2025全球趨勢:轉變的世界

嚴孝亮 譯

 

藉由識別關鍵趨勢、推動這些趨勢的要素、它們的可能走向,以及彼此之間的互動方式,我們編集完成《2025全球趨勢:轉變的世界》。其中使用多項案例,來解說在此研究中所檢視諸多推動要素(例如:全球化、人口統計、新勢力的崛起、國際機制的衰退、氣候變化,以及能源的地緣政治)可能彼此互動,進而對未來決策者形成挑戰與機會的多種情況。就整體而言,此研究更貼近於說明塑造事件的要素,而非預測將會實際發生的事件。

藉由檢視可能會對未來事件與發展形成重大影響的一些變數,此研究企圖協助讀者辨認指示事件走向的路標,並識別以政策介入的做法,改變或鎖定發展軌道的機會。我們所希望傳達的訊息之一是:「如果您對事件的走向樂觀其成,就應該採取及時行動來維持它們的正向軌道。如果您不滿意事件的走向,則需要發展並實作政策以變更其軌道。」例如:本報告對於擺脫石油之轉變的檢視,即說明了不同的軌道將會對特定的國家造成不同的結果。更為重要的訊息則在於領導才能的重要性。趨勢並非永遠不變,即時與明智的介入能夠減少負面發展的可能性與嚴重度,並能增加正面發展的可能性。

《2025全球趨勢》是「國家情報議會」(National Intelligence Council)所領導之工作(致力於識別可能塑造未來十年或更久之後,全球事件的關鍵推動要素與發展)的第四期成果。其成果和產生過程均受益於前期所獲得的經驗。每個版本的《全球趨勢》都匯集了更大量與更多樣的專家社群。我們的第一期工作,專注於2010年,主要依靠「美國情報社群」(US Intelligence Community)內部的專才,並涉及了美國政府和美國學術社群的其他單位。在《2015全球趨勢》,我們則與更大量和更多樣的非美國政府專家團體共事,他們大多數都是美國公民。

在第三期的《2020全球趨勢》,藉由在五大洲召集六場研討會,我們大幅擴張了非美國專家的參與。我們也增加了在美國所舉辦會議的次數,並以更多形式進行這些會議。這些集會使我們更加了解特定趨勢及其推動要素,以及全球不同地區專家對這些要素的見解。

過去的每一期工作都產生了更有趣與更具影響力的報告。全世界針對《2020全球趨勢》的回應可謂非比尋常。該報告已經被翻譯成多國語言,在政府辦公室中多有就此爭論,在大學的課程中也都予以討論,而且是許多國際事務社群會議的起始議題。無數專家與民眾都已審慎閱讀過這份報告,並且提出了具有建設性的批評。

為了針對先前報告所引起的興趣乘勝追擊,以及囊括更為廣泛的專才,我們再次修改了產生《2025全球趨勢》的過程。除了依然增加更多美國本土及國外非美國政府專家的參與,以發展出目前研究的基礎架構,我們還透過網際網路,與全美和其他多個國家的參與者共用多份草稿。這一期的《全球驅勢》是目前為止最注重協同合作的,這種做法使其獲得更好的成果。而且,對於數以百計致力於這項工作,奉獻出大量時間、智慧與精力的人們,我們都懷有無盡的感激之情。

如我們先前就塑造未來全球趨勢的觀察,編集《2025全球驅勢》的程序及其附帶利益,和最終的成果一樣重要。隨著編集報告而產生的觀念和獲得的深刻見解,已經使無數分析師的工作內涵更為豐富,並已納入到由「國家情報議會」和其他「情報社群」機構發佈的無數分析作品中。根據傳聞,這些觀念和見解,對於非美國政府員工參與者的想法與工作也都有所影響。我們對於這種相關的有益效果引以為榮,並期待當更多人有機會閱讀此版本的《全球趨勢》並給予反應時,將會擁有更為豐盛的收穫。

