對象,而是統治國家的主人。易言之,民主政治是一種治理方式,由所有的社會成員共同行使統治權(如直接民主),或由人民推選若干代表來制定政策(如間接民主)。 質言之,民主政治即為人民所統治,人民「參與」政治乃為民主政治之核心基礎。

David Held把民主政治原則界定為:「個人應該自由且平等地決定自己的生活條件,也就是說,個人應該在詳細規定的架構內,享有平等接近政治的權利(以及相對應的義務),只要他們不要將此架構拿來否定其他人的權利即可。」(Individuals should be free and equal in the determination of the conditions of their own lives; that is, they should enjoy rights(and, accordingly, equal obligations)in the specification of the framework which generates and limits the opportunities available to them, so long as they do not deploy this framework to negate the rights to others.) Held的民主政治原則不僅包含「參與」觀點在內,亦包含個人平等權的概念(以及平等的義務),並強調確保個人的民主自主權利。

(二)Myron Weiner的參與觀點

民主政治乃是一種由人民進行統治的政府形式(a form of government)。 民主政治為人民所統治,則人民「參與」政治即為民主政治之核心基礎。參與(participation)並非現代新興之政治學概念,在古希臘時代即有學者討論此相關概念,但由於社會、經濟、教育、政治等諸種因素,參與概念並未普遍。隨著時代轉變,參與一詞於1960年代末期逐漸成為人民所熟悉的政治詞彙,由於要求參與政治之聲浪漸高,因此,政治參與成為政治研究的熱門議題。

「政治參與」是個生活化又專業的複雜概念,Myron Weiner曾對政治參與的概念,整理出十種不同的概念界說, 並根據十種概念界說將政治參與之意義界定為:「我們使用的政治參與概念,指涉任何運用合法或非法方式而企圖影響地方政府或中央政府之人事的自願行動。所謂人事,是指公共政策的抉擇、或公共事務的推行、或政治領導人的選擇;而自願行為則包括成功的或失敗的,也包括有組織或無組織的,亦包括突發性或持續性的自願行為。」

將Weiner提出的理論整理歸納,簡言之,Weiner認為人民的行動若無法影響政府或政策時,即無法視為「政治參與」。職是,筆者將政治參與之基本意涵界定為:可以影響政府及政策的有意義作為。討論政治參與的學者為數不少,但筆者僅提Weiner的觀點,並非認為他的理論最具代表性,而是他的觀念提到了政治參與的最基本意義,即參與行為應在「有意義作為」之情況下,方能稱為「政治參與」。

(三)公民投票審議委員會的存在

公民投票在台灣經歷漫長的政治爭議之後,在2003年底終於完成法制化。2004年3月20日公投法與第十一屆總統選舉同時舉行,這是台灣第一次全國性公投依據法律舉行。但因公投法是在總統大選前的政治高度敏感期間內完成立法程序的,因此政治考量的成本過高,導致公投法問題叢生。現行公投法主要問題大致包括:(1)將人民創制修憲、制憲及主權變更等原屬憲政層次的重大政治議題排除在公投範圍之外;(2)設置「公民投票審議委員會」,負責審查「認定」公民投票事項,成為人民行使直接民權的太上機關,違背以直接民主方式監督政府的精神;(3)人民發動公投的門檻過高。

由於台灣具有國家認同危機,政治意識形態讓公民投票變成沒有交集的爭論,形成「支持者恆支持之,反對者恆反對之」的現象。公投法已實施約七年之久,倘若要藉由政治機關來解決公投法問題,似乎窒礙難行,可行之方式乃是藉由司法機關釋憲來解決事故,但司法院釋字第645號解釋已間接肯定公民投票審查委員會的設置沒有違憲,也未規範立法院修正公投法內容。憲法解釋肯定公民投票審議委員會的存在功能,這就表示人民思想可以被政府審查與限制,此無疑對台灣未來的政治參與設下一個「思想審查站」。

四、結論

(一)問題回應

以上述「民主意涵」、「政治參與定義」及「公民投票審議委員會存在並無違憲」等論述為依據,筆者對內文提出的二個政治問題做出初步研究心得:

(1)在公民投票審議委員會的思想審查之下,公民投票是否能有效地凝聚公民共識和確實地反應多數意見?

首先,以Srensen之論點來看,人民有權參與國家政治,國家權力的來源即全體人民,人民並非被國家統治的對象,而是統治國家的主人。如果台灣人民只能被動地等待四年一次的投票,而不能主動地隨時對政府重大政策(例如ECFA、國防武器購買、美國牛肉進口)表達意見及影響政府重大政策,那台灣人民稱得上是「統治國家的主人」嗎?