許多人員都對《2025全球趨勢》的編集有所貢獻,不過最重要的則非馬修‧布羅斯(Mathew Burrows)莫屬。他的智慧天賦與管理能力對於此報告的產生至關緊要,此報告的所有相關人員都應該向他表示謝意。馬修本人在下一頁的感謝名單中列出了具有特殊貢獻的其他人員。其他還有許多人都有重要貢獻。沒有所有參與人員的支援,我們就無法產生此版本的《全球趨勢》。我們衷心感謝因為這次協同合作而促成的夥伴關係和友誼。

 

C. 湯瑪士‧芬格

國家情報議會主席

 執行摘要

在第二次世界大戰後所架構的國際體系,由於新勢力的崛起、全球化的經濟、相對財富與經濟力量從西方至東方的歷史性轉移,以及非國家參與者的擴大影響,到了2025年將會不復以往。彼時,國際體系會是全球多極的,而且已開發國家與開發中國家力量[1]的差距會持續縮短。與民族國家之間勢力變化同時發生的,會是各種非國家參與者(包括商業、族群、宗教組織,以及犯罪網路)勢力的增長。不僅參與者發生改變,就連促成持續國際繁榮的重要跨國問題,也都會具有不同的範圍和廣度。已開發世界中的高齡化人口,能源、食物及水資源的增加限制,以及對於氣候變化的憂慮,都會讓這史上空前的繁榮年代有所失色。

歷史上,新興的多極體系往往不如單極或兩極的體系穩定。儘管近期的金融劇變可能會使許多進行中的趨勢加速進展,我們不認為目前正走向國際體系的完全崩潰(在1914~1918年早期全球化停頓時所發生的狀況)。然而,未來轉變為新體系的20年確實充斥著危機。當然,策略上的對抗最可能在貿易、投資及科技創新和收購的方面出現,不過我們也無法排除如十九世紀般的軍備競賽、領土擴張,以及軍事敵對狀況。

正如我們用來說明多種可能未來的一系列插圖,整篇故事並沒有明確的結局。雖然美國應該依然會是最有力的單一參與者,美國的相對力量(即使是在軍事領域)卻會衰退,而且美國的影響力也會更受限制。與此同時,無論是國家或非國家的參與者,能夠或願意承擔重任的程度都尚未明朗。從舊秩序到未成形新秩序的不完整轉換,將會讓國際體系備受壓力,決策者與公眾都將需要因應多邊合作的增長需求。

 

推動經濟成長的新興角色

就規模、速度及流向而言,目前進行中的全球財富與經濟力量轉移,大致上是從西向東的,這在現代可說是史無前例。這種轉移出自來兩個源頭。首先,油價與物資價格的高漲為波斯灣國家和俄國帶來意外之財。其次,較低成本與政府政策的結合,已經讓製造業與一些服務業的重心移至亞洲。

巴西、俄國、印度及中國(依開頭字母合稱BRIC)的成長預估顯示,到了2040~2050年之間,他們的集體GDP將會等同於原始G7的全球GDP佔有率。在未來的20年內,中國對全世界的影響會超過其他任何國家。如果目前的趨勢持續,到了2025年,中國將會是全世界第二大經濟體,而且會是主要的軍事勢力。它也可能會是自然資源的最大進口者和最大的污染者。印度應該會繼續享有相對快速的經濟成長,而且會尋求讓新德里成為多極世界中的標竿之一。中國和印度必須決定參與全球事務的意願和能力可達到何種程度,以及兩者之間的關係。俄國擁有在2025更加富裕、強大、自信的潛力。其條件是要對人力資源投資,讓經濟擴張和多樣化,並與全球市場整合。另一方面,如果無法採取這些措施,而且石油與煤氣價格都維持在每桶50~70美元的範圍,俄國也可能發生顯著的衰退。根據預測,其他國家都無法躍升至中國、印度或俄國的等級,而且也無法抗衡它們的個別全球影響力。不過,我們也預期看到如印尼、伊朗及土耳其這些國家的政治和經濟力量增長。

就大局而言,中國、印度和俄國都不會在自我發展方面遵循西方的自由模式,而是會使用不同的「國家資本主義(State Capitalism)模式。「國家資本主義」這一鬆散名詞的用意,是要描述讓國家扮演最重要角色的經濟管理系統。其他新興勢力,如南韓、台灣和新加坡,也都使用國家資本主義來發展它們的經濟。然而,俄國,尤其是中國,由於它們的幅員和「民主化」的手段,跟進這條道路所造成的影響特別深遠。即使進步緩慢,而且全球化讓許多最近民主化的國家都蒙受社會與經濟壓力,進而可能減弱自由的機制。對於它們加深民主化的長期前景,我們持續秉持樂觀的態度。

其他許多國家則會在經濟上更為落後。南撒哈拉地區(Sub-Saharan Africa,撒哈拉沙漠以南的非洲)依然會是最脆弱的區域,無論是經濟混亂、人口壓力、內戰及政治紛擾都可能頻繁發生。儘管針對物資的全球需求增加,南撒哈拉地區會是主要的供應地,當地的居民卻不太可能獲得顯著的經濟利益。持續物資價格高漲所帶來的意外之財,可能會進一步讓許多區域中腐化或設施不良的政府深陷泥沼,進而減少民主和市場機制改革的可能性。雖然在2025年,許多拉丁美洲國家都將擁有中階收入,其他國家,尤其是長期擁抱民粹政策的委內瑞拉和玻利維亞,則會一路落後。像海地之類的國家甚至會變得更加貧窮和難以治理。總之,拉丁美洲將會繼續在經濟競爭力方面落後於亞洲和其他快速成長區域。

亞洲、非洲和拉丁美洲將在實際上佔有未來20年的所有人口成長,西方則會出現低於3%的成長。日本和歐洲會在國民平均財富的方面,更加拉開與中國和印度這些新興勢力的差距。不過由於工作年齡人口規模的縮減,他們也必須努力維持健全的成長率。美國會是已開發世界中人口高齡化的少有例外,因為它將出現較高的出生率和更多移民。試圖從較弱勢國家移居到較強勢國家的移民應該會更為增加。

在目前的「不穩定弧線」中,具有年輕年齡結構的國家數目,預計將會減少多達40%。維持的年輕化國家中,四個之中會有三個位於南撒哈拉地區。剩餘的國家則幾乎都會位於中東的核心地帶、散佈在南亞與中亞之間,以及在大平洋島嶼上。

 

新的跨國議題

資源問題將在國際議題中分外突出。前所未有的全球經濟成長,雖然在其他許多方面都具有正面意義,卻會對一些高度策略性的資源持續施壓,這些包括能源、食物及水資源。而且需求將會輕易超越未來十年的一切供給。例如:非「石油輸出國家組織」(OPEC)液態碳氫化合物的生產,也就是原油、液態煤氣,以至於瀝青砂之類的非傳統產品,都無法配合需求等量成長。許多傳統能源生產者的石油和煤氣生產都已經下降。在其他地方,如中國、印度和墨西哥,這類生產則已近乎停擺。能夠大量擴充生產的國家將會減少,石油和煤氣生產會集中在不穩定的地區。由於這點和其他因素,全世界都會處於從石油變成天然煤氣、煤和其他替代品的基礎能源轉變時期。

世界銀行估計由於世界人口的成長、富裕度的提高,以及更大量中產階級對西式飲食的偏好,在2030年對食物的要求會提高50%。穩定水資源供給的缺乏(尤其是農業用水)則會達到嚴重的比例。而且由於快速的全世界都市化和未來20年增加的約12億人口,這項問題還會更加惡化。在今日,專家們將合計約6億人口的21個國家,視為農地或淡水不足。由於持續的人口成長,到了2025年,則會有合計約14億人口的36個國家落入此一範疇。

根據預測,氣候變化會使資源的匱乏更為惡化。不過,氣候變化的影響會因區域而有所不同。一些區域會開始因為有害效果而受害,尤其明顯的會是水資源的缺乏和農業生產的損失。由於集中在開發中國家(尤其是在南撒哈拉地區)的不均衡衰退,時間一久,農業生產的區域性差異會越來越明顯。多數經濟學家都預測這些農業損失會在本世紀末造成嚴重衝擊。對於許多的開發中國家,減少的農業輸出具有毀滅性。因為農業佔有它們經濟的一大部分,而且它們的許多人民都僅處於存活的邊緣。