再者,以台灣近幾年來的公投結果來看,對政府重大政策似乎影響甚小,對國際政治似乎亦影響不大(例如2004年的國防公投結果、2008年的反聯入聯公投)。因此,台灣人民是否擁有「有意義的」政治權利,仍是個令人質疑的問題。

最後,大法官解釋第645號解釋認為公民投票雖為直接民權,但基於間接民主的委託理論,政府設立審議委員會來審查公投題目(包括內容)並無違憲。在憲法解釋的矛盾理由下,公民投票僅為「法律層次」的投票權,而非「憲法層次」的基本權。因此,筆者認為,在思想管理的情況下,公投議題及內容選項受限甚大,公民投票當然很難有效地發揮凝聚公民共識及反應多數意見的功能。

(2)台灣目前兩次全國性公民投票之結果意義不大,此乃因意識形態與認同問題(政治認同及國家認同)的影響。因此,我們應該如何正向面對意識形態及認同問題,並將其轉化為台灣獨立的助力而非阻力?

被動的政治權利對政府影響不大,這在台灣是個不爭的事實。筆者認為,我們應該要重視公民投票這個「主動的政治權利」,且讓公民投票的結果可以影響政府,甚至迫使政府改變政策。職是,我們除了持續地使用公民投票表達意見外,亦應該謹慎面對公民投票審查委員會的存在,畢竟這是一個有關政治思想的事前審查機制。當民主政治穩定運作時,政府侵害人權的可能性很低,但一旦民主崩潰或國家主權改變時,政府就能任意地侵害人權(尤其是自由權與政治權)。

在國家認同混亂的現在,「台灣國家問題」已被模糊焦點,主張獨立建國的聲音亦逐漸低弱。很多人認為維持現狀才是最佳選擇,但殊不知「維持現狀就是建立在獨立的國家主權之上」。所以我們更應該正向面對「國家認同」問題,督促政府修正公投法,讓公投制度正常化。如此,我們才能有效且安全地運用「政治權利」來展現台灣獨立的理念,化阻力為助力。

(二)政治理念的堅持

(1)堅持政府應廢除審查公民思想的審議委員會

主權為全體國民所擁有,政府統治的正當性來自於被統治者的同意,無庸置疑。準此,依據現行憲法理論,公投法乃屬於人民的政治參與權,是制衡政府權力的政治制度,人民應有權決定公投的一切事項。因此,筆者在討論政治參與權時,常提及審議委員會存在的嚴重性,此目的並非要以法規解釋之方式來檢討公投法,或是討論公投審議委員會的人事任命權問題,而是要突顯「政治機關如果不按憲法規範原則來維護人民的基本權,將影響民主政治穩定」。

簡言之,公民投票制度本身,就是憲法上權力分立與制衡機制的一環。筆者認為,全國性及地方性公民投票的事項應由公民(或住民)自行決定,公民投票審議委員會應該廢除。惟有廢除關於公民投票審議委員會之規定,才能真正落實公民投票制度之精神。

(2)堅持自由、公平正義與有意義的政治參與

民主政治理論而言,公民投票不僅是ㄧ種法律制度,更是一種體現「主權在民」的政治制度。在繁忙的現實社會裡,要每個人天天參與政治是不可能的事,而且也不是每個人都能夠擁有充分的相關資訊及正確的判斷能力,所以代議制度(即間接政治)有其必要性。但涉及代議政治無法解決的重大社會問題與政治問題時,是否應該交由公民來決定,基於實質憲法之精神,答案是肯定的。就國際人權法方面而言,「世界人權宣言」(The Universal Declaration of Human Rights)肯定每個人皆有直接參與政治的權利, 「公民與政治權利國際公約」(International Covenant on Civil and Political Rights) 及「美洲人權公約」(American Convention on Human Rights) 亦認肯人民的直接政治參與權。

台灣的政治歷史背景特殊,族群認同及國家認同問題,在政治運作及選舉過程中,影響甚深。尤其是兩岸關係所涉及的統一、獨立議題,更是牽動公投之議題設定與運作過程。「國家」(state)這個概念,對於台灣的政治制度影響之深,由公投法的內容就可以看出。按公投法第二條規定,公民投票事項之認定,由公民投票審議委員會為之。如果公投事項須要審議委員會審查,此即表示台灣尚無真正的公民投票制度。台灣若國家認同方面具有複雜的歷史及政治因素,則更應落實公投制度的實質精神。

(3)堅持台灣成為一個自由民主的獨立國家

政治參與問題甚為敏感且複雜,但回歸到原點,台灣的基本問題仍是「國家認同」。在國家認同概念被模糊且淡化的現在,台獨運動勢必更加艱困。筆者認為,惟有樂觀正向面對「台灣的政治問題及國家認同問題」,謹慎關注台灣的政治變化(包括政治制度及政治參與權的設計),才能確保台灣民主鞏固;也唯有落實民主精神,台灣才有能力真正獨立於虛幻的中國之外,成為一個受世界尊重的獨立國家。

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