新的科技可以再度提供解決方案,例如化石燃料(fossil fuels)的可行替代品,或是克服食物和水資源限制的方法。不過,目前所有的科技都無法就需要的規模取代傳統的能源結構,而且在2025年,新的能源科技可能還無法商業化和廣泛散佈。科技創新的進度會是關鍵所在。即使有偏好生化燃料、清潔煤碳或是氫動力的政策和資助環境,轉變到新的燃料依然會緩慢費時。在歷史上,主要的科技都有「延遲採用」的情況。在能源方面,最近一項研究發現,一項新生產科技平均需要25年才會被廣泛採用。

儘管目前認為機會不高,我們依然無法排除在2025年完成能源轉變,進而節省能源基礎結構全面翻修耗費的可能性。在此期間,相對快速和價廉轉變的最大可能,來自於更好的可更新發電來源(太陽能與風力),以及電池科技的改進。運用這些科技,個別計畫的基礎結構成本障礙將會降低,進而讓許多小型的經濟參與者都能夠發展自己的能源轉變計畫,以直接照顧自身的利益。例如:為家庭和辦公室供電的固定燃料電池,為插電式混合動力汽車充電,以及將能源回售至供電網格。此外,還有能源轉換的配置,例如從家用車庫的電力產生汽車燃料電池使用的氫氣,如此即可不需要開發複雜的氫動力運輸系統基礎結構。

 

恐怖主義、衝突及擴散的前景

即使資源問題在國際議題中更為重要,恐怖主義、擴散及衝突依然會是令人關切的事項。恐怖主義不可能會在2025年消失,不過如果中東的經濟成長持續,而且青年失業率有所緩和,便有可能削弱其訴求。年輕人的經濟機會和更大的政治多元性,都有可能勸阻一些人加入恐怖份子的行列。不過其他一些人,由於多種因素的驅使,例如復仇或成為「烈士」的渴望,則會繼續訴諸暴力以追求他們的目標。

當缺乏就業機會和政治表達的合法途徑時,不滿、增長的激進主義,以及召募青年進入恐怖組織的條件便會成熟。2025年的恐怖組織應該會有長期成立組織的後代組合,它們會繼承組織性的結構、命令和控制流程,以及必要於進行精密攻擊的訓練程序。此外也會有因為憤怒與遭受剝奪而激進化的新興團體。由於科技與科學知識的散播,這些在2025年活躍的恐怖組織,將對世上最危險的技術觸手可及。我們始終關切的問題之一在於,恐怖組織或其他惡意團體有可能會取得生化武器,或是在可能較性低的情況下,取得核武裝置,進而造成大規模的傷亡。

雖然伊朗的取得核武並非不可避免,其他國家對於伊朗裝備核武的憂慮,卻會使區域內的國家與外部勢力發展新的安全協議、取得額外的武器,並考慮進行它們自己的核武計畫。在「冷戰」時期的大多數時間,強權之間都存在著穩定的嚇阻關係,這種關係是否會在伊朗裝備核武時於中東自然出現,並沒有明確的答案。即使是在核子保護傘下發生的一系列小規模衝突,如果沒有在牽涉的國家之間劃分清晰的警戒線,依然可能造成意外的暴力升級和擴大的衝突。

我們相信當多數國家都專注於全球化和全球勢力結盟轉變的務實挑戰時,類似於冷戰的意識型態衝突將不會有落地生根的空間。意識型態的力量會在伊斯蘭世界(尤其是阿拉伯核心)具有最強表現。在與過多年輕人口和虛弱經濟基礎進行鬥爭的國家,例如巴基斯坦、阿富汗、奈及利亞和葉門,伊斯蘭教激進的基本教義趨勢應該會取得更多的支持。

一些近期未曾發生的衝突類型,像是爭奪資源的衝突,都有可能重現。能源不足的觀感會驅使許多國家採取行動確保未來的能源供應。在最惡劣的情況下,如果政府領導人認定,確保取得能源對於維持國內的穩定及其政權的生存至關緊要,便可能造成國際間的衝突。然而,即使是戰爭以外的行動都會造成重要的地緣政治後果。對於海事安全問題的關切,便會提供發展及現代化海軍的理由。中國與印度針對海洋海軍能力的發展正是如此。區域海軍能力的發展可能會造成緊張局勢、敵對,以及相互抵消的行動。不過,卻也會提供進行多國合作以保護重要航線的機會。隨著水資源在亞洲和中東日漸缺乏,在各國境內與國際間合作管理水資源的工作也將更為困難。

在未來20年內動用核武的可能性依然偏低,不過由於數種趨勢彙集的結果,卻會比今日更加危險。核子科技與專業的散佈,已經引起針對新興核武國家與恐怖組織取得核子材料的關切。印度與巴基斯坦之間的持續小規模衝突一直在加重恐懼的氛圍,這類事件可能會升級成為這兩個核武勢力之間的更大規模衝突。在具備核武的某些弱小國家,未來發生混亂政權更替或是崩潰的可能性,也讓人不斷質疑這類國家是否有能力控制和保護它們的核子武器。

如果在未來的15~20年發生動用核武,國際體系將會遭受嚴重衝擊,因為隨之會立即出現人道、經濟及政治軍事的動盪。在未來動用核武可能會造成顯著的地緣政治變化,一些國家會設法與現有的核武勢力建立或加強安全結盟。其他國家則會推動全球核武的解除。

 

更加複雜的國際體系

由於新興國際事務參與者的出現、惡化的機制缺陷、區域聯盟的可能擴張,以及非國家參與者和網路的增強力量,過去數十年所發生的權威與勢力擴散,出現了更加快速進行的趨勢。這種國際事務參與者的多樣性,有可能填補第二次世界大戰後老化機制所遺留的空隙,也有可能使國際體制更加分裂,並讓國際合作就此停滯。因為國際社群將會面臨極為廣泛的跨國挑戰,這些參與者的多樣性也增加了未來二十年內發生分裂的可能性。

崛起的BRIC勢力不太可能會挑戰國際體系(這是德國與日本分別在19與20世紀的做法)。不過由於增強的地緣政治和經濟影響力,它們都會有自訂政治和經濟政策的高度自由,而不需要完全採用西方的規範。它們也都想要保持本身的政策自由以便巧妙迴避,讓其他國家承擔處理恐怖主義、氣候變化、擴散及能源安全的重任。

現有的多邊機制既龐大又笨重,而且是針對不同的地緣政治秩序設計的,因此在進行新任務、納入變更的會員資格,以及加強其資源時,將會出現難以快速適應的困難。專注於特定問題的非政府組織(NGO)在全局中的份量會日漸加重,不過NGO網路影響改變的能力,也會受限於多邊機制或政府缺乏協同的狀況。包含更多參與者以反映新勢力興起的努力,也可能讓國際組織更難處理跨國的挑戰。對於不同成員國家相異觀點的尊重,將會持續塑造這些組織的議題,並且會限制能夠嘗試的解決方案種類。

大亞洲區域主義(Greater Asian Regionalism)在2025年可能會影響全球,引發或加強一種趨勢,讓三個貿易與金融叢集:北美、歐洲和東亞,形成準聯盟的關係。這種準聯盟的建立也與達成未來世界貿易組織(WTO)協定的能力相關。區域性叢集之間的競爭,可以根據資訊科技、生物科技、奈米科技、智慧財產權,以及「新經濟」之其他方面的跨區域產品標準來進行。另一方面,在亞洲缺乏區域合作的狀況,也會刺激中國、印度及日本就能源一類的資源進行競爭。

國家、機制及非國家參與者的角色都有所重疊,其所增加的複雜度,在本質上會造成政治認同的擴散,進而則會促成新網路和重新發現之社群的建立。在2025年的多數社會中,任何單一的政治認同都不太可能擁有支配的地位。宗教架構的網路可能會成為具體問題網路,而且就整體而言,可能會比世俗的團體在環境和不平等之類的跨國問題上,扮演更重要的角色。

 

美國:較少支配力量

在2025年,美國會是世界舞台上的多個重要參與者之一(儘管依然會是其中的最強者)。即使是在軍事領域,美國也會繼續在2025年保持相當大的優勢。不過,其他勢力的科學與技術進步、國家與非國家參與者所採取的非正規戰術、長程精確武器的擴散,以及電腦網路戰攻擊的成長,都會使美國的行動自由度緊縮。美國的更為緊縮角色,也會影響到其他勢力,以及更有效處理新議題的可能性。儘管反美主義在近期高漲,美國依然會在中東及亞洲被視為非常必要的區域平衡者。在使用軍事力量反擊全球恐怖主義的方面,美國會繼續依預期扮演重要的角色。在氣候變化之類的新安全問題方面,美國的領導作用,將會在平衡競爭與歧異的觀點時,被廣泛視為找出解決方案的關鍵要素。與此同時,具影響力之參與者的多樣性,以及對於強權的不信任態度,都表示美國專擅行動的空間縮小,更加需要堅強夥伴關係的支持。世界上其他地區的發展,其中包括許多關鍵國家的國內發展,尤其是中國與俄國,也都會是美國政策的決定因素。

 

2025年會是何種未來?

以上這些趨勢顯示會出現重要的「斷層」、震撼與驚變,我們在全文中都有標示這些部分。實例包括核子武器的動用或是大型的疫病。在一些案例中,驚變的因素只是時間問題:例如,能源轉變就是無可避免的。唯一的問題是,這種轉變會在何時發生,以及會是突然或平順地進行。從一種類型的燃料(化石燃料)轉變為另一種燃料(替代品),在歷史上的每個世紀最多只曾發生一次,而且都會造成重大的結果。從木材到煤的轉變就協助引發了工業革命。在此案例中,脫離化石燃料的轉變,尤其是劇變,將會對中東和歐亞大陸上的能源生產者造成強烈衝擊,並可能使一些國家的全球和區域性勢力,發生永久性的衰退。

其他的斷層則是更難預測。它們可能因為多種趨勢的互動而發生,而且也會取決於領導能力的品質。我們把不確定的事項,例如中國或俄國是否會成為民主政體,都放入這個類別中。中國中產階級的成長會使機會增加,但是並不會讓這種發展變得無可避免。由於缺少經濟多樣化的緣故,俄國政治多元化的希望似乎不大,從下層發出的壓力可能會強制這種轉變,或者有領導人可能會開始民主化或增強其進程,以維持經濟或刺激成長。油價和煤氣價格的持續下滑都會改變前景,並會增加在俄國發生更大政治和經濟自由化的可能性。如果這兩個國家有一個民主化,也就代表了另一波的民主化浪潮,這對其他許多的開發中國家都具有顯著的意義。

此外,不確定的事項還有歐洲、日本,甚至是俄國所面臨的人口挑戰。對於這些國家,人口統計學並不能判定轉弱的區域和全球力量會是無可避免的結果。就技術而言,移民的角色、公眾健康的改進,以及鼓勵女性參與經濟活動的法律,都是可以改變目前趨勢軌道(走向較低的經濟成長、升高緊張的社會局勢,以及可能的衰退)的措施。

全球機制是否能夠適應和復甦,這是另一項不確定的關鍵問題,而且也取決於領導能力的作用。目前的趨勢顯示力量與權威的離散會造成全球治理不足的問題。要逆轉這些趨勢路線,便需要在國際社群中的多個勢力(包括新興的參與者)都具有強大的領導能力。

一些不確定的事項若是發生,便會產生比較嚴重的結果。在此項研究中,我們強調大型衝突的整體可能性,其中的一些衝突形式可能會對全球化形成威脅。我們把「大規模毀滅性武器」(WMD)恐怖主義和中東的核武競賽都放入這個類別。在本文中有針對關鍵的不確定事項及其可能影響進行討論,在前文「執行摘要」中亦有所說明。在四個虛構的情節中,我們標示可能因為進行中的全球轉變而出現的新挑戰。它們呈現脫離近期發展的全新狀況、難題或困境。就集體而言,它們並未涵蓋所有可能的未來。這些情節並非不可避免,也不一定有可能發生。不過,就像其他許多不確定的事項,它們也都可能一舉改變遊戲的規則。

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